云南省扶贫开发报告

2018-03-21宋媛

新西部 2018年3期

宋媛

云南省一直以来都是我国扶贫开发的主战场，是全国贫困人口规模最大、贫困县数量最多的省份，民族贫困、边境贫困凸显，扶贫开发的复杂性、艰巨性较突出。经过三十多年的扶贫开发，虽然取得了一些成效和经验，但是贫困人口规模大，贫困程度深，发展滞后的现状始终没有得到根本性的改变。未来三年，云南省的扶贫开发工作还需要进一步优化产业扶贫，充分调动贫困人口脱贫攻坚的内生动力，建立健全人力资本投资的长效机制，创新扶贫资源统筹整合机制，全面实现脱贫、脱帽、增收三大目标。

云南地处我国的西南边陲，国土面积39.4万平方千米，94%是山区，6%是坝区，平均海拔2000米左右，地势起伏较大，各地海拔高度差距悬殊，与缅甸、老挝、越南毗邻，国境线长达4060公里。云南是我国少数民族最多的省份，现有5000人以上的少数民族25个，其中有15个特有民族、16个跨境民族、8个人口较少民族，9个直过民族。①云南省辖16个州市129个县（市区），其中有8个民族自治州、29个民族自治县、25个边境县、88个贫困县。

“十三五”时期是扶贫开发的攻坚克难关键期，云南如何适应新时代要求，不断提高扶贫开发成效、如期完成扶贫开发任务，到2020年与全国同步全面建成小康社会，是当前急需解决的重大政治问题。

本报告系统回顾云南省扶贫开发历程，总结过去数十年云南扶贫开发的做法和经验，分析了未来三年云南在全面建设小康社会的决胜阶段扶贫开发所面临的形势，提出了到2020年实现精准扶贫精准脱贫目标的政策建议。

云南扶贫开发历程

1950年云南解放以来，云南省委、省政府始终把党中央的路线、方针、政策与云南的实际相结合，把解决农村贫困问题作为云南省的重要民生工作。1978年，我国实行改革开放政策以来，尤其是1986年全国实施有计划、有组织、大规模的扶贫开发以来，先后制定并实施了《云南七七扶贫攻坚计划》《云南省农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》《云南省农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》等中长期扶贫开发规划，有力地推进了扶贫开发进程。

党的十八大以来，我国进入全面建成小康社会的攻坚时期，中央把扶贫开发摆在了治国理政的重要位置，扶贫开发进入了巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新时期。②2014年以来，中央制定了精准扶贫、精准脱贫基本方略，并纳入了“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局进行部署，强调“决不让一个少数民族、一个地区掉队。”党的十八届五中全会公报中进一步明确，到2020年“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解決区域性整体贫困”的目标。云南省结合省情，深入贯彻落实中央扶贫开发战略部署，积极推进精准扶贫、精准脱贫，为到2020年全面实现脱贫、脱帽、增收三大目标而奋斗。云南的扶贫开发进入了一个新的时期。

2011年，在几十年扶贫开发工作的基础上，云南颁布实施《云南省农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，实施精准扶贫、精准脱贫基本方略。这一阶段，云南省农村扶贫开发分为2011-2013年和2014年以来两个时期，前一个时期是以实施《云南省农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（简称《云南纲要2》）为主，2014年以来，以着力推进“精准扶贫、精准脱贫”为重点，在继续实施《云南纲要2》基础上，制定了一系列精准扶贫精准脱贫的政策措施，印发了《云南脱贫攻坚规划（2016-2020年）》，实行区域扶贫与精准扶贫相结合。

1、2011-2013年的农村扶贫开发阶段。

（1）大幅度上调扶贫标准。2011年末，按照2010年新的贫困标准，比2008年标准提高了80.53%，云南农村贫困人口达到1014万人，贫困发生率达到27.1%。

（2）目标任务的新变化。《云南纲要2》提出，扶贫战略目标从解决温饱、巩固温饱、缩小差距，转变到稳定实现扶贫对象“两不愁、三保障”。

（3）大幅度提高资金投入。2011-2013年三年间，累计投入扶贫资金（不含社会帮扶资金）约305.33亿元，年均投入约101.78亿元，比2001-2010年增加了1.60倍。其中财政扶贫资金约153.26亿元，年均投入约51.09亿元，比2001-2010年增加了1.80倍，信贷资金年均投入增加了1.43倍。

（4）扶贫重点的新变化。实行贫困人口首扶制度，把着力点放在帮助最困难地区和最困难群众的脱贫发展问题上，继续把少数民族、妇女儿童、有劳动能力残疾人贫困人口帮扶纳入扶贫规划。重点区域以乌蒙山区、石漠化地区、滇西边境山区、藏区4个连片特困地区为主战场，确定了88个贫困县。

（5）政策体系的新变化。完善有利于贫困地区、扶贫对象发展的财税政策、投资政策、金融政策、产业政策、土地政策、生态补偿政策、人才政策，建立各级财政扶贫资金稳定投入增长机制，建立资源税向贫困地区资源产地倾斜的分配制度，建立贫困地区资源开发带动贫困群众脱贫致富的联结机制，建立健全贫困地区生态补偿机制。

（6）主要措施的新变化。重点突出专项扶贫，整村整乡推进、产业扶贫、易地搬迁扶贫、贫困劳动力培训转移、以工代赈、兴边富民工程、革命老区扶贫开发，积极开展特困区域和群体扶贫试点；着力强化行业扶贫，实施特色优势产业扶贫工程、基础设施扶贫工程、教育文化扶贫工程、公共卫生与人口服务扶贫工程、民生保障扶贫工程、生态建设扶贫工程等；巩固完善社会扶贫，定点扶贫、滇沪对口帮扶合作、企业参与扶贫、扶贫志愿者行动、驻滇部队参与驻地定点扶贫工作，有序开展与非政府组织的合作扶贫。

（7）建立了片区扶贫工作机制。在实行党政一把手负总责、部门领导是行业扶贫第一责任人的扶贫开发工作责任制的基础上，建立了“片长”联系制，省领导分别挂钩四个连片特困地区，形成了“领导小组统筹、省级领导挂片、片长单位协调、行业部门支持、州市全力推进、县抓具体落实、合力扶贫攻坚”的片区工作推进机制。

经过三年的扶贫开发，按照现行贫困标准，云南贫困人口从2010年的1468万人下降到了661万人，③年均减少了269万人，是历史上年均减贫人数最多的时期。

2、2014年以来的精准扶贫精准脱贫时期。

2014年，云南省委、省政府发布了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施意见》（简称《云南创新机制意见》），颁布了《云南省农村扶贫开发条例》（简称《云南扶贫条例》）。2015年，省委、省政府先后出台了《关于举全省之力打赢扶贫开发攻坚战的意见》（简称《云南扶贫攻坚意见》）和《关于深入落实党中央国务院脱贫攻坚重大战略部署的决定》（简称《云南脱贫攻坚决定》），并先后出台了几十个精准扶贫配套文件，涉及专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的精准实施、精准管理等各方面。在精准实施《云南纲要2》的基础上，形成了以《云南扶贫条例》、《云南扶贫攻坚意见》和《云南脱贫攻坚决定》为纲的精准扶贫“3+X”政策组合体系，绘制了精准脱贫线路图。2017年，云南省政府发布了《云南省脱贫攻坚规划（2016-2020年）》（简称《云南“十三五”脱贫规划》），对精准扶贫精准脱贫进行了全面部署。因此，2014年以来，云南扶贫开发全面转入精准扶贫精准脱贫时期，扶贫对象识别和动态管理、帮扶措施、项目和资金管理、脱贫考核等全过程进一步精准。精准扶贫精准脱贫，改变和创新了扶贫方式，在治理结构、资源整合、配置和使用、监督和考核等多个方面带来了革命性的变化。④

（1）精准识别扶贫对象。2014年，云南省按照国家扶贫对象识别办法，坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，遵循“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，对每个贫困人口、贫困户、贫困村、贫困乡（镇）实行建档立卡，建立健全云南省扶贫信息网络平台，对扶贫对象实行动态管理。依据标准和要求，云南省共识别出2013年末建档立卡贫困户196.2万户、贫困人口700.2万人、贫困村4277个、贫困乡476个。2014年末减贫后扶贫对象是159万户、574万人。2015年，云南省建档立卡贫困人口数据库的基础工作完成，建档立卡贫困乡（镇）、贫困村、贫困户、贫困人口的名单、基本情况、致贫原因、开展的重点帮扶工作、帮扶情况等信息全部录入了数据库。为精准帮扶、精准管理、精准考核提供了依据和基础。

（2）精准扶贫战略目标。《云南扶贫攻坚意见》提出，按照与全国同步全面建成小康社会的奋斗目标，以县为单位分年度制定到村到户扶贫攻坚计划，确保到2020年实现脱贫（全省574万贫困人口全部脱贫，基本消除绝对贫困）、摘帽（分批分期实现88个贫困县全部摘帽，476个贫困乡4277个贫困村出列）、增收（贫困县农村常住居民人均可支配收入增幅高于全省平均水平，到2020年达到10000元以上）三大目标。

（3）创新帮扶方式，完善帮扶政策措施。要求所有扶贫项目、资金和帮扶措施，都要以建档立卡对象为依据，逐乡逐村逐户制定帮扶措施，集中力量进行精准扶持。实施产业扶持、安居建设、基础设施、基本公共服务社会保障、能力素质提升、金融支持六个到村到户，实施基础设施改善、特色产业培育、劳动力转移就业、移民新村建设、社会保障和社会事业发展、整乡整村整体推进、人口较少民族整族帮扶、生态建设八大工程。并不断尝试和推进资产收益扶贫、光伏扶贫、电商扶贫等新型扶贫方式。

（4）改革和完善扶贫资金项目的管理机制，实施涉农资金整合。建立健全财政专项扶贫资金稳定增长机制、以结果为导向的资金竞争性分配机制、资金拨付和精准使用机制。改革资金拨付、使用和项目审批制度，全面实行资金、项目、权利、责任“四到县”制度。进一步完善扶贫资金监管机制。

（5）创新和完善了精准扶贫工作管理机制和运行机制。建立健全了贫困县党政领导干部考核评价机制，把贫困人口变化率、城镇居民人均可支配收入及增长率、农民人均纯收入及增长率等作为重要指标，纳入州（市）、县（市、区）領导班子和领导干部综合考核评价以及云南省县域经济发展争先进位评价体系，制定了贫困县、村和农户的动态退出机制，明确了退出标准、程序和时间表。

（6）创新社会参与机制。2015年以来，云南省启动并不断完善“挂包帮”“转走访”工作，建立健全了“领导挂点、部门包村、干部帮户”定点挂钩扶贫工作长效机制。2016年扩大了沪滇对口帮扶范围、增加了滇粤对口帮扶，社会扶贫的广度和深度进一步增加，扶持资金大幅度提高，按照精准扶贫的要求进一步完善了社会扶贫的帮扶重点和方式。

2014年到2017年，云南省扶贫资金大幅度增长，累计投入扶贫资金（不含社会帮扶资金）约808.53亿元，年均投入约202.13亿元，比2011-2013年增加了1倍。其中财政扶贫资金约380.53亿元，年均投入约95.13亿元，比2011-2013年增加了86.22%，信贷资金年均投入增加了1.11倍，均创历史新高。

