国有林场改革面临的主要问题及对策——以陕西省宝鸡市陈仓区为例

杨宏伟，张亚玲

(宝鸡市陈仓区国有冯家河林场，陕西 宝鸡 721300)

1 宝鸡市国有林场经营现状概况

党的十八大以来，中央连续做出大力推进生态文明建设和加快生态文明体制改革，建设美丽中国战略部署。国有林场作为保护森林资源和和地区生态安全的主要力量，在实施大规模造林绿化和森林资源经营管理工作中发挥了重要作用。但长期以来，国有林场功能定位不清、管理体制不顺、经营机制不活、支持政策不健全，林场可持续发展面临严峻挑战[1-3]。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入实施以生态建设为主的林业发展战略，以发挥国有林区生态功能和建设国家木材战略储备基地为导向，以厘清中央与地方、政府与企业各方面关系为主线，积极推进政事企分开，健全森林资源监管体制，创新资源管护方式，完善支持政策体系，建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林区新体制[4]，实施国有林场改革,已成为当务之急。

陕西省宝鸡市陈仓区地处关中西部，全区森林面积119.6×103hm2，有林地面积116.4×103hm2，森林覆盖率52.13%[5]。目前，现有4个国有林场，均属自收自支性事业单位,分布于宝鸡市西部山区,经营总面积71.1×103hm2，其中有林地面积49.6×103hm2，国有林场代管地方集体林地65.6×103hm2，全区国有林活立木总蓄积量3.64×106m3。国有林场所管护的国家森林资源，涵养着众多渭河支流的水源，而且还承担着维护陕西西大门生态安全的重要任务。天保工程实施前，林场主要从事营林、造林工作，天保工程实施后，林场主要职能转化为森林资源管护及生态公益林培育。天保工程一期内，4个国有林场通过人工造林、封山育林、飞播造林等方式大力开展造林绿化，累计营造生态公益林19.27×103hm2。通过2008年灾后恢复重建项目，各林场场部及管护站的基础设施得到了全面改善。林场职工工资基本来源于天保工程森林管护经费，但由于工程一期管护费标准10年内未作调整，导致职工收入逐渐与社会平均工资差距日渐拉大，工资、福利收入无保障。天保工程二期实施期间，随着管护费标准的提高，以及各国有林场参与实施“绿色陈仓”绿化工程、育苗、森林抚育等活动，林场职工收入逐步增加，与社会平均工资差距逐渐缩小，但还存在一定距离。

2 国有林场经营面临的问题

2.1 经营体制不顺，管理机制不活

林场成立之初，是以造林为主业的全额或差额补贴性事业单位。从20世纪70年代中期开始，随着计划经济的发展，林场逐渐开始经营采伐，林场性质也随之转为自收自支性的事业单位，与财政完全脱钩。由于当时宝鸡西部山区社会基础设施较差，交通、通讯极不发达及林场自身发展条件、市场信息等条件制约，多种经营、林下经济、第三产业等发展相对滞后。在木材采伐期，各林场经营收入、单位的办公经费、职工的工资劳保福利等开支几乎完全依赖木材销售，致使国有林场越采越穷，逐步陷入资源和资金“两危”的尴尬局面。1998年 “三江”严重洪涝灾害后，国家在长江上游及黄河中上游地区及时启动实施了天然林保护工程，陕西省宝鸡市陈仓区也按照省市业务主管部门要求和部署，及时停止了天然林采伐。与此同时，以生态公益林建设和森林管护为主要内容的天然林保护工程相继启动，森林资源得以休养生息，生态环境质量趋于好转。但是，国有林场的单位性质却没有因此而发生实质性变化，依然实行自收自支和企业化管理，国家和地方财政不进行任何补贴，同时林场管理受体制制约，加之自身缺乏造血功能，经济收入完全依赖国家天保工程经费支撑，没有或很少有经营性收入，致使林区职工工资福利不能得到有效保障，林地建设和资源管理受到严重影响，某些林场的发展甚至陷入困境。截止2016年底，全区4个国有林场债务累计达1 684.47万元，其中拖欠职工历年工资105.06万元、职工失业保险费203.84万元、医疗补助49.32万元、住房公积金1 301.25万元。目前对国有林场施行的管理体制和管理办法，已经不能适应新常态下生态文明建设的实际需要。把国有林场定性为公益一类事业单位，纳入区级财政预算，彻底解决管理体制上的问题已经迫在眉急。

2.2 资源分布广阔，管护任务繁重

宝鸡市陈仓区4个国有林场地处秦岭南麓腹地和关山林区，呈现出点多面广、相对分散的特点，森林资源管护任务非常繁重。2016年底，全区森林管护面积 135.3×103hm2，聘用专职护林员134名，划分管护责任区134个，签订管护责任书134份。目前，按照相关天然林保护工程森林管护工作相关制度，虽然做到了森林资源管护任务分解到林班地块，管护责任落实到管护站及人头岗位，规章制度上墙，资源管护监督网络健全，但是一线护林人员偏少、管护面积大、点多线长、巡护任务重等问题依旧比较突出，仍然是制约森林资源管护工作的难点。有些交通偏远的管护站，手机信号不通，甚至只有1～2名护林人员，如若发生较大森林火灾，无法保证工作信息及时上报，直接威胁森林资源安全。

