欠发达地区扶贫开发主导下的农业转型发展状况研究——以云南省L县为例

宋剑奇

（云南师范大学泛亚商学院，云南昆明，650106；华东师范大学商学院，上海，200241）

我国经过三十多年的改革开放，经济持续不断地增长。但东西部的经济发展差距越来越大，2016年全国GDP排名第一的广东和云南比较相差近三倍。发达地区的农业生产在GDP的比重越来越低，主要农产品依靠其他地区供应。尤其是京津沪地区，粮食、蔬菜、肉类等供应对外埠的依赖来越来越严重。因此，为保证经济平衡稳定发展，缩小地区差距，必须对经济欠发达地区的农业进行现代生产的转型发展，才能和发达地区形成良性互动。

L县是国家级贫困县，位于云南省西部，历史悠久，早在二千多年以前就是中国“南方陆上丝绸之路”的必经之地。自然资源丰富，四季不分明，雨量充沛。辖3个镇，6个乡，62个村民委员会，4个居民委员会，397个自然村，672个村民小组。L县是一个典型的农业县，总面积1159平方公里，县城距省会昆明690公里。2010年，L县第六次中国人口普查，总人口为154175人。境内生活汉族、傣族、景颇族、傈僳族、阿昌族、德昂族等多个民族。由于历史、自然、地理的原因，一直以来，L县经济发展缓慢，边疆民族地区十分落后，是云南省扶贫开发工作的主战场之一。

一、问题提出和研究综述

依据产业经济学的基本原理，产业进步包含技术、制度和结构的变迁三方面内容，而农业转型升级本质上是农业产业的进步。因此，在一般意义上，可以从农业技术进步、农业经营方式变革及农业结构升级角度，将农业转型升级的内涵界定为农业技术体系的全面升级、农业经营方式的全面转变和农业产业结构的全面高度化。

技术体系升级是农业转型中最容易做到的，而农业经营方式的转变和产业结构的调整是比较困难的。现阶段，由于高产良种、化肥农药、农业机械等现代生产要素作为技术代表在农业生产上有不同程度的推广应用。传统技术停滞的农业在广大地区已经消失，我国的农业已经不是完全意义上技术停滞的传统农业。由于经营方式和管理手段的变化具有文化特征，变化相对缓慢。往往出现采用的先进生产技术与经营制度、管理手段以及产业结构转型的不匹配的现象，导致农业还没有真正突破传统农业的框架。

农业技术体系的全面升级包括农业生产手段由传统农业技术向低资本技术转变以及低资本技术向高资本技术转变，还包括在产出上由增加产量及简单加工的技术向提高品质、改善品种及深加工技术转变，它最终使农业生产在工艺、农产品的品质和功能等层面全面升级；农业经营和管理方式的全面转变是指农业经营从分散化、粗放式、小而全的小农生产方式，转向规模化、集约化、专业化的企业化生产方式，它最终使农业生产方式升级；农业产业结构的全面高度化是指农业从提供粮食和初级原料为主向提供食物、原料及生态、服务等产品结构转变，与此相应，农业部门从传统的农、林、牧、渔业向种养业、农产品加工业及现代服务业之间协调发展的多层次、复合型的现代产业体系转变。

我国欠发达地区大部分是农业县，要完成扶贫工作就使广大的农民富裕起来，要使农民脱贫致富要求转变传统农业生产方式，必须进行农业转型。

传统农业向现代农业转型的关键是推动农业发展由依靠资源和物质投入为主向提高全要素生产率转变。农业全要素生产率的提高来源于农业科技进步、农业组织创新、生产专业化、经营模式创新、要素有效配置等非物质投入方面的改善。2016年5月24日，习近平总书记在黑龙江考察，在同当地干部群众交流推进农业供给侧结构性改革的探索时指出要“把去库存、补短板有机结合起来”。2017年中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》要求“深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能，开创农业现代化建设新局面”。这与党的十八届三中全会关于全面深化改革的要求一脉相承，是对2016年底中央经济工作会议精神的具体和深化，是“坚持以推进供给侧结构性改革为主线”的有关要求在“三农”改革发展领域的细化落实。农业转型发展是调整供给侧的一个重要方面。