云南扶贫开发的主要做法和经验

（一）主要做法

1、强化财政扶贫资金投入的稳定增长，不断拓宽扶贫资金投入渠道

据不完全统计，1980年到2017年三十八年间，云南省累计投入各级财政扶贫资金900多亿元，从1980年的0.5亿元增加到了2017年的130多亿元，增长了259倍。1980-2017年中央财政从0.5亿元增加到71.75亿元，增加了142.5倍。云南省级财政从1986年开始安排专项扶贫资金，1986-2017年从0.16亿元增加到46亿元，增加了286.5倍。

分阶段看，从1986年实施大规模扶贫开始，各级财政扶贫资金快速增长，尤其是2014年实施精准扶贫以来，建立了财政专项扶贫资金稳定增长机制，各级财政专项扶贫资金投入持续大幅度增长，屡创历史新高。1986-2017年三十一年间，年均财政扶贫资金从1986-1993年的5.02亿元增加到了2014-2017年的95.13亿元，增长了17.95倍，详见图2。2011-2017年七年间，云南省财政专项扶贫资金从38.84亿元增加到了130多亿元，年均增长22.36%，其中，中央财政扶贫资金从25.16亿元增长到了71.75亿元，年均增长19.09%；省级财政专项扶贫资金从8亿元增加到了46亿元，年均增长33.82%，仅2014-2017年四年年均增长达到48.74%。各州（市）、县（市区）财政不断加大扶贫资金投入的同时，积极整合涉农资金，用于贫困乡村、贫困户和贫困人口的脱贫攻坚，2016年，云南省88个贫困县整合涉农资金达236亿元。

在财政扶贫专项资金外，中央还对云南贫困地区投入兴边富民转移支付资金、国债资金、以工代赈资金等扶贫资金，云南省也投入地方债券资金用于扶贫开发。此外，云南省还投入信贷扶贫资金约1000亿元，滇沪对口帮扶资金42.07亿元，滇粤对口帮扶资金3亿多元，中央机关企事业单位、省级机关企事业单位定点挂钩扶贫、社会组织和外资扶贫还投入了大量帮扶资金。为精准扶贫精准脱贫提供了有效支撑。

2、着力改善贫困地区的基础设施和公共服务水平

改善水、电、路、广播电视网络、通讯等基础设施和教育、医疗等公共服务一直都是云南扶贫开发的重要任务，也是贫困地区和贫困人口脱贫致富的重要基础。主要是通过基础设施和公共服务建设的规划和资金向贫困县倾斜，在贫困县实施交通、水利、农田、能源、通讯、学校、乡镇卫生室、村级卫生院等基础设施建设，以及提升教育、卫生公共服务水平的专项扶贫计划或规划，不断改善了贫困地区的基础设施和公共服务。1986以来，云南省以稳定解决贫困群众温饱和有稳定经济收入来源为目标，财政扶贫资金的80%以上用于改善贫困地区基础设施和公共服务，外来资金的绝大部分基本用于改善贫困地区基础设施和公共服务。在专项扶贫开发中，基础设施建设项目、以工代赈项目和整乡整村推进项目主要起到了改善贫困地区的基础设施和公共服务的作用。

（1）基础设施建设

1986年以来，云南省投入大量财政扶贫资金和部分扶贫专项贴息贷款，着力加强贫困地区水利和水电建设、乡村公路建设、基本农田（地）、通讯、学校、乡镇卫生院、村级卫生室等基础设施建设。1996年，从省到506个扶贫攻坚乡都制定了“改土、治水、办电、修路、绿色”五项脱贫工程计划， 2001年以后，《云南扶贫纲要1》《云南扶贫纲要2》《云南脱贫攻坚规划（2016-2020年）》中都把基础设施建设作为重要内容，不断拓展基础设施建设内容、提高建设标准，贫困村退出9项标准中有8项是基础设施建设，包括了道路硬化到村、通动力电、通广播电视、通网络宽带、饮水有保障、卫生室建设达标、有公共活动场所、适龄儿童有学上，每一项标准都有详细的指标要求。因此2001年以来，尤其是2014年实施精准扶贫以后，各级政府投入了大量的财政扶贫资金、信贷资金，并整合相关部门的资金，着力建设乡村道路、标准化乡村卫生院（室）、乡村中小学校、改造农村电网、建设广播电视和网络宽带、建设安全饮用水设施、村组公共活动场所、基本农田等基础设施建设。另外，以工代赈项目1984年开始实施，中央财政专项资金，省级财政配套，1984-2017年累计投入约105亿元，在云南贫困地区修建了大量的中小型水利、县乡村公路、基本农田、学校、卫生院（室），实施大量江河治理和水毁工程恢复、绿色希望工程等。

（2）整村推进增强了贫困村综合发展能力

1999年，借鉴上海对口帮扶云南建设温饱试点村的经验，云南省针对部分基础条件较差、发展缓慢和部分特困农户居住条件简陋的行政村，实施温饱村建设，推行“安居+温饱+社区发展”的扶贫方式，改善基础设施条件和特困户居住条件、发展与温饱相关的、见效快的种养殖业，累计投入7800万元，涉及16个州市117个县495个行政村。2001年以来，整村推进项目成为云南扶贫开发的主要方式之一，2016年财政扶贫实行资金、项目、任务和责任 “四到县”，实施精准扶贫“五个一批”以后，不再设整村推进项目，但是在实施基础设施建设时仍然以自然村为单元整村实施。2001-2015年，按照《云南扶贫纲要1》、《云南扶贫纲要2》的要求，云南省实施了以贫困行政村或自然村为单元的整村推进项目，对贫困行政村或自然村，实施多元化（省州市、上海对口帮扶、中央和省级机关定点帮扶、外资项目、非公企业，投资渠道多元化，补助资金多元化）、大范围（整村推进项目覆盖了全省16个州市129个县）、高起点（实现贫困村的全方位发展）、强措施（村级规划为平台整合资源）的帮扶，实行综合开发，力求水、电、路、田、林综合治理，产业、教育、文化、卫生和社会保障体系共同发展，达到脱贫致富目标。十五年间累计投入各类扶贫资金约160亿元，完成4878个行政村、2.53万个自然村的整村推进，显著改善贫困村基础设施和公共服务。

（3）整乡推进促进了贫困乡镇跨越发展

整乡推进扶贫模式是云南创新的一种扶贫方式，是以贫困乡为单元，以自然村为主战场，以贫困农户为帮扶对象，以增加贫困群众收入、基本消除贫困、构建和谐为目标，以资源大整合、社会大参与、群众大发动、连片大开发为主要方式，统筹规划、整体推进、集中力量、重点突破、综合开发。实践证明，这是一种比较有效的模式，已经成功实施了贫困人口的综合扶贫开发。2001年以后根据《云南扶贫纲要1》，实施了100个特困民族乡和100个边境民族贫困乡的扶贫，为后来创新的实施整乡推进扶贫模式提供了有益的经验。2009年5月开始组织实施整乡推进试点项目，实行一次规划、二年实施、第三年检查验收，每乡（镇）投入省级以上财政扶贫资金600万元。2011年《云南扶贫纲要2》把整乡推进作为重要的扶贫措施，每乡镇投入省级财政扶贫资金增加到2000万元，并要求县级每个乡镇整合资金达到1亿元以上。项目规划围绕产业扶贫、基础设施、社会事业、生态能源建设、科技推广、民生保障和农村基层组织建设等七大类建设项目。到2015年，云南省累计投入各类扶贫扶贫资金约250多亿元，实施整乡推进项目涉及16个州市262个乡镇，显著改善了贫困乡镇的基础设施和公共服务。

3、不断提高贫困人口的自我发展能力

主要是通过改善贫困人口的生产生活条件、提高贫困人口获得金融贷款的机会、发展到户增收产业、培训劳动力转移就业、强化教育扶贫和健康扶贫等扶贫方式，帮助贫困人口提高自我发展能力。

（1）安居工程建设保障了贫困农户有安全稳固住房

1998年，云南省把解决部分居住条件简陋状况特困农户的安居问题作为扶贫开发的重要内容，并结合温饱村建设、易地搬迁扶贫等项目，到2000年解决了1万多户特困户的安居问题。2001-2010年十年间，云南省针对贫困地区200多万农户开展了茅草房改造工程、地震民居安全工程、农村危房改造工程、村容村貌整治、易地搬迁扶贫、工程移民搬迁、游牧民定居等不同形式、不同标准的新农村建设。其中，2003年以来，累计投入财政专项扶贫资金14.54亿元，对125个县（市、区）1726个乡（镇）9180個村委会5.5万个村民小组40.25万特困农户实施了破烂茅草房改造，并结合整村推进、以工代赈扶贫开发，改造了3.3万户，实现了贫困群众世代期盼的安居夙愿，被贫困群众称为“第三次解放”。2011年《云南扶贫开发纲要2》提出到2020年消除农村危房和人畜共居住房的目标，《云南脱贫攻坚规划（2016-2020年）》中把有安全稳固住房作为贫困户脱贫的标准之一。到2015年，云南省实施扶贫安居工程14.6万户。2016年以来，各地按照标准对所有农户的住房进行排查，按照政策要求和标准，全面实施农村危房改造工程，并结合易地搬迁扶贫，对农村C、D级危房逐年进行改造或拆除重建，为无房户建设安全稳固住房。2013-2016年，云南省共投入中央和省级补助资金163.58亿元，实施农村危房改造169.72万户。

（2）易地搬迁扶贫提高了丧失生存条件贫困农民的自我发展能力

易地搬迁扶贫是对基本丧失生存条件的地区的农户实施的一项特殊扶贫措施。1997年，云南省开始启动易地开发扶贫试点。1999年，在云南省开始全面启动，确定了移民人均补助标准是“县内转移安置3000元，跨地州转移安置6000元，其中，貧困县省级补助70%，非贫困县省级补助60%，其余由地县配套。截至2001年底，16个地州近80个县实施了易地扶贫，共投资无偿资金8.51亿元，投入扶贫信贷资金3亿元，共转移安置特困人口18.2万人，还完成了1.5万人易地扶贫劳务输出。2002年，《云南扶贫开发纲要1》把易地开发扶贫作为重要的扶贫措施，提高了移民人均补助标准为“跨地州转移安置8000元，州内跨县转移安置6000元，县内转移不少于5000元” ，这一标准一直实施到2011年；安置类型分为县内转移安置、地（州、市）内跨县转移安置、跨地（州、市）转移安置等三类；安置方式主要是大规模集中安置、小规模分散安置、插花分散安置三种方式。2005年，易地开发扶贫作为一项特殊扶贫政策继续加大实施力度，采取财政扶贫资金与以工代赈资金相结合的形式，按照就地、就近、小规模集中和插花安置为主的原则进行转移安置，以县内转移安置为主，严格控制跨地（州、市）转移安置。2010年，云南省重新修订下发了《云南省易地开发扶贫项目管理暂行办法》等，不断完善有关规章制度，规范了易地扶贫开发的项目和资金管理，明确了搬迁对象、补助标准、项目建设规范及搬迁后贫困农户的户籍、土地调整等各项保护搬迁贫困群众权益的政策。2001-2010年十年间， 16个州（市）115个县（市、区）共转移安置贫困群众64.66万人，经调查统计，搬迁到安置区两年以上的移民，有超过90%已基本解决了温饱，部分实现了小康，搬迁到安置区不足两年的人口，一部分当年就解决了温饱。

