论排污许可证作为核心管理制度的持续改进

2018-03-20周铭

石油化工技术与经济 2018年1期

周铭

(1.上海市环境科学研究院清洁生产与环境审核中心，上海，200233；2.上海环科环境认证有限公司，上海，200233)

2016年11月，国务院办公厅正式印发《控制污染物排放许可制实施方案》(以下简称《方案》)，对完善控制污染物排放许可制度，实施企事业单位排污许可证管理作出部署[1-2]。《方案》明确提出，要将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度，作为企业守法、部门执法、社会监督的依据。显然，随着排污许可证制度的全面启动，该制度作为一项环境保护的核心制度，将明显地改变现有的环境管理制度框架。文章拟通过上海市排污许可制度的前期实践，在阐述不同环境管理制度相互关系的基础上，探讨控制污染物排放许可制作为核心管理制度，需要持续改进的工作重点。

1 排污许可制简述

减少污染物排放是实现环境质量改善的根本手段，而排污许可证抓住固定污染源实质，就是抓住了工业污染防治的关键。其重点在于对污染治理设施、污染物排放浓度、排放量及其管理要求进行许可，并且通过排污许可证强化环境保护精细化管理，促进企业达标排放，从而有效控制区域污染物排放量[3]。

1.1 排污许可制基本原则

(1)精简高效，衔接顺畅。排污许可制衔接环境影响评价管理制度，融合总量控制制度，为排污收费、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据，减少重复申报，减轻企事业单位负担，提高管理效能。

(2)公平公正，一企一证。向企事业单位核发排污许可证，以行政许可的方式明确企事业单位持证排污行为，应当遵守的环境管理要求和承担的法律责任义务，即多排放多担责、少排放可获益。

(3)权责清晰，强化监管。企事业单位依法申领排污许可证，按证排污，自证守法。环境保护部门基于企事业单位守法承诺，依法发放排污许可证，依证强化事中事后监管，对违法排污行为实施严厉打击。

(4)公开透明，社会共治。排污许可证申领、核发、监管流程全过程公开，企事业单位污染物排放和环境保护部门监管执法信息及时公开，为推动企业守法、部门联动、社会监督创造条件。

1.2 排污许可证内容

(1)基本信息。包括：排污单位名称、地址、法定代表人或主要负责人、社会统一信用代码、排污许可证有效期限、发证机关、证书编号、二维码；以及排污单位的主要生产装置、产品产能、污染防治设施和措施、与确定许可事项有关的信息等。

(2)许可事项。包括：排污口位置和数量、排放方式、排放去向；排放污染物种类、许可排放浓度、许可排放量；重污染天气或枯水期等特殊时期许可排放浓度和许可排放量。

(3)管理要求。包括：自行监测方案、台账记录、执行报告等要求；排污许可证执行情况报告等的信息公开要求；企业应承担的其他法律责任。

1.3 排污许可证核发

(1)根据《方案》，环境保护部将在现有环保法律的框架体系下，以排污许可管理名录为基础，按行业分步推动排污许可证的核发。2016年率先开展火电、造纸行业企业许可证核发工作；2017年完成水10条、大气10条重点行业及产能过剩行业企业许可证核发，重点包括石化、化工、钢铁、有色、水泥、印染、制革、焦化、农副食品加工、农药、电镀等；2020年全国基本完成名录规定行业企业的许可证核发。

(2)结合我国国民经济和社会发展5年计划的制度安排，兼顾排污许可相对稳定的需要。排污许可证的有效期原则上为5年，但考虑到改革从易到难，逐步完善的需要，对于此次改革开始后首次核发的排污许可证有效期确定为3年。

2 环境管理制度的关联与衔接

与现有环境管理制度相比，排污许可制度的实施，势必会与现有的环境管理制度之间产生一定的交集。理顺不同环境管理制度之间的相互关系，形成以排污许可证为核心制度的整体化制度衔接、数据共享、运作机制和相应的管理平台。

2.1 排污许可制与环评制度

环境影响评价制度是对新改扩建项目的审批制度，通过对建设项目选址、设计和建成投产使用后可能产生的环境影响进行预测及评估，提出项目实施环保方面的可行性以及污染防治要求[4]。由于现有环境影响评价，其相关评价数据是环评机构通过企业提供来实施预测评估，加之环评机构本身质量控制的原因，往往导致最终部分环境影响评价结论与实际项目运行后所产生的影响差异较大。

在排污许可证实施后，对于这些改扩建项目的污染物排放评估，将采用排污许可证的申报数据。这样排污许可证作为现有建设项目数据的载体，可以真正对环境影响评价产生积极作用，能够使排污许可证与环评制度之间达到既在制度方面承上启下，又在数据及管理方面相互支撑，形成一个双向作用的衔接通道。

2.2 排污许可制与总量控制及排污权交易制度

排污许可制是对有关排污许可与总量控制要求的延伸与细化[5-6]。首先排污许可制实现了将总量控制的点源总量分解，将单个点源的总量控制目标在排污许可证上予以载明，使总量控制制度更加落实到位；其次当点源的总量要求明确后，对于行业及区域的污染物总量也相对明晰起来，排污许可制与总量控制制度之间的关联与衔接,使实现区域及行业总量控制规划成为可能，也使得排污权交易在今后获得发展的机遇。