国外的学者对农业转型的制度和技术各层面进行研究：西奥多·W·舒尔茨［1］提出建立一套适于传统农业改造的制度，对农民进行人力资本投资。速水佑次郎［2］提出“农业发展三阶段论”：第一阶段以增加生产和市场粮食供给为特征的发展阶段，提高农产品产量的政策在该阶段居于主要地位；第二阶段以着重解决农村贫困为特征的发展阶段，通过农产品价格支持政策提高农民的收入水平是该阶段的主要政策；第三阶段以调整和优化农业结构为特征的发展阶段，农业结构调整是该阶段的主要目标。

国外的学者根据我国的实际情况对农业转型进行广泛深入的研究：赵家凤［3］研究认为欠发达地区通过承接产业转移促进农业转型升级，承接非农产业转移具有“拉动效应”，承接农业产业转移具有“推动效应”，欠发达地区应积极构建承接产业转移和农业转型升级之间的互动机制，在承接产业转移中实现农业转型升级。

孟奎［4］从农地产权不清和户籍制度两个方面论证了现有制度对我国农业转型的制约。认为给予农民明确的土地产权改革户籍制度，将户籍与生产资料分配和社会福利脱钩，建立适应市场经济的户籍管理制度，在制度上解决农业转型问题。

袁国龙、林金忠［5］认为农业转型属于生产方式的整体转变，制度因素则是其中一项极为重要的内容。他们根据1997～2010年31个省份的农业转型和农业制度变迁面板数据进行研究，认为人均经营耕地面积的变化对人均农业就业人口生产总值和农业单位面积产值的增加具有积极促进作用，而对农业单位投资产值影响不显著。

郑有贵［6］认为农业的弱质性和小规模家庭经营的弱势地位，导致中国农业转型升级困难重重，不得不依赖政府的支持，只有在可以共享发展成果机制的农业经营组织逐步壮大的基础上，才能改变这种局面。

综上所述，各学者对农业转型的研究涉及各个层面，对实践操作有很强的指导意义。但是，对我国欠发达地区的扶贫和农业转型的结合研究不足。因此，本文试图将欠发达地区的扶贫工作和农业转型结合起来进行研究，意图在新形势下对欠发达地区的农业转型提供一个新思路。

二、欠发达地区农业扶贫与农业转型发展

（一）我国的扶贫开发历程

消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。深入推进扶贫开发，帮助困难群众特别是革命老区、贫困山区困难群众早日脱贫致富，到2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗、住房，是中央确定的目标。但是由于我国人口多，底子薄，建立新中国以来一直没有完全摆脱贫困问题。新中国的扶贫开发可以大致分为如下四个阶段：

第一阶段1949-1979年，我国主要是通过工农剪刀差和城乡二元化，为工业发展做积累。从积极的角度来看，通过这三十年的发展，我国农村卫生、教育体系基本得到了健全，乡村治理得到了极大改善，村两委即村民委、村党委能够发挥重要作用，农村组织体系完善，政府扶贫工作能够有序推进，下放的扶贫款能够及时到位。

第二阶段1979-1994年，我国打破了原来的计划经济体制，推行了农村土地的家庭联产承包责任制，使农村又回到了原有的以农户为单位的基本生产单元，解放了计划经济条件下被桎梏的农村生产力。15年间农民收入大幅提高，以收入来衡量的贫困人口大幅减少，贫困发生率从80%降到10%，绝对贫困人口减少了2～3亿。虽然农民收入大幅提高、生产力大幅解放，但是农村的教育、卫生、文化设施没有太大的发展。并且，由于实施了家庭联产承包责任制，导致农户各自为政，村支书无法发挥作用，许多集体事业因无人参与而难以进展。乡村治理有所弱化。总体来看，该阶段是我国农民收入大规模提升、农村面貌大规模改善的减贫时期，但从政策角度来看却是扶贫工作的空档期。