2012年以来，云南省加大易地搬迁力度完善政策措施，强化工作力度，提高财政专项扶贫资金人均补助标准，各级政府统筹整合以工代赈、人畜饮水、农业综合开发、农村公路、农村沼气、农网改造、土地整治等多种项目资金集中攻坚，易地扶贫搬迁与实行退耕还林还草等生态修复工程相结合，以产业扶贫和农村劳动力转移就业作为重要抓手，帮助搬迁群众走出深山、进城入镇。“十二五”时期，云南省共投入易地扶贫搬迁资金76亿元，累计搬迁40余万人。

易地搬迁扶贫实施了“五结合”：一是与其他扶贫举措相结合，与基础设施建设、教育扶贫、卫生扶贫、社会扶贫、小额信贷扶贫和外资扶贫相结合；二是与推进农业产业化相结合；三是与培育区域支柱产业相结合；四是与推进城镇化相结合；五是与生态保护相结合。搬迁农户安置地实现了通公路、通电、通安全饮用水、通广播电视、宽带网络及通讯，有文化活动场所“六通一有”，生产生活条件得以改善，搬迁农户基本实现“搬得出、稳得住、能脱贫、有发展”。

（3）产业扶贫有效实现了贫困农民稳定增收

产业扶贫就是通过支持贫困地区依托资源优势，开发当地优势、特色产业来带动贫困人口脱贫和致富的扶贫模式。1986年以来，各级政府就一直以信贷扶贫资金为主支持云南贫困地区的贫困农户发展特色种养殖业、林业和农产品加工业，2004年以后，财政专项扶贫资金中也安排了产业扶贫资金，并不断增加。信贷资金和财政产业扶贫资金依托农业产业化发展，大力扶持贫困人口聚居的贫困地区调整产业结构，将产业扶贫与整村推进、连片开发、科技扶贫相结合，探索“以产业扶贫为线、以整村推进为点、整合资金、连片开发”的扶贫方式，为集中力量、整合资金提供更为有效的平台和抓手，带动贫困农户增收。产业扶贫坚持把发展一村一品的特色产业与构建扶贫产业带相结合，坚持基地生产与农户小生产相结合，一方面，在整村推进项目中安排一定比例的资金，专项用于该贫困村的产业开发，2008年开始投入财政专项资金通过无偿资金、滚动发展、积极探索村级互助产业扶贫资金，以无偿资金引导信贷资金放大倍增机制和信贷资金担保机制；另一方面，充分发挥扶贫信贷资金在产业开发中的重要作用，既以小额信贷到户贷款直接扶持贫困户发展产业，也引导政府贴息贷款扶持的龙头企业，通过“公司+基地+贫困户”和订单农业等多种方式，解决贫困地区贫困农户小规模生产发展面临的资金、技术、市场、信息等制约，既为贫困地区培育壮大一批可持续脱贫致富的重点产业，也帮助贫困户稳定增收。2014年，实施精准扶贫，“发展生产脱贫一批”是“五个一批”中的首要一批，是精准扶贫的重点，也是实现精准脱贫的核心动力，重点是通过信贷扶贫资金、财政产业扶贫资金和整合涉农资金支持贫困村、贫困户因地制宜发展种养业、农产品加工业和传统手工业等，大力发展生态观光、民族文化、休闲养生等乡村旅游，拓宽贫困人口就业增收渠道。通过“企业+支部+合作社+贫困户”、“家庭农场或大户+合作社+贫困户”和订单农业等形式，将龙头企业、发展大户、贫困户、扶贫资金四者有机结合，建立资金跟着贫困农户走、贫困农户跟着能人走、能人跟着产业项目走、产业项目跟着市场走的机制，引导贫困农户进入产业链条，激发自身“造血”机能。云南省还开始试点电商扶贫、光伏扶贫、资产收益扶贫等新的扶贫方式，产业扶贫形式更加多样化。

（4）劳务输出拓宽了贫困农民增收渠道

1995年，云南省启动了西南世界银行扶贫项目劳务输出分项目，把加强劳动力培训作为重要手段，引入了贷款帮助贫困农户劳务输出的模式。1999年，云南省借鉴了这一成功经验，明确把“劳务输出”作为解决丧失生存条件的贫困农户温饱和发展的一条重要途径。《云南扶贫纲要1》把劳务输出作为一项重要的扶贫措施，与农村劳动力转移就业培训相结合，加大了贫困地区劳动力输出就业的力度。十年间，累计投入财政扶贫资金5.079亿元，累计完成贫困地区劳动力转移引导性培训和技能性培训236.89万人。《云南扶贫纲要2》也把农村劳动力转移培训作为重要的扶贫措施，“十二五”期间培训了85.9万人。2014年实施精准扶贫，“扶持生产和就业发展一批”是“五个一批”中的重要内容，2015年以来，先后制定并实施《云南省技能扶贫专项行动方案》和《云南省农村劳动力转移就业扶贫行动计划（2016-2020年）》，农村劳动力技能提升和转移就业扶贫机制基本建立并不断完善。各级政府建立了农民工工作领导小组，下设技能扶贫和农村劳动力专业就业（扶贫）工作办公室，完善了就业服务体系，加大投入力度，人力资源和社会保障部门牵头整合各部门的就业培训和劳务输出资源，加大对贫困地区贫困人口进行就业培训和技能培训的范围和力度，增加了有组织规模化的劳务输出就业人数。主要采取订单、定向、定岗的方式，先后与北京、广东、上海、福建、江苏、浙江等6个省市区建立劳务输出对接长效机制，设立“云南外出务工人员服务点”18个（省外8个、省内10个）。2016年已新增转移就业农村劳动力75.7万人（省外就业16.52万人），其中建档立卡贫困劳动力13万人。通过贫困地区劳动力转移培训和就业的实施，接受培训和转移就业的贫困人口逐步开始由体力型输出向技能型输出转变，贫困农民的生活水平得到较大提高，思想观念得到更新，生活方式得到改善，实现了“外出一人、致富一家，输出一批、致富一方”目标。

（5）教育扶贫有效遏制了因学致贫问题

1986年开展大规模扶贫以来，教育扶贫就一直是扶贫开发政策中的重要内容，但是一直是作为行业扶贫中的扶贫措施，未列入扶贫专项措施。2011年《云南扶贫纲要2》中，明确把“义务教育有保障”作为贫困人口脱贫标准中的重要指标之一；2014年以来，“发展教育脱贫一批”是“五个一批”的重要内容之一，2016年制定并实施了《云南省加强教育精准扶贫行动计划》。

①进一步完善了贫困人口的教育精准资助政策。从2016年开始，对云南省考入一本院校的建档立卡贫困户子女，以及考入一本至三本院校的迪庆藏区建档立卡户或家庭经济困难大学生，在本科学习期间，除享受其他资助政策外，由省级财政给予每人每年5000元的学费奖励；对“直过民族”中建档立卡贫困家庭在校学生除享受其他政策外，高等教育阶段年生均学费奖励5000元；对初、高中毕业生接受中等职业教育实施免费教育。

②完善贫困学生考试招生政策。实施面向农村和贫困地区学生的三大专项计划及免费医学生、免费师范生招生计划，增加贫困学生接受高等教育的机会。

③稳步推进迪庆、怒江等深度贫困地区、“直过民族”聚居区、镇彝威革命老区十四年免费教育政策的实施，逐步推进11个“直过民族”和人口较少民族聚居区的十四年免费教育。

④实施了农村义务教育学生营养改善计划和寄宿生生活补助两项“全覆盖”，实施“全面改薄”政策，大力推进职业教育扶贫，强化4个片区教育基础设施建设，强化贫困地区人才培养机制。

（6）健康扶贫有效遏制了因病致贫问题

从1986年，我国开展大规模扶贫开始，医疗卫生扶贫就一直是扶贫开发政策中的重要内容，但是一直是作为行业扶贫中的扶贫措施，未列入扶贫专项措施。2010年在《云南扶贫纲要2》中，明确把“基本医疗有保障”作为贫困人口脱贫标准中的重要指标之一，精准扶贫精准脱贫把“健康扶贫”作为“七大工程”之一。2016年制定和实施了《云南省健康扶贫行动计划（2016-2020年）》，2017年出台了《云南健康30条》。

①贫困县、乡、村医疗卫生服务机构标准化建设成效较大。2016年末，云南省88个贫困县除了5个县外，均有1所二甲综合医院，乡镇卫生院标准化建设完成率达到93.15%，村卫生室标准化建设完成率将达到90.67%，初步实现“三个一”目标。

②创新帮扶机制和模式，强化贫困县乡村医疗卫生人才培养。一是全面增强贫困乡村医疗卫生服务水平和能力，加大了农村订单定向免费医学生招录力度，落实特岗全科医生每年每人6万元的财政补助；开展乡镇卫生院全科医生培训和乡村医生在职学历教育；开展基本药物合理使用培训；开展了乡村医生签约服务试点；落实和完善了乡村医生补助、养老和培养培训政策，稳定和优化了乡村医生队伍，逐步建立基层首诊和科学的分级诊疗模式，启动了以老年人、慢性病、孕产妇等重点人群为主的签约服务。二是进一步深化了医院对口帮扶机制。由云南省、上海市、部队医院共73所三级医院对口帮扶云南省88个贫困县95家县级医院，支受援双方签订一对一帮扶五年的责任书，每年至少派出5名医师进行帮扶，以科室建设、重点专科、人才培训和新技术（适宜技术）为帮扶重点。

③创新体制机制改革，进一步提高贫困人口医疗保障水平。截至2016年末，云南省实现了建档立卡贫困人口100%纳入城乡医疗保障体系、基本医保参保率100%、大病保险参保率100%。

一是实行建档立卡贫困人口免费参加医保，并提高保障水平。农村群众参合率整体保持在98%以上，基本做到了应保尽保。

二是创新医疗卫生体制机制改革，提高医疗卫生服务质量和效率。2016年，云南省先后在农村基层医疗卫生机构，探索药品采购供应制度改革，创新新农合支付方式改革，在管理新农合资金、控制费用、保障基金安全等方面做了有益尝试。推行了“门诊总额预付”、“按住院床日付费”、“DRGS付费”等新农合支付方式改革。

三是城乡居民基本医疗保险政策向贫困人口倾斜。2016年，云南省明确各统筹地区根据本地实际确定特殊困难人员的医疗待遇，原则上对建档立卡的贫困人员个人实行县域内先诊疗后付费办法，门诊统筹中一般诊疗费由基本医疗保险基金全额支付；乡镇卫生院住院不设起付标准、合规医疗费用全额纳入报销；符合分级诊疗、按照转诊转院规范住院的在现有报销比例的基础上提高5个百分点；按照2017年個人缴费标准，城乡居民中的贫困人口个人缴费部分，省级按现行政策给予补助，差额部分由各地统筹资金，确保100%的建档立卡贫困人口参加城乡居民医保和大病保险。