2.3 排污许可制与排污申报和收费制度

2014年环境保护部对排污申报进行了改革，取消年度预申报，要求根据实际情况动态申报。排污收费制度同样要求企业因生产经营或排污设施发生重大变化需向环保部门进行申报。显然这两部分的申报内容均可以通过排污许可证动态申报管理来实施。需要衔接的是如何明确企业动态申报的频次要求以及申报数据规范性要求，同时其申报内容不应仅局限于污染物排放情况，还应包括与生产经营活动密切相关的产品、产量、产值、能耗、水耗等方面的数据，以有利于留下企业动态的环境行为足迹，也能够为后续许可证管理核实企业环境足迹留下伏笔。

2.4 排污许可制与清洁生产审核制度

清洁生产审核制度是一项与生产企业加工制造过程密切相关的环境制度[7]。在清洁生产审核的实施过程中，离不开对企业及其产品的原辅材料使用、生产工艺、能源水耗、大气及水污染物实际排放量，以及固废和危险废物产生量等较为系统的数据链。显然，该数据链不仅是构成排污许可制数据可靠性的关键环节，同样也将提升清洁生产审核制度的积极作用。

2.5 排污许可制与限期治理制度

限期治理制度作为环境管理的一项行政行为，既是环保监管手段的一部分，也是企业在规定时间内对自身环保行为进行整改的过程[8]。排污许可证的暂扣、吊销等措施应与限期治理制度紧密衔接，以推动与促进企业的整改行为，以防止企业久拖不改的情况。

3 排污许可制的改进建议

基于目前启动、推进和实践进程分析，排污许可制要成为核心的环境管理制度，既要在严格执法基础上与其他环境管理制度相互衔接，也要在排污许可制自身的管理内容及要求上进行完善与提高，才能与核心制度设计的初衷相符。

3.1 不断完善管理内容

(1)管理对象能力。企业是排污许可证管理的主体，目前企业环境行为发生重大变化时依赖于企业的自我申报，这就需要企业内部资源及管理制度来保障与支撑。然而企业环境管理人员素质及水平的参差不齐，难以确保相关数据按照规范要求填报，这是其一；其二，随着市场开放程度越来越高，第三方机构质量管理水平及利益诉求不同，也会导致许可证核查结果达不到预期目标，这些都是需要不断完善的管理内容之一。

(2)采信环境监测数据。作为排污许可证采信的重要数据之一，目前企业上报环境监测数据中有较大比例是自我委托非连续的手工监测数据。这在环境监测业务市场化程度越来越高的情况下，环境监测数据的不准确或不可靠，或将对许可证管理的有效性产生较大影响。显然，建立健全连续的自动化污染物排放监测数据，这是许可证管理今后应持续改进的重要环节。

(3)提高数据精度。排污许可证管理所要求提供的企业环境行为年度数据，如产量、产品、能耗、物耗(废物)及水耗、年度环境绩效等。这些数据虽然可以验证企业环境行为的真实情况，但是年度数据可能存在不同月份数据的调节余地。倘若从企业环境行为数据研究判定其经济周期规律，甚至为科研、管理、决策及市场提供提前预研判，可以考虑以月度数据替代年度数据，既可提升排污许可证管理中的数据精度，也能够准确把握企业的动态环境行为。

(4)改进总量核定技术方法。由于当前许可证管理中的总量核定存在多种技术方法，如物料衡算、产排污系数等排污核定方法。加之采用数据大多也是一次性的污染物排放手工监测数据，因而所核定的总量难免被认为是一种算出来的许可核定。这就需要通过持续积累行业排放数据，以定量跟踪的方式来改进现有的方法，从而丰富和细化行业总量核定技术。

(5)扩大管理覆盖范围。目前国家与大多数省市实行的排污许可证制度，主要污染物数据集中于水污染物排放及大气污染物排放方面，重庆市在排污许可证发放中要求对固体废物纳入许可管理范围，四川、福建、青海将噪声纳入其中，广东省甚至包括了辐射污染的内容。从企业污染物排放角度来认知，首先应当尽量统一排污许可证所覆盖的范围及其内容，既有利于政策制度执行的指导性，也提高数据链覆盖范围的可比性；其次排污许可证管理的覆盖范围，先期可以考虑增加固废及危险废物作为污染物的重要组成部分，以后逐步扩大至噪声污染、辐射污染等范围。

3.2 大数据分析及其应用

工业大数据具有更强的专业性、关联性、流程性、时序性和解析性[9]，这些特点是传统互联网大数据处理手段所无法满足的，而环境保护数据属于工业大数据的一部分，应加以充分利用[10]。一是应当针对排污许可证要求，结合环保物联网的应用，开展企业环境行为大数据分析应用的研发工作；二是通过排污许可证大数据，建立企业环境行为数据模型，摸索排污许可证数据与企业环境足迹的逻辑关系；三是基于动态整合环境质量数据、社会环境活动数据和企业环境行为的大数据，形成以排污许可证为核心的数据收集、整合、分析、展现。

(1)在管理服务环节。基于企业环境行为信息化大数据的建立，形成企业环境行为异常判别机制，为环境监察的精准出击提供预判，为动态研判区域企业环境行为现状、区域环境质量变化、区域产业及行业变化趋势提供数据支持。

(2)在科研开发环节。基于企业环境行为信息化大数据的建立，通过动态分析和挖掘数据价值，摸索建立细分行业环保准入标准、清洁生产及污染物排放标杆，建立不同治理技术的对标机制，为宏观环境保护政策与规划、环境质量标准、污染物排放标准制订持续提供科研需求与技术支持。

(3)在市场应用环节。基于动态环境质量数据、社会环境活动数据和企业环境行为数据的整合，在符合法规的前提下，可以为各行各业提供环境保护数据信息增值服务。