第三阶段1994-2000年，我国扶贫状况有了新的变化，多元化贫困突出地体现出来。20世纪90年代中后期以来，城镇化和工业化的大规模推进挤占了农村的资源，农村经过1980年代土地改革所释放出的经济红利全部用于补偿城市和工业的发展，城乡二元化体系进一步得到强化，农村的多元化贫困开始出现。城乡资源分布严重不均，农民为了摆脱贫困和改善自身生活，开始大规模地出来打工。从微观角度来看，这个时期的乡村治理进一步弱化，农村开始呈现出无人管理的状态。由于村委会、村支书的作用越来越小，在农村逐渐形成了越有实力、越有劳动力、越有资源的人越富、而穷人则无人问津的局面。虽然我国提出效率优先、兼顾公平，但实际上公平兼顾得并不够，无论是城乡差距还是农村内部差距，都是由于效率优先这种缺乏公平的政策导向造成的。［7］

第四阶段2001年至今，国家制定中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年），调整并确定了新时期贫困人口界定标准。并且，在2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，注重六个精准，坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批，广泛动员全社会力量参与扶贫。

（二）我国所处的农业转型阶段

农业转型理论在西方经济学界主要有三阶段和四阶段论。皮特·蒂莫尔认为农业转型四阶段，包括传统农业阶段、农业为经济增长贡献阶段、生产要素流出阶段和现代农业阶段四个阶段。约翰·米勒的农业转型三阶段论，将农业转型分为传统农业阶段、劳动密集型农业阶段和资本密集型农业阶段三个阶段。不论哪种理论，其基本思想具有一致性，农业生产都需要经过技术的升级和经营管理的变革以及产业结构的调整，才发生现代意义的转型。

我国改革开放之后，以安徽小岗村为发端，家庭联产承包责任制在农村广泛开展。受制度红利的影响，农业产出增加、农民收入增加、农村各项建设都呈现出高速增长状态持续到20世纪80年代末。之后我国农业进入了缓慢发展阶段，城乡差距越来越大。大量的农村人口流动至东南沿海发达地区，土地撂荒，机械化应用农业程度不深。这是上述两种理论中的所谓生产要素流出阶段和劳动密集型阶段所不能合理解释的现象。农业深加工由于欠发达地区资本的有限导致无法广泛开展。技术升级不足，管理水平提高不够，土地集中经营规模较小，表明我国还处于现代农业的前夜。需要深入我国实际进行调查研究，才能有针对的予以确认和解决农业现代转型问题。

（三）欠发达地区利用精准扶贫机遇，因地制宜进行农业转型

从历史发展的进程来看，L县的扶贫工作自20世纪80年代中期开始分为四个阶段，第一阶段（1978-1985年末）扶贫试点阶段。1978年11月，在认真贯彻全国民政工作会议精神之后，云南省及地州政府派出工作组到L县进行扶贫试点，帮助贫困户解决生活中迫切需要的吃、穿、用、住及治病问题。第二阶段（1986-1994年末）有计划、有组织、大规模开发式扶贫阶段。1986年，国家对普遍贫困中的最贫困地区实施扶贫战略，被国务院确定为首批重点扶持的贫困县。第三阶段（1995-2000年末）扶贫攻坚阶段。1995年，根据国家“八七”和云南省“七七”扶贫攻坚计划的要求，提出集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，到2000年基本解决贫困人口的温饱问题的攻坚计划。第四阶段新时期扶贫开发阶段。2001年，国家制定了中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年），调整并确定了新时期贫困人口界定标准，以2000年末农民人均纯收入低于865元划定贫困线，625～865元为低收入贫困人口。