四是精准识别精准施策。在建档立卡数据基础上，进一步核准因病致贫、因病返贫的贫困户家庭情况，按照病种实行一户一档，将22类病种（现在是45个重点病种和48个次重点病种）纳入重大疾病保障范围，实行按病种定额（或限额）付费，不设起付线且将报销比例提高到70%，尿毒症和重度精神病患者达到90%。实行大病分类救治，明确联动报销比例，与医疗救助等制度紧密衔接，基本实现兜底保障，有效防止发生家庭灾难性医疗支出。

④积极落实妇幼健康政策和计划生育帮扶政策。建立了覆盖城乡妇女儿童的妇幼卫生服务体系，继续实施“关爱妇女儿童健康行动”，提高了农村孕产妇住院分娩率，加强了妇女儿童重大疾病防治和儿童出生缺陷三级防治工作。提高了农村计划生育特殊家庭扶助金标准，实现城乡统一；建立完善了计划生育特殊家庭联系人制度和基本信息档案管理；将低收入计划生育特殊家庭纳入了城乡医疗救助范围。

4、采取特殊措施强化深度贫困群体帮扶

云南省的贫困地区、贫困人口始终集中在深山区、石山区、高寒山区、少数民族聚居区、边境地区等区域，少数民族贫困状况十分严峻。2001年，云南贫困人口的分布由“点线面并存”转变为“点线面并存，连线成片贫困凸显”的状态，贫困地区集中连片的特征更为突出，尤其是25个边境县、47个革命老区县、“三江”沿岸地区、7个人口较少民族（后来增加为8个）、16个沿边跨境民族、9个“直过民族”以及现有的“贫困死角”脱贫难度较大。当时云南省7个人口较少民族尚有约70%的人口年人均纯收入在625元以下，处于绝对贫困状态，其中，德昂族、阿昌族、布朗族贫困人口约占本民族人口的80%，独龙族贫困人口接近本民族人口的90%。不仅贫困面大，而且贫困程度深，呈现出整体性贫困的特点。

从边疆、民族、贫困的实际出发，2001年以来，《云南扶贫纲要1》要求把贫困人口相对集中的少数民族地区、边境地区、革命老区和自然环境条件恶劣的特困地区列为扶贫开发的重点区域，着力实施100个重点扶持民族特困乡和100个左右重点扶持边境民族贫困乡。《云南扶贫纲要2》和“十二五”规划明确提出，以扶持边远、少数民族、贫困地区深度贫困发展为突破口，重点解决160万深度贫困群众温饱问题，尤其是2014年实施精准扶贫精准脱贫以来，云南省在扶贫对象识别、帮扶等方面均向深度贫困地区、深度贫困乡村、特困民族、特困群体、特困人口倾斜。先后制定了一系列边境地区、少数民族聚居特困地区、人口较少民族、直过民族特困地区和特困民族的专项脱贫发展规划和实施办法，在扶贫开发实践中逐步建立了对特殊困难群体和区域重点扶持机制，加大了对“直过民族”聚居区、少数民族地区、边境地区的扶持力度，并把农村贫困残疾人、华侨农场贫困职工纳入了当地扶贫开发总体规划。开展了普洱市镇沅县苦聪人、红河州西双版纳州莽人克木人、文山州瑶族山瑶支系、普洱市澜沧县拉祜族、德宏州陇川县景颇族特困村、文山州僰人、怒江州勒墨人、玉溪市山苏人等深度贫困群体的重点帮扶，实施了澜沧县拉祜族聚居区356个深度贫困自然村的整村推进和易地扶贫搬迁，100个特困民族乡和100个边境民族贫困乡的整乡扶贫，开展了西双版纳州基诺族、布朗族等人口较少民族综合扶贫开发，完成了怒江州独龙江乡整乡推进独龙族整族帮扶五年规划三年行动计划，启动实施了宁蒗县以深度贫困村综合发展为主要内容的扶贫攻坚大会战，以及怒江州整州区域发展与扶贫攻坚大会战。开展了11个“直过民族”和人口较少民族整族帮扶的专项扶贫工作，加大对怒江州、迪庆州等深度贫困地区的扶贫开发力度。

通过重点帮扶，云南省深度贫困乡村、深度贫困地区的基础设施得到明显改善，公共服务水平得到明显提高，特色产业得到有效培植，生态环境逐步改善，特困群体温饱问题得到有效解决，生产生活条件发生了巨大变化。2016年，11個“直过民族”和人口较少民族的贫困发生率下降到12.23%，其中独龙族、怒族的贫困发生率下降到35%，傈僳族、拉祜族、景颇族、佤族、普米族等民族的贫困发生率下降到了30%以下。有力地促进了云南省边疆稳定、民族团结、社会和谐。

5、结合实际不断创新扶贫开发体制机制

（1）不断创新扶贫开发战略

改革开放以来，五个扶贫开发阶段云南省都根据不同阶段的贫困特点和要求创新扶贫开发战略。1986年，由没有具体扶贫目标的经济增长减贫配以救济式扶贫战略向有目标瞄准型的开发式扶贫配以临时性救济战略转变。2007年又转向扶贫开发与农村最低生活保障相结合的战略。⑤“十二五”以来，针对新时期的贫困问题和贫困特点，云南省扶贫开发战略再次发生了重大转变，由不太精准的扶贫向精准扶贫转变，由单纯强调经济发展的开发式扶贫向注重经济、社会和生态环境协调发展的开发与保护并重的发展型扶贫转变；由地区经济综合开发向区域综合发展与扶贫到户精准扶贫精准脱贫相结合转变；由单纯强调贫困地区基础设施和产业发展等外在的“造血”功能向增强贫困人口素质和提高贫困地区自我发展能力的内外结合的“造血”功能转变；由政府主导型扶贫向推动专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫联动的“大扶贫”格局转变。扶贫开发的主要目标从解决温饱、巩固温饱、缩小差距，转变为稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。帮扶对象从以贫困县为单元转变为以贫困行政村、贫困自然村、贫困农户及人口为帮扶单元，尤其强调瞄准建档立卡贫困人口，聚焦11个直过民族和人口较少民族和深度贫困地区。帮扶措施中重点推进产业扶贫、易地搬迁扶贫、贫困劳动力培训转移就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、生态补偿扶贫、社会保障兜底扶贫等到村到户项目，并对帮扶方式、帮扶标准做了明确规定。

（2）不断创新“大扶贫”运行机制

2007年，云南提出以“大扶贫”的理念谋划全省农村贫困地区发展全局，2011年以来，云南省不断创新扶贫开发运行机制，从更大的范围聚集扶贫资源、更高的层次聚焦深度贫困问题、更宽的领域初步构建了“党政硬化责任、部门整合资金、统筹各类政策、定点挂钩扶贫、沪滇扶贫协作、社会广泛参与、群众自力更生”的“大扶贫”格局，并不断创新“大扶贫”运行机制。2015年以来，云南省启动并不断完善“挂包帮”“转走访”工作，建立健全了“领导挂点、部门包村、干部帮户”定点挂钩扶贫工作长效机制，实行省、州（市）、县（市、区）、乡（镇）四级干部整体联动，要求确保每个贫困县都有领导挂联、每个贫困乡镇、贫困村都有领导和部门（单位）挂包，每个贫困户都有干部职工挂帮，并要求不脱贫不脱钩，2016年底云南省共有38名省级领导挂钩帮扶4个片区、42个贫困县，13335个部门（单位）定点帮扶88个贫困县、4277个贫困村，63.4万名干部结对帮扶159万贫困户。2016年以来，先后启动了5家企业实行11个直过民族和人口较少民族整族帮扶行动计划，创造性的采用企业帮扶与政府帮扶相结合的帮扶模式，创新专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫有机结合的扶贫机制。2016年5月，滇沪对口帮扶范围由4州市26个县扩大了12州市45个贫困县，并增加了滇粤对口帮扶昭通市和怒江州13个贫困县，帮扶力度和合作深度进一步加大。2016年10月，云南省启动了2128家民营企业对口帮扶2066个贫困村共建为主要形式的“万企帮万村”精准扶贫行动。国家定点挂钩单位由36家增加到64家，省级定点挂钩单位由207家增加到260家，全面发动驻滇部队师以上单位和近2000余家省属非公企业以及一些民间机构、社团组织等也相继参与了全省的社会扶贫开发工作。1990年以来，外资扶贫不仅引进了资金，帮助贫困农户发展产业，改善住房、教育、医疗条件，促进了贫困地区的发展，而且还提供了国际社会的反贫困方式、经验和扶贫项目管理模式，培养了一批项目、资金的管理人才。

（3）不断完善扶贫管理机制

①不断完善和规范各级财政扶贫资金管理运行机制

2001-2004年，云南省人民政府颁布实施了《云南省财政扶贫资金管理暂行办法》等一系列资金项目管理措施，进一步加强了财政扶贫资金的规范管理，推行资金管理使用的公示公告制。2005年，云南省出台了《云南省财政扶贫资金管理办法》等一系列规范性文件，扶贫系统层层签订了责任状，建立了上级监督、监察审计监督、部门相互监督、群众监督和社会舆论监督五道监督防线，并加强了扶贫资金的内部审计，开展了财政扶贫资金的绩效考核，有力遏制了扶贫资金违纪违规现象的出现。2008年，云南省大胆创新产业扶贫资金机制，着力推进村级互助资金模式发展产业，实施了以无偿资金引导信贷资金放大倍增机制和信贷资金担保机制。2014年以来，云南省先后制定和完善了扶贫资金管理办法，进一步完善和规范了财政扶贫资金的管理运行机制，建立财政专项扶贫资金投入稳定增长机制，建立以考评结果为导向的竞争性资金分配机制，完善了扶贫资金监管机制。

②不断完善扶贫工作考核激励机制

云南省不断改革完善扶贫开发工作考核的相关办法，强化部门责任，推动各部门加大对贫困地区和贫困人口的投入力度；先后颁布实施了一系列专项扶贫管理的文件，规范了各个专项扶贫政策的管理和考核。2014年4月，云南省在《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施意见》中明确提出，把贫困人口变化率、城镇居民人均可支配收入及增长率、农民人均纯收入及增长率等作为重要指标，纳入州（市）、县（市、区）领导班子和领导干部综合考核评价以及县域经济发展争先进位评价体系。省扶贫办研究制定扶贫开发工作专项考核评价办法，每年对州（市）和片区县、扶贫开发工作重点县党政领导班子和领导干部进行考核，考核结果提供省委组织部，作为评价州（市）党政领导班子和县（市、区）委书记政绩的重要依据之一。建立以考评结果为导向的竞争性资金分配机制，大幅提高奖补资金规模，優先支持积极性高、脱贫愿望强、扶贫工作好、资金使用规范的贫困县和扶贫项目。进一步完善扶贫开发工作监督机制和考核激励机制。

（4）不断创新基层党建与扶贫开发“双推进”扶贫方式

云南省围绕党建带扶贫，扶贫保党建，出台了《关于开展扶贫开发与基层党建整乡双推进工作的意见》，以扶贫开发整乡推进为平台，从体系建设、队伍建设、阵地建设、资源优化、服务建设、增收致富、服务群众等7个方面实施双推进，大力开展“创建培养党员脱贫致富带头人、创建带领脱贫致富党支部”活动。2013-2015年，先后在116个乡镇实施了扶贫开发与基层党建整乡双推进，2016年以来，云南省各地不断加强基层党建工作，创新“党建+”的扶贫方式，进一步密切了党群干群关系，提高了基层党组织的凝聚力，为贫困地区精准扶贫精准脱贫的顺利开展和取得好的成绩提供了可靠保障和坚强支撑。

