大力开展草原生态修复

刘加文

(国家林业和草原局草原管理司，北京 100013)

生态修复是生态文明建设的主要任务和基本要求，是建设美丽中国的重要途径。党的十八大以来，习近平总书记多次强调指出，要加大生态系统保护力度[1]，加强生态修复，实施重要生态系统保护和修复重大工程，提升生态系统质量和稳定性，构筑生态安全屏障。草原是我国面积最大的陆地生态系统，面临生态修复的艰巨任务，我们要认真贯彻落实习近平生态文明思想，坚决担负起生态文明建设重大政治责任，把草原生态保护好修复好，积极夯实生态文明建设的基础。

1 充分认识草原生态修复的重要性

1.1 草原肩负生态文明建设的主体责任

草原是我国面积最大的陆地生态系统，覆盖着2/5的国土[2]。草原承担着防风固沙、涵养水源、保持水土、吸尘降霾、固碳释氧、调节气候、美化环境、维护生物多样性等重要生态功能[3]。草原是黄河、长江等重要江河的发源地，黄河水量的80%，长江水量的30%，东北河流50%以上的水量直接源自草原[4]。草原是巨大的碳库[5]，我国草原生态系统有机碳储量约占全国陆地碳储量17%，对维持自然系统的碳平衡发挥了重要作用[6]。我国草原有9 700多种植物，上万种动物，包括全国14%的濒危植物，60多种一、二级重点保护动物，是重要的动植物物种资源库[7]。草原是我国沙尘暴的主要源区，其植物覆盖度的高低直接关系沙尘暴的强度[8]和空气环境质量。因此，草原生态状况的好坏，直接关系到国家整体的生态安全。

1.2 草原生态修复非常紧迫

从总体上看，我国草原生态局部改善、总体恶化的趋势尚未根本扭转，绝大部分草原存在不同程度的退化、沙化、石漠化、盐渍化等现象[9]。全国草原的平均产草量较上世纪八十年代下降20%～30%。草原优良牧草种类减少[10]，有毒、有害、劣质植物滋生蔓延[11]，鼠虫害等生物灾害频发多发[12]。草原掠夺性利用和家畜超载现象[13]还比较严重。由于开垦、开矿、工业开发、道路建设、乱采滥挖以及其它各种征占用等行为，大量优质草原不断消失，全国草原面积持续萎缩[14]，年均减少约50万公顷左右。一些地区草原满目疮痍、伤痕累累、支离破碎、水土流失，生态系统功能严重下降[15]。可以说，草原是我国生态空间中受人为干扰最大、破坏最为严重的生态系统，亟需采取有效的措施大力开展保护修复。

1.3 草原生态修复是促进草原地区经济社会发展的需要

良好的草原生态环境是草原地区经济社会发展的根本保证。我国70%以上的少数民族人口生活在草原地区；内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、四川六大草原省份农牧民人均收入只有全国农民人均收入的84%；全国268个牧业及半牧业县中，国家扶贫开发重点县占57%。草原是牧区赖以生存和发展的最基本生产资料[16]，是农牧民增收致富的物质基础，实现其经济发展、摆脱贫困、维护边疆少数民族地区稳定，从根本上说还是要紧紧依靠草原，大力发展草原特色经济，走生态产业型、产业生态型发展之路。因此，必须采取生态修复的手段，尽快实现草原生态环境的好转。草原好，牧区才会好；草原美，中国才会美。

2 明确草原生态修复的主要任务

草原生态修复就是要通过自然与人工干预相结合的手段，使遭到破坏的生态系统得到修复、重建和改进，使之得以持续、稳定、健康运转。草原生态修复必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的基本方针，瞄准存在的主要问题，突出重点任务。

2.1 遏制草原退化趋势

草原退化的主要原因是家畜超载放牧，因此，要把解决家畜超载问题作为遏制草原退化的首要措施,不断提高草原质量。一是以草畜平衡为基本抓手。大力开展以草定畜，根据草原的承载能力确定适宜的放牧家畜数量，全面落实禁牧、休牧、轮牧等利用制度。二是开展草原改良。积极实施补播、施肥、除杂、灌溉、松土、鼠虫害治理、植被重建等综合农艺手段。三是提升草原生产效率。加快草原畜牧业由粗放生产型、数量增长型，向质量效益型转变，提高标准化、集约化、产业化发展水平。四是加快人工草地建设。遵循以水定草的原则，在有条件的地区积极开展饲草料基地建设，逐步降低畜牧业对天然草原的放牧压力。