目前，在习总书记“精准扶贫”的思想指导下，云南省部署新形势下的扶贫开发攻坚方案加快民族地区经济社会发展。云南省政府在精准扶贫思想的指导下，发动全省各处级以上干部精准定点，到户扶贫。同时，发动各党政机关事业单位对贫困县提供资金、技术、教育资源等进行全方位的对口扶贫。

相关对口扶贫单位派驻工作队员到挂钩扶贫点开展驻村扶贫工作，并为每位驻村工作队员安排了2万元的专项工作经费。主动协调省州有关部门，安排专项计划立项支持扶贫工作。以“一社一村一户一专业”为帮扶模式，以L县现有的养牛场为基础，成立养牛专业合作社，整村发展规模养殖，树立脱贫致富的典型示范户，着力在当地实施沼气利用、木耳改良、养殖业、马铃薯种植等系列科技帮扶项目，让挂钩贫困村尽快走上脱贫致富的道路。L县在新形势下，抓住精准扶贫的机遇，利用云南省的扶贫政策推进扶贫开发和农业转型发展相结合的新方案。

2015年，中国启动马铃薯主粮化战略。L县利用主粮化的国家战略机遇和精准扶贫政策机遇，在相关单位的技术指导下，通过土地规模经营和扶贫开发相结合的方式进行农业转型。利用当地的南亚热带季风气候条件，一年两季作物，在秋冬季引种马铃薯。主要以两种方式进行，其一为市场主导的形式，种植大户利用土地流转市场承租农户在秋冬季闲置土地种植马铃薯，在春季到夏季返还农民种植粮食等相应作物；其二是政府主导的形式，政府主导推动土地规模经营，在秋冬季种植马铃薯，春夏季种植甘蔗，烤烟等经济作物。

市场主导形式下的土地规模经营的农业转型生产，是在L县的许多青壮人口外出从事非农生产，许多土地撂荒，耕种土地也存在利用率不足的情况下进行的。L县因为许多家庭的年轻人和主要劳动力都外出务工，留守的中老年人和妇女的体力有限，一年只种植一季稻谷，农业的生产只是维持口粮的生产。大量的土地处于不饱和生产或者撂荒状态，这给土地流转提供了基础。那些家庭主要劳动力无法外出的中年人和以种植大户为代表的本地精英，他们通过公开的市场或者私人关系以每亩地400元左右的承租价格，从那些外出的农户手上流转到土地。利用农闲期的土地需要每年进行一次流转活动，长期承租的一般三年一期。种植能手的土地规模从十多亩到几十亩不等，其中大部分在20～30亩上下。种植大户的土地规模一般在200～300亩左右，以种植大户为代表的本地精英使用机械化生产工具和人工种植结合的方式进行。

由于云南省的扶贫政策，相关的扶贫单位向L县提供马铃薯的种植技术、田间管理培训、市场销售支持。构建了现代的生产方式以及现代营销模式，增强群众现代市场意识，指导村民们使用电商平台，拓宽特色农产品销售渠道，强化农产品原产地注册，使得农业转型的发展势头良好。L县的红皮马铃薯包装成礼品盒销售，已经在重庆、新疆甚至在马铃薯的主产地甘肃都打开销路。在农业转型的基础上利用留守的老弱人口发展马铃薯产业，既提高了农业生产水平，又对当地经济起到促进作用，一举两得。

不足之处在于，由于欠发达地区的经营手段和发展思路以及我国土地制度和社会福利制度的限制，发展规模过小，带动作用不强。

政府主导形式下的土地规模经营的农业转型生产。在L县政府主导下，以行政命令的方式集中分散在农户手中的土地320亩种植马铃薯。利用相关单位的资金和技术，采取“5+3+2”模式。其中，“5”是相关扶贫单位承担50%购买马铃薯原种资金，“3”是L县农业局承担30%购买马铃薯原种资金，另外20%由耕种农民承担。集中的320亩土地由50户建档立卡的贫困农户种植，种植技术由扶贫单位提供，种植收益完全归种植农民所有。预计产量1.5吨/亩左右，可产生100万/年的收益。政府主导下，土地规模明显比市场主导下规模大，行动迅速，交易成本和生产成本低，社会效益明显。