（二）云南扶贫开发的主要经验

1、坚持以科学规划为龙头，切实加大资金投入力度

科学合理的规划，是实施扶贫开发战略的基础性工作。1986年以来，云南省先后制定了一系列省级扶贫规划，各个州（市）、贫困县、乡、村也都编制了扶贫攻坚规划、计划或实施方案，尤其是2014年实施精准扶贫精准脱贫，云南省做到了省、州、县有脱贫攻坚规划、乡村有脱贫攻坚目标任务计划、贫困农户有家庭脱贫方案和计划。一直以来各级政府都严格按照扶贫开发纲要、规划和每年的扶贫项目实施计划，认真组织落实项目资金。2014年以来，多渠道整合资金，大幅度提高扶贫资金投入。为推进扶贫开发工作奠定了坚实的基础。

2、坚持强化专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的合力作用

专项扶贫重点解决了与贫困群众温饱相关的难点问题，开展了整村推进、安居工程、村内道路硬化、一村一品小产业开发、劳动力转移培训、科技成果推广转化等项目。各行业部门按照职责分工，各司其职，能力协作，密切配合，在扶贫开发中把改善贫困地区发展环境和条件作为行业发展规划的重要内容，在资金项目等方面向贫困地区倾斜，开展了推进现代农业产业化开发，加强基础设施建设，大力发展社会事业，深入开展教育扶贫、医疗卫生扶贫、科技扶贫，努力提高社会保障水平，重视生态环境和能源建设等一系列系统工程。社会扶贫充分发挥了定点扶贫、沪滇对口协作、部队、企业、社会各界作用，形成资源整合、力量集成的扶贫合力。

3、坚持以贫困农户为首扶对象，把贫困人口集中连片地区作为主战场，实施综合扶贫开发

云南省不断完善扶贫对象瞄准机制，坚持把贫困农户作为扶贫开发的首扶对象，不断对建档立卡贫困户和贫困人口进行再识别，努力做到应扶尽扶、应退尽退。以人口较少民族、“直过民族”、深度贫困地区、25个边境县、4个连片特困地区的88个贫困县等特困群体和贫困地区为重点扶贫对象，把扶贫项目、资金向省内最边远、最偏僻、最困难的乡村倾斜，主要通过实施安居温饱、产业发展、基础设施、社会事业、素质提高、服务体系、社会保障、生态环境保护与建设等各项综合帮扶工程实现贫困地区和贫困人口的减贫，取得了较好的扶贫成效。

4、坚持以产业发展为重点，增强可持续发展能力

云南省严格落实规划，以产业发展为重点，不断增强可持续发展能力，充分发挥土地、气候等资源优势，支持贫困地区依靠科技进步发展特色、优势、高效的产业，加快发展方式转变进程，大力实施产业化扶贫，发展公司、基地、园区、合作组织、优势产业和乡村旅游等多种方式带动型产业化扶贫模式。加大优化农业产业布局力度，推进集中连片开发，培植区域主导产业，实现农产品向最适宜区集中，逐步形成具有贫困地区特色的主导产业带和产业集群。

5、坚持以贫困人口的全面发展为核心，稳定脱贫攻坚成效

三十年的扶贫开发实践，云南省注重解决温饱和巩固温饱、增加收入和提高生活质量与综合素质、产业开发和基础设施建设、经济发展、社会事业与生态建设、贫困地区发展和贫困社区与农户发展的协调统一。

6、坚持以因地制宜创新精准帮扶模式为抓手，提高扶贫开发效益

1986年以来，云南省根据不同时期的贫困特点和难点，针对不同地区、不同群体不断创新帮扶模式，努力提升扶贫开发项目和资金的效益，确保实现扶贫效益到户。尤其是“十二五”以来，云南省聚焦4个集中连片特困地区88个贫困县以及深度贫困人口聚居区、特殊困难群体，不断加大投入力度，以整村、整乡、整族、整县、整州为单元，以整村推进和精准扶贫到户为抓手，实行区域扶贫与精准扶贫相结合，不断创新帮扶模式，提高帮扶的精准性，为推进精准扶贫方面做了一些有益的探索，取得了一定成效。2014年以来，在进一步完善扶贫对象建档立卡数据库的基础上，扶贫开发项目、资金、措施全部聚焦建档立卡的476个贫困乡、4277个贫困村、194.6万户、700.2万人，创新多种模式加快推进精准帮扶。

7、坚持以组织建设为保障，切实加强扶贫开发工作的领导

按照“省负总责、县乡抓落实、项目到村、帮扶到户”的要求，云南省委、省政府、省级相关部门以及各州（市）、县（市、区）、乡（镇）党委、政府及相关部门都认真落实扶贫开发工作党政一把手负责制，把扶贫开发工作列入各部门重要议事日程，切实加强组织领导。省级和州市级有关部门定期组织力量对资金到位情况、项目实施的绩效、廉政情况等，进行专项督查；县级政府及相关部门依据总体规划和年度工作任务，细化规划、明确任务、落实责任、整合资金，协调属地社会资源参与扶贫开发，发动群众，组织实施扶贫项目和活动；乡（镇）、村级积极抓好村社基层组织建设，切实保障扶贫开发项目的实施质量。

云南省减贫成效

云南三十多年的农村扶贫开发，促进了贫困地区经济社会发展，农村贫困人口逐年减少、农民收入不断增加、县域经济发展明显加快、基础设施逐步加强、产业能力显著提高、生态和人居环境明显改善，农民自我发展能力得到提高，减贫成效显著。

（一）贫困人口大幅度减少，减贫率有效提高

三十八年来，云南省贫困人口从1978年末的2000万人下降到2016年末的373万人、减少了1627万人，贫困发生率由70%下降到9.8%。其中，云南省深度贫困人口（即绝对贫困人口）从1978年的2000万下降2010到160.2万，减少1839.80万人。

1978-1985年、1985-1992年、1994-2000年、2001-2010年、2011-2016年等5个阶段，云南省的年均减贫率分别是10.91%、11.11%、12.19%、11.79%和21.59%，分别年均减少贫困人口112.57万人、87.71万人、90万人、69.71万人和182.50万人。其中，2011-2016年的年均减贫率快速上升，均比前4个阶段提高了10个百分点以上。与全国相比，云南省1978-1985年、1985-1992年的年均减贫率分别比全国高出2.9个百分点和3.94个百分点，1985-1992年、1994-2000年的年均减贫率分别比全国低了0.74个百分点和0.96个百分点，到了2011-2016年的年均减贫率又略高于全國平均水平1.57个百分点，详见图2。云南省的减贫率变化趋势说明进入精准扶贫精准脱贫时期以后，云南省减贫率迅速上升，并对全国的减贫作出了贡献，2011-2016年，云南省的贫困人口占全国贫困人口的比重是8.35%，但是云南省的减贫人口占全国减贫人口的8.51%，比贫困人口比重高出0.15个百分点。

（二）贫困地区农民收入水平显著提高

比较云南省各类贫困地区农村常住居民人均可支配收入（2014年以前为农民人均年纯收入）与云南省平均水平之间的变化，73个国家扶贫重点县、25个边境县、省级扶贫重点县以及2011年以来的88个贫困县的农村常住居民人均可支配收入都呈快速增长趋势，尤其是73个国家扶贫重点县、25个边境县和88个贫困县增长非常显著。2000-2016年十七年间，73个国家扶贫重点县农村常住居民人均可支配收入从1100元增加到8108元，增加7008元，年均增长13.30%。2005年以来，73个国家扶贫重点县农村常住居民人均可支配收入增长速度基本高于全省平均水平，其中2011-2016年增长较快，年均增长达到17.72%。2000-2016年、2011-2016年两个阶段分别比云南省平均水平的年均增幅高出1.34个百分点和2.98个百分点，详见图3和表1。

2006-2016年十一年间，25个边境县农民收入变化较为显著，农村常住居民人均可支配收入从1641元增加到8225元，增加6584元，年均增长17.49%，分别比同期云南省平均水平、73个国家扶贫重点县和7个省级重点县年均增幅高出2.59个百分点、0.25个百分点和2.30个百分点。其中2014-2016年增长最快，年均增幅达到了18.56%。2006-2016年、2014-2016年阶段分别比云南省平均水平和73个国家扶贫重点县年均增幅高出4.89个百分点和1.95个百分点，详见图3和表1。

2011-2016年六年间，88个贫困县农民收入变化尤其明显，农村常住居民人均可支配收入从3121元增加到8408元，增加了5287元，年均增长17.96%，分别比云南省平均水平、73个国家扶贫重点县、25个边境县和7个省级重点县同期平均增幅高出3.22个百分点、0.24个百分点、0.39个百分点和2.24个百分点。其中2014-2016年年均增幅16.62%，分别比云南省平均水平、73个国家扶贫重点县年均增幅高出2.95个百分点和0.01个百分点，但是分别比7个省级重点县和25个边境县的年均增幅低了4.36个百分点和1.94个百分点，详见图3和表1。

综上所述，云南省各类贫困地区的农村常住居民人均可支配收入的年均增幅均高于云南省平均水平，云南省贫困地区的农民收入实现了显著增长。贫困地区的农村常住居民人均可支配收入与云南省平均水平的差距不断缩小，73个国家扶贫重点县、25个边境县、省级扶贫重点县以及2011年以来的88个贫困县的农村常住居民人均可支配收入占云南省平均水平的比重分别从2011年的75.67%、78.42%、97.23%和78.94提高到2016年的89.89%、91.19%、100.40%和93.21%。

（三）贫困地区整体经济水平明显提高

1、73个国家重点县、25个边境县的人均GDP年均增速均高于云南省平均水平。73个国家扶贫重点县、25个边境县和省级扶贫重点县人均GDP从2003年以后呈快速增长趋势。2000-2016年十七年间，73个国家扶贫重点县人均GDP从2207元增加到18452元，提高了16245元，年均增幅14.19%，比同期云南省年均增幅高出1.72个百分点。2006-2016年十一年间，25个边境县人均GDP从5674元增加到22870元，增加17196元，年均增幅14.96%，分别比同期73个国家扶贫重点县和云南省年均增幅高出0.40个百分点和1.66个百分点。2002-2016年十五年间，7个省级扶贫重点县人均GDP从 3776元增加到21938元，增加18162元，年均增幅13.39%，比同期云南省年均增幅低了0.03个百分点，但是2005-2010年以及2012年、2103年和2016年等九年，7个省级扶贫重点县的人均GDP增幅均高于云南省平均增幅。2011-2016年六年间，73个国家扶贫重点县、25个边境县的人均GDP年均增幅分别是13.35%、14.10%，分别比同期云南省年均增幅高出1.24个百分点和1.99个百分点；7个省级重点县的人均GDP年均增幅比同期云南省年均增幅低了0.60个百分点，但是2012年、2013年和2016年7个省级重点县的增幅分别比云南省平均增幅高了2.96个百分点、2.56个百分点和0.86个百分点。由此说明，虽然近年来经济增长中7个省级重点县的人均GDP波动较大，但是73个国家重点县和25个边境县的人均GDP仍能保持较快增长，云南省贫困地区的经济显著发展，贫困地区的人均GDP与云南省平均水平的差距不断缩小，73个国家扶贫重点县、25个边境县的人均GDP占云南省平均水平的比重分别从2011年的55.41%、65.48%提高到2016年的59.02%、73.15%，详见图4、图5和表2。