2.3 后续产业短缺，发展后劲不足

由于地理偏僻、交通不便、通讯条件落后、自有资金极度匮乏、信息滞后且不畅、产业开发经验不足等不利条件制约，陈仓区国有林场产业开发不具优势、底子薄、起步晚，一直缺乏较好项目，近年来根据市场启动的白皮松等容器苗培育项目，2010—2013年虽然增加了一定经济收益，但2014年以后市场急剧变化，2016年底苗木产业跌入低谷，苗木销售逐步停止，以白皮松为主的留床苗木多达2.4亿株，占用了大量资金、土地等资源，严重打击了林场职工的产业发展信心和积极性，这也是如前所述林场产业发展不利条件和“随大流”“跟风跑”市场经营思想的反映和结果。

2.4 专业人才匮乏，队伍力量薄弱

陈仓区4个国有林场目前在册职工280人，其中管理人员12人、专业技术人员40人、工勤人员127人。在职职工中， 30岁及以下的年轻人12人，31～39岁者64人，40～49岁的中青年力量86人，50岁以上17人；在职人员中本专科学历62人(绝大多为在职后续教育所取得)，高中及以下文化程度117人；专业技术人才队伍中，具初级职称任职资格25人、中级职称12人、高级职称3人。现阶段国有林场一方面，国有林场地处偏远山区，生产生活条件相对较差，文化生活贫乏单调，目前连职工档案工资都无法全面落实的经营现状，很难吸引大专院校专业人才。另方面，由于国家政策影响近年来新进人员中复转军人占多半以上，职工林业专业素质和技能参差不齐、文化程度偏低的现象较为普遍。这种人才队伍结构不合理、专业技术人员匮乏，职工老龄化以及新老人员交替“青黄不接”等问题，已经成为制约林场发展的一个重要因素。

3 国有林场改革建议

根据中共中央、国务院印发的《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》明确提出的国有林场改革的四个基本原则(即坚持生态导向，保护优先；坚持改善民生，保持稳定；坚持因地制宜，分类施策；坚持分类指导，省级负责)和六项基本任务(明确界定国有林场生态责任和保护方式，推进国有林场政事分开，推进国有林场事企分开，完善以购买服务为主的公益林管护机制，健全责任明确、分级管理的森林资源监管体制，健全职工转移就业机制和社会保障体制)，结合陈仓区国有林场经营管理现状、环境条件以及可资利用的资源状况，陈仓区国有林场改革应注意以下几个方面。

3.1 明确公益性质，理顺管理体制

国有林场承担着我国生态修复和优化环境的主要任务，通过大规模造林绿化和森林资源经营管理，在为保护国家生态安全、提高人民群众生活质量、促进绿色发展、应对气候变化等方面发挥着重要作用。在目前国有林场工作生活条件艰苦、管理经费和职工工资难以保证的情况下，为维护和保障国家森林资源数量和质量的持续增长，增强国有林场经营管理和可持续发展的能力和动力，应尽快解决现如今国有林场功能定位不清、管理体制不顺、经营机制不活、支持政策不健全等问题，根据贵州、江西等全国国有林场改革试点省份经验，建议尽快理顺国有林场管理体制，把国有林场转入全额国家和地方财政支持的事业单位系列。

3.2 整合现有资源，壮大经营规模

为了夯实发展基础，优化发展布局，便于资源管理，建议按照上级要求，自上而下成立国有林场管理站，强化对国有林场的指导管理。与此同时，对现有的22个基层管护站进行布局优化。随着宝鸡市新一轮突破西山战略的深入实施，对一些位置偏远、交通通讯十分不便，且处在已实施了整村移民的地区的管护站，要按照全省管护站标准化建设标准和要求统一规划及时进行布局调整和优化建设，完善和提高现有分布合理管护站的基础设施，不断改进林区基层一线干部职工生产生活条件

3.3 发展第三产业，增强发展活力

为了增强国有林场发展后劲，确保国家财政资金不养“懒人、闲人”，国有林场在认真为国家培育好后续资源和保护好现有森林资源的同时，要立足辖区现有资源状况，积极谋划探索发展林下经济和第三产业，依托森林旅游等项目千方百计增加林场经营收入，为国有林场科学发展、可持续发展注入新的活力。

3.4 引进高端人才，提供发展保障

随着经济社会和林业科技不断发展，现有的人才队伍已经远远不能满足森林资源管理、林业项目调查规划设计以及森林防火管理等林业工作要求，在现有林场干部职工队伍的基础上，要积极引进中高级林业专业技术人才，不断壮大林业科技工作队伍。同时，要进一步加大科技推广力度，大面积推广和使用生根粉蘸浆、地膜覆盖等抗旱保苗造林技术。探索尝试引用GPS卫星定位仪、手机微信等科学工具和通讯平台对森林管护人员的工作绩效进行跟踪督查，全面提高森林管护工作质量。