2.2 确保草原面积不减少

当前，导致草原面积减少的主要原因是开垦种地、矿藏开采、工业开发、城镇建设、道路建设等征占用行为。要采取更加严格的监管手段：一是依法加强征占用管理。全面落实草原征占用管理制度，特别要加强对生态红线内草原、基本草原征占用管理，实行最严格的审核审批制度，为草原筑起牢靠的安全门、坚固的防火墙。二是加强先期引导。坚持把节约草原资源放在优先位置，引导项目合理选址，严格遵循项目建设不占、少占、短占草原的基本原则，必须占用的应当依法办理征占用手续。三是完善管理措施。加强部门协调，积极推行征占用草原项目立项预审制度，实施草原征占用总量控制。四是遏制滥采乱挖。加强日常监管，坚决制止和严厉惩处在草原上滥采乱挖野生植物资源以及在草原上违规建窑、建房、修路、挖砂、采石、取土、剥取草皮等破坏草原植被的行为。

2.3 推进受损草原植被恢复

当前，已垦草原区、沙化草原区、矿藏开采区、临时占用草原区以及工程建设区周边等草原植被恢复的任务非常艰巨，涉及点多、面广、量大，必须加快治理进程。一是强化恢复保障措施。把科学完善的植被恢复方案作为允许开发的前提。在工程立项和审批过程中，严格审查、评估植被恢复方案，建立植被恢复保证金制度，确保技术、资金、管理到位。二是加强过程监管。重点加强对征占用地点、边界、植被恢复措施落实情况等全程监管。三是强化技术支撑。针对不同地区、气候条件以及不同的裸露情况，组织开展植被恢复基础技术攻关研究，严格科学选种草种，高度重视本土草种的选育和种植。四是转变修复工作机制。积极探索政府组织和监管、农牧民参与、第三方承担的生态修复新机制，鼓励相关科研单位、企业、个人，以竞标、竞价等方式投资参与草原植被修复。

2.4 确保草原性质不改变

保持草原性质的稳定是防止草原不合理开发利用的重要措施。一是要确保草原用途不改变。严格控制非基础设施建设项目占用草原，禁止将草原转变为其他农用地，在农业综合开发、耕地占补平衡、土地整理过程中，不得占用草原。二是严格规范临时占用。把好临时占用草原选址关，临时占用草原不得超过二年，期满后必须恢复植被并及时退还；科学规划和发展草原旅游，加强对“牧家乐”的指导。三是确保草原边界的稳定。不得随意改变草原边界、范围，不得擅自将基本草原转变为非基本草原。四是确保草原利用方式不随意变更。合理划定草原禁牧区、非禁牧区，不得随意调整范围、面积、禁牧时间，不得随意将禁牧区转变为非禁牧区。根据草原生态变化情况需要调整的，应严格按规定程序进行。

3 夯实草原生态修复的重要基础

草原生态修复是一项政策性、技术性、实践性很强的系统工程，必须有政策、制度、组织、措施的有力保障，必须有多部门、多领域、多行业的大力支持和参与，形成共同推进工作的合力。

3.1 提高全民草原生态保护意识

草原保护与生态修复需要全民重视和广泛参与。要把草原生态保护教育纳入国民教育体系和干部教育培训体系，充分发挥新闻媒体作用，强化草原资源国情宣传，普及相关法规、科学知识等，引导全社会像重视生命一样重视草原，像保护耕地一样保护草原，像重视种树一样重视种草。推动设立“草原保护日”，不断激发全民爱草、护草、重草的情感，形成自觉保护草原的良好社会氛围。丰富国土绿化内容，改变国土绿化就是种树的传统定式，大力开展种树种草相结合的国土绿化行动。