2、73个国家扶贫重点县、25个边境县和省级扶贫重点县的农林牧渔业总产值均呈快速增长趋势。73个国家扶贫重点县、25个边境县和省级扶贫重点县的农林牧渔业总产值2007年以后呈快速增长趋势。2000-2016年十七年间，73个国家扶贫重点县农林牧渔业总产值从301.5亿元增加到1924.13亿元，提高了1622.63亿元，年均增幅为12.28%，比同期云南省年均增幅高出1.25个百分点，2007年以来一直高于全省平均增幅。2002-2016年十五年间，7个省级扶贫重点县农林牧渔业总产值从76.7亿元增加到367.85亿元，增加291.15亿元，年均增幅为11.85%，比同期云南省年均增幅低了0.15个百分点，但是2006-2016年十一年间的年均增幅比同期云南省年均增幅高出1.44个百分点。2006-2016年十一年间，25个边境县农业总产值从176.4亿元增加到685.84亿元，增加509.44亿元，年均增幅为14.54%，分别比同期73个国家扶贫重点县、7个省级扶贫重点县和云南省的年均增幅高出0.25个百分点、1.48个百分点和2.92个百分点。其中2011-2016年六年间，73个国家扶贫重点县、25个边境县的人均GDP年均增幅分别是13.56%、14.51%，分别比同期云南省年均增幅高出1.25个百分点和2.20個百分点，7个省级重点县的人均GDP年均增幅比云南省同期平均增幅低了1.18个百分点，但是2012年、2015年分别比云南省平均增幅高了2.96个百分点和0.86个百分点，详见图6、图7和表3。

3、73个国家重点县、25个边境县和省级扶贫重点县人均一般公共预算收入年均增幅均高于云南省平均水平。73个国家扶贫重点县、25个边境县和省级扶贫重点县的人均一般公共预算收入都呈快速增长趋势。2000-2016年十七年间，73个国家扶贫重点县人均一般公共预算收入从120元提高到1199.22元，提高了1079.22元，年均增幅为15.47%，比同期云南省年均增幅高出0.87个百分点。2002-2016年十五年间，7个省级扶贫重点县人均一般公共预算收入从203元增加到1555.96元，增加1352.96元，年均增幅为15.66%，比同期云南省平年均增幅低了0.85个百分点，但是，2006-2016年十一年间的年均增幅比同期云南省的年均增幅高出0.02个百分点。2006-2016年十一年间，25个边境县人均一般公共预算收入从278元提高到1473.21元，增加1195.21元，年均增幅为18.15%，分别比同期73个国家扶贫重点县、7个省级扶贫重点县和云南省年均增幅高出0.09个百分点、1.99个百分点和2.01个百分点。其中，2011-2016年六年间，73个国家扶贫重点县、25个边境县和省级扶贫重点县的人均一般公共预算收入年均增幅分别达到13.70%、13.53%、13.16%，分别比同期云南省年均收入高出1.39个百分点、1.22个百分点和0.85个百分点，详见图8和表4。

（四）贫困地区面貌发生显著变化

目前，云南省贫困地区发展实现了“六个呈现”：一是发展呈现新态势。扶贫开发促进贫困地区综合经济实力明显增强，农民收入大幅增加，基础设施明显改善，社会事业明显加强，服务体系逐步建立，人居环境大为改观，实现了跨越式发展。二是产业呈现新格局。扶贫开发稳妥地推进土地流转，集中连片、成规模地发展优势产业，优化调整农业农村经济结构，形成跨区域、上规模的“一村一品”、“一乡一业”的特色优势产业，提高了特色产业发展质量和效益，夯实农民长远脱贫增收的基础。三是村庄呈现新面貌。扶贫开发既改善生产生活条件、发展增收致富产业，也加大了以改房、改水、改厕、改灶和治理“脏、乱、差”为重点的村庄整治力度，使贫困群众居住环境明显改善，村容村貌焕然一新。四是制度呈现新体系。通过扶贫开发工作探索，逐步建立和完善了有效的扶贫开发投入机制、资金整合机制、社会参与机制、组织保障机制、群众主体作用发挥机制。五是能力呈现新提高。扶贫开发激发了贫困群众脱贫致富的积极性，各地在实践过程中，一方面，通过项目的实施加强对贫困群众的科技培训，通过教育扶贫资助贫困农民家庭子女接受中、高等职业教育，加大对贫困地区人才培养的力度，通过农村劳动力转移就业培训加快了转移贫困地区农村劳动力乡向城镇和非农行业的转移；另一方面，通过建立健全专业协会等农民自助组织，提高了农民的组织化程度。贫困农户自我发展能力得到明显提升。六是基层组织呈现新气象。扶贫开发开展培育先进党组织和党员干部致富带头人活动，把致富带头人培养成村两委班子成员，把两委班子成员培养成致富带头人，加强基层两委班子建设，积极创先争优，发挥基层组织的战斗堡垒作用。为促进边疆稳定、民族团结、社会和谐发挥了重要作用。

（五）以自然村为单位的特困群体和特困区域精准帮扶模式成效显著⑥

1、澜沧江拉祜族聚居区特困群体温饱问题得到有效解决。2011-2012年，云南省累计投入9135万元，针对澜沧县拉祜族356个深度贫困自然村的帮扶需求，实施了整村推进和易地扶贫搬迁相结合的帮扶模式。通过重点帮扶，贫困地区基础设施得到明显改善，特色产业得到有效培植，社会事业明显进步，生态环境逐步改善，生产生活条件发生了巨大变化，特困群体温饱问题得到有效解决。

2、独龙族聚居区实现全面发展，独龙族生存问题得到有效解决。2009-2014年，独龙江整乡推进整族帮扶累计投入各类资金13.04亿元（其中公路建设资金7.8亿元），以行政村为单元，以自然村为重点，按照缺什么补什么的原则，实施了安居温饱、基礎设施、产业发展、社会事业、素质提高、生态环境保护与建设六大工程，对独龙族聚居区实施了全面帮扶，基础设施得到了巨大改善，群众生产生活水平得到了较大提高，全乡的面貌发生了翻天覆地的变化，兑现了党中央国务院和省委省政府“不能让一个兄弟民族掉队”的庄严承诺，为独龙族群众早日实现与其他兄弟民族一道过上小康生活的美好梦想打下了坚实的基础。

3、宁蒗扶贫攻坚大会战有效解决了深度贫困人口的生存和发展问题。2011-2014年，宁蒗县开展了以深度贫困村综合发展为主要内容的扶贫攻坚大会战，针对15个乡（镇）范围内所确定的77个村委会105个深度贫困自然村、6630户25143名深度贫困人口的致贫因素，以自然村为单元，以整村推进、安居工程、易地搬迁、产业发展、素质提高等工程为载体，项目落实到村到户，因村施策，分类实施。采取就地扶持93个村和易地搬迁12个村结合、小规模集中和零星插花安置结合的方式，深入解决贫困群众的脱贫发展问题。整村推进，分批攻坚。根据贫困村的贫困程度，采取难易结合、连片实施、分批推进的方式，确保实施一个村，改变一个村，发展一个村。截至2014年末，累计投资4.4亿元，81个深度贫困村达到“四通七有”目标，实现5540户共2.1万深度贫困人口脱贫。

（六）连片特困地区实施基础设施建设和产业扶持为重点的综合性扶贫成效初显

一是怒江扶贫开发大会战有效提升了全州的整体发展能力，为按期实现脱贫、摘帽打下了坚实基础。2013年12月，怒江州开展了以州为单位的扶贫攻坚大会战，针对怒江州4个县建档立卡5.75万户20.3万贫困人口，重点瞄准5.89万深度贫困人口和524个深度贫困村，采取就地扶持和易地搬迁方式进行扶贫攻坚，实施了民生改善、基础设施、产业发展、社会事业、生态建设五大工程，截至2014年末，累计投入省级财政专项资金2亿元，财政专项扶贫资金3.45亿元，人均投入2685元，投入信贷资金1.66亿元。启动实施了8个整乡推进、162个整村推进、856户易地扶贫搬迁、4000户安居工程，开展了一批特色种养殖产业扶贫项目，贫困村基本实现了通路、通水、通电、通信的“四通”目标。

二是红河南部山区六县以产业为重点综合扶贫成效初显，贫困问题得到有效缓解。红河南部六县2013年建档立卡贫困人口58.42万人，贫困发生率33.9%，六个县农民人均纯收入平均数4025元，其中建档立卡农户农民人均纯收入平均数仅为1676元，贫困深度指数平均数达到0.271。2013年以来，累计投入资金42.88亿元，人均贫困人口投入约7340元，全面实施了民生改善、产业培育、基础设施、生态建设、就业促进五大工程，有效解决了深度贫困人口的温饱问题。截至2014年末，红河南部山区减少贫困人口9.61万人。

（七）贫困地区产业支撑能力加强

截至2016年，云南省成立了5000家农林专业合作社，其中省级示范社520家，贫困群众的组织化程度和对接市场的能力大幅提高。云南省贫困地区充分利用省级以上财政产业扶贫资金和信贷扶贫资金，围绕村有特色产业、户有增收项目的目标，集中扶持发展了一大批特色经济项目，形成了“公司+合作社+贫困户”、“公司+支部+合作社+贫困户”、“政府+金融+企业+合作组织+贫困户”、“家庭农场+合作社+贫困户”等多种产业扶持模式和贫困户利益联结机制，扶贫贴息贷款扶持全省扶贫企业约800个，项目覆盖全省90多个县市区，带动贫困农户上百万户，推动了贫困地区产业发展；扶贫小额到户贷款覆盖全省124个县市区的1200多个乡镇近1.6万个村（次），扶持贫困农户近120万户（次），受益农户年户均增收约2000元。电商扶贫、光伏扶贫和旅游扶贫让近30万户贫困户直接受益。资产收益扶贫也正在尝试。贫困地区经济发展实现了由方式不多、后劲不足向产业多样、规模发展的巨大转变。

（八）贫困地区基础设施明显加强

贫困地区新增和改建了农村公路，提高了县、乡、村的公路通达能力，改善了交通运输条件，2016年末，云南省乡镇公路、建制村公路通畅率分别达到100%和88%；改善了灌溉条件，旱涝保收面积大幅度增加；不少贫困村实现了“四通七有”，解决和改善了当地贫困人口的饮水安全问题，生产生活条件发生了翻天覆地的变化，为贫困人口脱贫发展提供了有利条件。

（九）贫困地区公共服务水平显著提升

贫困地区社会公共事业建设屡创佳绩，在各部门的共同努力下，规划实施屡创佳绩，扶贫项目取得重大进展。2016年，云南省实现全省“户户通电”目标。88个贫困县，学龄儿童入学率达到97.8%，劳动力平均受教育年限达到7.2年；县、乡、村医疗卫生基础设施建设不断完善，医疗卫生体系基本健全，100%的乡镇建有卫生院，99.2%的行政村设有卫生室，医疗救助“一站式”即时结算工作在云南省范围内实现全覆盖，参加城乡居民基本医疗保险的农户达到98.47%，大病保险和医疗救助覆盖面不断扩大，有病能及时就医的人口比重达到90.6%。参合农民受益率达到319.24%；农村居民最低生活保障制度不断完善，逐年提高补助标准，2016年云南省平均保障水平提高到3175元，有151.34万农村贫困人口享受着最低生活保障的扶持。

（十）贫困地区生态环境条件不断改善

2000-2010年，结合“七彩云南”保护行动、天然林保护、退耕还林还草等生态环境保护工程，着力改善贫困地区生态环境，共建设沼气池83.22万口，推广节能灶44.14万口，80个重点县建设生态林2385.5万亩。2011年以来，云南省深入推进“七彩云南”保护行动和森林云南建设，结合天然林保护、退耕还林还草、生态修复和保护、河流治理等生态环境保护工程，建立健全了河长制，治理水土流失649.88平方公里，88个贫困县2014年实施退耕还林还草421亩，2016年新增经济林248万亩，并在全省强化生态脱贫，提供生态护林员岗位4.54万个，带动17.58万贫困人口脱贫的同时，加大了贫困地区建设和保护生态林的力度，着力改善生态环境。

未来三年云南省扶贫开发面临的主要问题和困难

（一）贫困面大，贫困程度深，精准扶贫面临最难啃的“硬骨头”

云南省有4个集中连片特困地区，88个贫困县占云南省129个县（市区）的68.22%，其中有73个国家重点县、6个省级重点县、9个片区县；有64个民族地区县、22个边境县、27个深度贫困县。云南省73个国家重点县、85个片区县，分别占全国592个重点县的12.33%、680个片区县的12.5%。目前，云南省贫困人口主要集中在深山区、石山区、高寒山区、干热河谷地区、少数民族聚居区、革命老区、原战区、边境地区，呈“大分散，小集中”，点、片、线并存的格局，云南贫困地区分布广、贫困面大。随着精准扶贫的不断推进，越往后扶贫开发难度越大，贫困深度越深。

云南是全国贫困程度较深的省份，且州（市）、县（市、区）之间贫困程度差距大。从1978年以来，3个贫困标准不同时期的贫困发生率，云南省的贫困发生率一直远高于全国的贫困发生率。1978年标准，云南省的贫困发生率按照云南自己定的低标准基础上与全国的差距从1978年39.3个百分点下降到2000年的1.3个百分点，但是2000年与全国统一标准后，云南的绝对贫困发生率与全国的差距上升到8.34个百分点，2001年下降到4.7个百分点，2002年上升到5.7个百分点，之后逐步下降到2005年4.46个百分点。2008年标准，2000年云南省低收入贫困发生率与全国的差距上升到19.43个百分点，2010年下降到5.8个百分点。2010年标准，2010年云南的贫困发生率与全国的差距上升到22.8个百分点，到2016年下降到了5.3个百分点，详见图9。在《中国农村贫困监测报告2016》分析中，2015年云南省贫困地区贫困人口448万人，贫困人口全国最多，是全国仅有的两个贫困人口在400万以上的省份之一，贫困发生率17.4%，仅次于西藏和甘肃两省。

分县（市、区）看，2015年，云南省129个县（市区）中贫困发生率比云南省的贫困发生率（12.71%）高的有49个县（市、区），占云南省129个县（市、区）的38.76%，其中，贫困发生率在12.71-22.70%，即高于全省贫困发生率10个百分点以下的有25个县；贫困发生率在22.71%-32.70%，即高于全省贫困发生率10-20个百分点之间有17个县；贫困发生率在32.71%-42.70%，即高于全省20个百分点以上的有7个县，而且贫困发生率最高的福贡县达41.96%，分别比云南省和全国贫困发生率高出29.25和36.26个百分点。

根据2014年云南省建档立卡数据库资料显示，云南省的深度指数达到0.16，且贫困深度指数的地区差异较大，从州市看，贫困深度指数超过平均水平的有6个州市，最高的怒江州达到了0.31，比最低的昭通市0.057高了4.16倍。从县域贫困深度指数反映，129个县（市、区）的平均贫困深度指數是0.079，比州市平均水平低了1倍多，但是县域之间的差距更大，贫困深度指数超过县域平均水平的县市区有89个，占68%，其中超过县域平均水平1倍以上的高达62个，占48%。

（二）贫困人口规模大，致贫因素复杂

2015年末，云南省有贫困人口471万人，仅次于贵州省。2016年末，云南省的贫困人口还有373万人。2012-2016年，云南省贫困人口占全国贫困人口的比重从8.12%提高到了8.60%，提高了0.48%百分点，呈不断提高的趋势，详见图10。

2014年以来，云南省针对贫困户致贫因素制定了一系列的精准扶贫帮扶措施，但是云南省建档立卡贫困户致贫因素复杂，尤其是因病致贫、因技术致贫、缺劳力致贫和自身发展能力不足致贫等主要致贫因素，不是短时间内就能完全解决，需要长期的扶持和帮助。目前，还难以有根本性的改变。根据云南省建档立卡贫困户致贫原因数据分析，目前云南省建档立卡贫困户中，缺技术致贫、因病致贫、缺资金致贫、缺劳力致贫、自身发展力不足致贫分别占贫困户总数的26.57%、19.96%、15.68%、8.73%和7.83%，是主要的致贫因素。此外，因残致贫占6.64%；因学致贫占5.12%；交通条件落后致贫占4.54%；缺土地致贫占2.35%；因灾致贫占1.66%；缺水致贫占0.93%；因婚致贫0.52%。⑦

（三）少数民族贫困问题突出

云南地处西南边陲，是我国少数民族最多的省份。全省辖16个地州市，民族自治州有8个，民族自治县29个，加自治州所属县共77个，占云南省总县数的60%。云南省88个贫困县中有61个县是民族县，分别占云南省贫困县总数和总县数的69.32%和47.29%，其中有51个民族贫困县是国家扶贫开发重点县。现有5000人以上的少数民族25种，其中特有少数民族15个，有16个少数民族与缅甸、老挝、越南等国跨境而居，还有9个“直过民族”和8个人口较少民族。解放以来，少数民族地区的社会经济得到较大的发展，但贫困状况仍然十分严峻。2015年，云南省特有的15个少数民族，贫困发生率高达28.2%，高出云南省15.5个百分点，部分少数民族处于深度贫困和整体贫困状态。⑧目前，云南省贫困地区少数民族贫困人口有204.31万人，占贫困人口的45.65%。11个“直过民族”和人口较少民族贫困人口为46.83万人，占全省贫困人口总数的10.46%。⑨边境地区少数民族贫困人口比例高达72.5%。

（四）区域发展严重不平衡，收入差距仍然较大

2016年，云南省农村常住居民人均可支配收入为9020元，仅为城镇居民可支配收入28611元的31.53%，是全国农村常住居民人均可支配收入的72.96%。农村常住居民人均可支配收入与城镇居民可支配收入的比率，全国为1∶2.72，云南为1∶3.17，仍然超过了国际公认的1∶3的警戒线。云南88个贫困县农村常住居民人均可支配收入8408元，73个国家重点扶持县农村常住居民人均可支配收入为8108元，分别是云南省农村常住居民人均可支配收入的93.21%和83.89%，是全国的68.01%和65.58%。云南省88个贫困县中农村常住居民人均可支配收入最高的罗平县为12254元，最低的怒江州福贡县仅为5092元，相差7162元、2.4倍。

（五）扶贫开发资金的供需“缺口大”

云南扶贫开发的资金主要是依靠各级财政投入，以中央财政和省级财政为主，州市、县级配套。通过建档立卡识别出的全省农村贫困人口多分布在高寒山区、少数民族聚居区、革命老区、原战区、边境一线，是云南省扶贫攻坚最难啃的“硬骨头”。要实现精准脱贫，有专家估计人均专项扶贫资金投入需达3万元，需投入1722亿元。2016年，云南省投入省级以上财政扶贫专项资金创历史新高，但人均仅为3156.84元，2011-2016年六年间，累计投入省级以上财政扶贫专项资金455.62億元，缺口较大。由于受交通、自然等条件限制，施工环境差，原材料供应地远，物资运输困难，出现了大量的二次搬运，加之原材料成本抬升和农村用工价格的提升，贫困地区扶贫项目实施成本远高于其他非贫困地区，深度贫困地区的投入成本更高。但是，88个贫困县，尤其是73个国家重点县和27个深度贫困县是典型的吃饭财政，财政自给能力很低，扶贫资金投入供需缺口更大。因此，随着云南省精准扶贫精准脱贫各项工作的不断推进，扶贫成本不断提高，扶贫开发的资金供需矛盾日益突出。

（六）现有扶贫开发机制缺乏资源合理配置和整合机制

国外摆脱贫困的成功经验表明，扶贫资源的有效整合（如扶贫政策与扶贫资金的整合、国内外扶贫资源的整合、贫困地区物质资本与社会资本的整合等）有利于扶贫开发效率的提高。⑩然而，现有的扶贫开发机制中资源整合方面还存在诸多问题，如不同部门牵头负责、多部门合作的能力建设政策体系仍呈现出财政政策运用得较多而其他政策明显不足，财政、税收、金融和投资等各种政策难以相互配合；基础设施建设、产业发展、教育、医疗卫生、就业、技能提升培训、社会保障等方面的资金来源庞杂、多头林立的资金管理体制使资金利用率低下，基础设施建设、产业发展、教育、医疗卫生、就业、技能提升培训等方面的项目资金现有分配方式导致资金使用分散、项目配置与实际需求不匹配、重点不突出等；大部分县（市、区）各行业各部门扶贫资源投入各行其是，缺乏统一协调和管理监督，导致资源利用率不高；贫困地区特有的社会资本在扶贫开发机制设计和实施过程中往往被忽视，不能得到合理的引导和运用。

（七）产业扶贫面临困境，贫困农户持续稳定增收难度大

产业是脱贫之基、致富之源、强县之本。产业扶贫就是依托贫困地区特色产业来带动贫困人口脱贫和致富的扶贫模式。“通过产业发展一批”是脱贫攻坚“五个一批”中的首要一批，是精准扶贫的重点，也是实现精准脱贫的核心动力。云南贫困地区产业扶贫是以高原特色农业为重点，但是目前云南农业面临三大困境：

1、生态环境退化，自然条件约束，限制了农村产业发展的空间。由于云南省国土面积中山区面积占94%，农业以山地农业为主，农业发展的基础较薄弱，农业基本建设成本高、投入不足，生产力提高缓慢，使农业处于低水平发展之中，农村产业发展空间严重受限。同时，云南省水资源空间和时间上分布不均，水利工程建设滞后，水利设施分布不够合理，农业保障功能不足，受资源环境的约束较大。随着云南省工业化、新型城镇化的快速发展占用大量优质农用地，同时地膜化肥的长期使用，加上不良的耕作习惯导致云南省耕地总体质量下降，农业产出率降低。近年来，连续干旱以及冰冻、风灾、虫灾、滑坡泥石流等自然灾害濒发严重影响了农村产业的发展。