3.2 增强草原生态修复的针对性

要根据草原生态现状、气候特点、利用情况，因地制宜、分类施策，采取有针对性的修复措施。一是管住一片。对严重退化区、生态脆弱区的草原，着力强化管理措施，实行“区域性”连片禁止放牧，以自然恢复为主。二是改良一片。对水热、土壤、植被条件较好、交通便利的部分天然草原，加大农艺措施，实施补播、施肥、除杂等，不断提高草原的产量、品质；三是建设一片。严格遵循以水定草的原则，在灌溉条件、土壤条件等较好的土地，开展人工饲草料基地建设，保障畜牧业发展需要。四是用好一片。对草原生态状况相对较好的区域，大力推行轮牧、休牧，加强畜牧业基础设施建设，促进草原畜牧业转型升级。

3.3 科学谋划草原生态修复重大工程

草原生态修复工程规划必须坚持生态优先，兼顾生产发展、生活改善的原则，着力改善草原生态整体状况，着力修复受损草原植被，着力提升草原可持续发展能力。一是实施北方草原生态修复工程。针对北方天然退化草原，以促进草原合理利用、提高自然恢复能力为主要目标，着重加强草原围栏、草原改良、鼠虫害及毒害草防治、黑土滩治理、人工草地、灌溉工程、防火防灾、牧民定居以及转变草原畜牧业生产方式等设施建设。二是实施南方草地改良建设工程。充分发挥南方草地水热及土壤条件好、生物量大、恢复速度快等优势，对现有天然草地、林间草地、退耕地、水源涵养地等实施改良。通过实施土地整理、植被重建、补播改良、综合除杂、灌溉施肥等措施，建成一批植被优良、保土保水能力强的南方草地，构建林草结合的立体生态屏障。三是实施已损草原植被恢复工程。重点针对已垦草原区、沙化草原区、矿藏开采区以及工程建设区周边等开展植被修复，围绕土地平整、坑洼回填、渣土清除、灌溉施肥、播种及管理等内容进行，使受损草原植被得以尽快恢复。四是实施草畜平衡示范工程。选取基础条件较好，有代表性的草原区，设定目标、明确标准、加强建设、政策倾斜、完善措施，重点打造一批草畜平衡示范县(旗)，总结经验，带动全国草畜平衡工作，促进草原科学利用。五是实施草原保护支撑体系建设工程。重点加强草原生态修复技术攻关体系、草原监督管理体系、草种繁育体系、草原科技推广体系、草原防灾减灾体系、草原监测预警体系等建设，夯实草原植被修复基础。

3.4 不断完善草原保护政策

加快建立有利于草原保护和植被修复的政策导向，形成促进绿色发展的长效机制。一是深入推进草原承包确权。结合草原及牧区特点，研究出台推进草原承包确权的专门政策，加快草原承包确权进程，实现草原地块、面积、合同、证书“四到户”，规范承包经营权流转。二是完善草原生态奖补政策。在保持政策稳定的同时，不断扩大奖补资金规模和覆盖面。探索建立多元化补偿机制，增加对重点草原生态功能区转移支付，建立草原生态保护先进县奖励制度，完善草原生态保护与奖补资金分配挂钩的激励约束机制，开展跨地区横向补偿。三是完善基本草原保护制度。制定出台《基本草原保护条例》，采取最严格的基本草原保护措施。

3.5 全面加强草原监督管理

贯彻落实十八大以来生态文明各项制度，严格执行草原法律法规，是实现草原生态修复和草原可持续发展的根本保证。一是加强队伍建设。不断充实和加强草原监督管理机构队伍，尤其要加强基层队伍建设，充实草原管护公益岗位。二是增强监督手段。开展草原资源调查和草原生态状况动态监测，建立草原生态修复大数据库，加快国土空间规划和生态保护红线划定工作，推进编制草原资源资产负债表，全面落实生态文明建设目标评价考核。三是加大执法力度。认真执行草原法及相关法规，加大对违法征占用草原、违法审批等行为的查处力度，严厉打击各类破坏草原的违法行为。四是强化责任追究。贯彻落实生态环境损害责任追究和生态环境损害赔偿等重要制度。实施草原生态环境保护约谈制度，对未履行保护职责或履行职责不到位的地方人民政府及相关职能部门、单位负责人，依法进行告诫谈话，责令整改。