2、农田水利基础设施差，严重制约农村产业的健康发展和品质提升。云南省耕地有效灌溉面积仅占耕地面积的45%，高稳产农田占耕地面积不到三分之一。畜牧生产设施设备落后，规模养殖比例仅达到40%。农机装备水平低，农机耕种收综合机械化水平仅为44.5%，低于全国平均水平15个百分点。现代化设施农业规模小，抵御自然灾害的能力低。

3、云南农村产业发展水平较低，农村三产融合还处于起步阶段，难以保障贫困农户持续稳定增收。云南农林牧渔业开发程度较低仍然以传统产业为主，土地利用率和产出率低于全国平均水平仍然以出售原料为主，农业产业化发展水平较低，产业链短，价值链尚未形成，农业向二三产业延伸的空间大，难度也很大，与二产、三产融合发展较差。优质、高效、精品的高原特色农业产业还处于起步阶段，尚未构建起完整有效的产业体系、生产体系和经营体系。一些新、奇、特且具有重大开发价值的特色产业还尚待发掘。具有地理标志、中国驰名商标和中国名牌的产品仍然较少，产品辐射带动能力不强。规模化生产基地配套设施不完善，优势特色产品耗损大，增值低。

（八）自然环境保护与扶贫开发的矛盾更加凸显

云南是长江、珠江等大江大河的上游，全省50%以上的国土面积为天然林保护区、生态公益林区和自然保护区，承担着流域内生态保护的重任，属于禁止开发和限制开发区域。全省石漠化土地达4323万亩、占国土总面积的15.35%，129个县（市、区）中有65个县需要重点治理，且大部分为贫困地区，在国家没有建立完善的生态效益补偿机制情况下，生态保护、环境治理与经济发展的矛盾异常突出。

云南实施精准扶贫精准脱贫的政策建议

（一）进一步优化产业扶贫是实施脱贫攻坚的核心

1、强化扶贫产业与农业供给侧结构性改革的有效衔接

习近平总书记强调指出，“要把推进农业供给侧结构性改革、提高农业综合效益和竞争力，作为当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向”，国内外的成功经验也显示，贫困地区的产业发展必须按照农业供给侧结构性改革的要求，优化产品产业结构，着力推进农业产业提质增效，为此，贫困地区的扶贫产业必须做到“四个突出、四个强化”：一是突出特色、强化品质。综合考虑资源禀赋、产业基础、生态环境等因素，以生物资源产业为主攻方向，大力发展优质、高效、生态、绿色、安全的现代农业，走特色与品质并重的发展之路，实行品质保障下的适度规模经营，向特色要竞争力，向品质要生产力。二是突出市场、强化效益。抓住抓准市场需求，大力推进农业供给侧结构性改革，在特、精、优上下功夫，提高农产品供给的质量和效率。三是突出绿色、强化安全。牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，用好用活贫困地区生态绿色牌，大力发展绿色产业，着力发展“三品一标”农产品，建立健全农产品质量检测检验体系，切实把生产优势转化为经济优势，实现农业可持续发展。四是突出融合、强化增效。加快发展农产品加工业，着力推进精深加工，发挥贫困地区自然环境优良、文化底蕴深厚、民俗特色突出的优势，大力推进休闲养生农业与乡村旅游业的健康发展，推动贫困地区一、二、三产业的融合发展，不断提升农业产业的质量效益和競争力。

2、创新政府的产业引导机制，构建政府与市场协同发力新机制

有效的产业扶贫必须由政府和市场合力协调推进。政府既要避免以行政手段直接干预产业发展，也不能片面依赖市场作用，因此必须创新产业引导机制，构建政府与市场协同发展机制。云南有的县通过“以奖代补、以资代劳”的帮扶模式，在产业扶贫中以村委会为单元，政府和企业明确提出产业项目清单，给予发展本村主导产业的贫困户以较高的产业发展扶持资金的差异化奖补政策，激励和引导了贫困村、贫困农户发展“一村一品”产业。今后，各级政府应着力做好以下重点工作，一是创造特色产业成长的内部条件，并有效改善外部环境，通过产业规划、政策引导产业发展方向，运用财政、金融等杠杆对产业进行整体调节和干预。二是政府投资建设产业平台，统一行使建设、管理、服务等职能。三是引导企业参与构建政府与市场协同发展新机制，促使产业平台实现市场化建设、企业化管理、专业化发展。

（二）充分调动贫困人口脱贫攻坚的内生动力是关键

赋予贫困农户选择权，启动贫困农户的内生动力。内生动力本质上是人的主观能动性，而内生动力的外化就是改造客观世界的实践活动。十九大报告中强调，扶贫要与扶志、扶智相结合，最重要的就是强化贫困人口在脱贫攻坚中的主体性。云南省在精准扶贫实践中已经积累了一些有益的经验。有的县（市、区）在产业扶贫中，对贫困户实行了“产业项目叠加、种养殖结合”的产业发展模式，在产业品种和规模选择上，给予贫困农户一定的选择权，鼓励“多干多得、早干早得”，激发了贫困户发展产业的积极性和主动性。有的县（市、区）实行 “一户一办法、量力而行、鼓励多干”的政策举措，强化了需求导向和农民的主体地位，为提高贫困人群的自我发展能力及巩固扶贫成效打下了坚实基础。还有的贫困乡镇在村内道路硬化中充分调动农户的主体意识，既节约了1/3的修路成本，还强化了贫困农户对村内道路的主体性，在修路和管路方面更用心，值得认真总结借鉴。因此，各级政府应在制定和落实贫困村基础设施建设、产业扶贫、社会救助、教育扶贫、健康扶贫、转移就业扶贫等政策措施的过程中，总结已有的经验，充分发挥贫困者的主体性作用，充分考虑和听取贫困者的意见和建议，并让贫困者参与到政策的制定、实施、监督、考核全过程，以达到事半功倍的扶贫效果。

（三）建立健全人力资本投资的长效机制是基础

人力资本教育投资可提高农民采用新技术、新设备、新品种的能力和意愿，人力资本技术技能投资可以提高农民就业机会和收入，人力资本投资可为贫困人口提供可持续的发展源泉。良好的身体素质是人力资本必备的条件，是消除贫困的内在基础，也是实现稳定脱贫的必要条件。开发和提升贫困人口的人力资本对消除贫困的重要作用越来越大。精准扶贫精准脱贫战略把“增强贫困地区和贫困人口的自我发展能力和内生动力”作为重要目标之一，但是，课题组在调研中发现，无论是宏观决策者还是各级职能部门，在扶贫开发实践中过分强调物质投入，而忽视了对贫困人口的能力提升，采取的扶贫方式未能充分考虑贫困人口自身的因素和需求，忽视了人的主观能动性及其在社会活动中的主体地位，在实践中则忽视了对贫困人口主动反贫能力的发动、组织和培养。这样必然难以造就贫困地区和贫困家庭发展的内生动力，其最终后果便是贫困人口的“等靠要”和依赖思想加重，脱贫速度减缓，脱贫效果不稳定，返贫现象频发，贫困农村的脱贫日益显示出刚性特征。鉴于此，云南农村人力资本严重不足已经成为影响精准脱贫目标能否按期实现的关键，综合解决农村的贫困问题应该强化以下措施：

一是强化教育扶贫、农村劳动力技能提升和转移就业扶贫的投入，针对农村贫困地区知识和技能贫困的状况，切实落实教育扶贫、农村劳动力技能提升和转移就业扶贫的相关政策，实施多种教育模式共同革新和调整，实现“普九”教育和高中教育的协调发展，普通教育和职业教育的协调发展，农民工职业培训和农业技术培训的协调发展，促进农村贫困人口文化素质和技术技能的提高，以满足云南省农村脱贫的基本需求和多样化需求。

二是强化健康扶贫和农村社会保障兜底扶贫的投入。针对贫困人口健康生存能力低下的状况，加快改善贫困地区基本生活和医疗卫生条件，改善医疗设施，提升贫困地区和贫困人口的疾病预防和控制能力。切实采取国家、家庭、个人三者相结合的医疗方式，实现建档立卡贫困人口基本医疗保险和重特大疾病医疗救助全覆盖，加大对贫困家庭的最低生活保障、重特大疾病、医疗救助等的政府救助力度，防止贫困人口陷入因病返贫和因贫失医的恶性循环，确保精准脱贫、稳定脱贫。

因此，建立健全贫困地区农村教育、医疗卫生、技能提升和转移就业、社会保障等专项资金投资稳定增长机制应成为实现农村精准脱贫的一项长效机制。贫困地区只有通过这一长效机制加快开发和培育人力资本，才能实现人口资源向人力资源或人力资本的转化，才能促使云南建档立卡贫困人口具有自我发展和稳定脱贫的能力，才能真正地对贫困者赋权，才能根本改善贫困者的贫困状态，实现可持续、稳定的脱贫。

（四）创新扶贫资源统筹整合机制是重点

要实现精准扶贫精准脱贫，必须建立与之相匹配的扶贫资源统筹整合机制，在当前云南省扶贫开发资源投入与需求存在巨大矛盾的现状下，急需创新扶贫资源统筹整合机制，以提高资源使用效率，进而提高能力建设的扶贫效率。

第一，建立健全扶贫开发各行业部门之间的协同机制。强化各级扶贫领导小组的统筹和规划，建立健全扶贫开发不同行业部门之间的信息共享机制、工作推进协调机制，建立各行业部门互为补充和协同推进的内在机制，提高各部门之间的信息对称性、真实性，提高价值认同度与行为协同度，从根本上突破扶贫开发资源供给不足与效率不高并存的困局。

第二，建立完善扶贫资源整合机制。要满足千差万别的扶贫到户的需要，必须科学、合理配置扶贫资源，应以对贫困户情况最为了解的县乡政府作为最重要的资源整合平台，建立完善资金配置和整合机制。一是要进一步改革扶贫资金管理体制，给县乡政府在资金使用上的自主权。借鉴财政专项扶贫资金和涉农资金、项目、权利、责任“四到县”的资源配置和整合机制，教育、医疗卫生、劳动就业和技能培训、社会保障等行业部门的扶贫资金、项目的管理权也应下放到县级政府，实行资金、项目、权利、责任 “四到县”，由县乡政府根据实际情况自主确定扶贫项目和扶贫方式，真正做到扶贫资金在基层的整合，提高精准扶贫的针对性和效果。从长远和根本上说，要进一步深化财政体制改革，逐步加大对贫困县的一般性财政转移支付的力度，使事权和财权高度统一。二是要科学制定统筹扶贫资源的规划，更好地统筹使用好各行业部门和社会帮扶资源，结合贫困地区的特色和优势资源开发及产业发展的需要，统筹规划和合理配置扶贫资源，深度挖掘和有序组织全社会扶贫潜力，做好帮扶资源与扶贫对象和贫困地区需求的紧密对接。三是要推行规划引导统筹、重点项目主导统筹、奖补资金引领统筹方式，实行跨部门、跨年度、跨层级统筹，实行“大类间统筹、打通使用”的办法，增强资金使用的自主性和灵活性。

第三，建立扶贫资源配置的动态化调整机制。要实现精准扶贫，必须解决扶贫规划的预期性与帮扶现实的多变性之间的矛盾，因此，必须创新资源配置机制，建立资源配置动态化调整机制，在进行资源配置时要设立一定比例的可灵活配置和动态调整的资源，以及时有效地满足扶贫中出现的突发状况，以确保扶贫工作真正做到不断精准化。

参考文献

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