不足之处，土地规模经营的可持续性预期差。因为政府主导使得成本过低，不能正确反映经营状态，也不能得到真正的市场反馈，而且扶贫支持期过后生产经营情况不明朗，无法准确知道真实的扶贫效果。

利用精准扶贫政策推进欠发达地区的农业转型是一个逐渐探索的过程。政策鼓励和政府的强力推动是目前成功的关键，由于政策本身具有的不可预测性的特殊性，扶贫政策是否能一直持续，农业转型能否长期可持续发展，能否长期利用扶贫政策实现农业转型，这些都是需要着重研究重大课题。

三、当前扶贫工作存在的问题与农业转型的障碍

（一）政府的政绩要求

政府政策体系及设施建设，是为了促进贫困地区经济社会协调发展做出安排。但是，从当前实践中的扶贫工作出发，看到还有许多不尽如人意的地方。以土地规模经营为核心的农业转型发展还没有形成规模。工作中以政府强力推进，不顾农民合作意愿等等情况还时有发生。甚至出现为了完成精准扶贫任务，确定扶贫对象时不选最困难的，只选可完成任务的。能三年脱贫的规定一年，能一年脱贫的规定半年，为完成任务，取得政绩，政府的表现有些急功近利。

L县政府受自身政绩要求的约束，担忧农民的收入不能达到脱贫要求，常常对农民种植作物的品种下达各种指示。如：云南是烟草生产大省，对烤烟的需求很大，种植烤烟的收益具有保障。甘蔗可以加工生产红糖和白糖。为了完成农民增收任务，L县政府要求农民种植这两种作物。。但是工作实际中，烤烟对土壤肥力破坏较大的，对土地持续利用不利，农民不愿意种植。制糖厂一直拖欠农民的甘蔗款项，农民也不愿意种植。由于政绩的要求出现只管种植，不管经济收益，尤其在扶贫压力下对生态环境的影响考虑不多的现象还普遍存在。因此，由于政府这样一些工作作风，导致当地干群关系有些紧张，对相关工作的推进往往依靠“哄、骗、压”的方式进行，普通群众参与度低。这些极大的影响了农业转型升级，也对扶贫工作造成了相当的困难。

（二）管理制度不健全导致扶贫和农业转型生产受到约束

从L县的案例中我们发现，几个值得思考的现象。农业生产中的农业劳动力在减少，但是，以土地规模经营为表征的农业现代化转型却非常缓慢。城市中农产品价格不断提高，但是农民的收入增长缓慢。

在我国农村现行的土地产权制度，村集体拥有土地的占有权、部分收益权和最终处置权，而农民拥有土地使用权和部分收益权。这种农地产权制度最重要的特征就是产权的不完整、不清晰。虽然土地承包法规定任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。但是，实际工作中一直存在村委会进行土地细微调整的情况。政府作为公权力的代表也一直影响农民使用土地的情况，并通过农业生产品种来影响获得使用土地带来的收益。这种不完全的使用权，以及生产权使得农民对土地这一资产的使用和收益存在不确定性。

因此，即便是有精准扶贫政策的支持，农业的转型在土地利用方面存在管理制度的障碍，并也由此带来了扶贫工作的不便利。使得欠发达地区在非农产业缺乏的情况下，脱贫工作异常的困难。

（三）扶贫方式的局限导致农业转型困难

扶贫的难点在于扶贫项目的长期有效性。找到了项目投资之后到取得成效之间，如果市场变化导致不能产生长期收益，扶贫的效果就受到影响，甚至可能对扶贫人员的信任产生影响，继而对整个扶贫工作产生不信任，导致前期的扶贫工作前功尽弃。

习近平总书记强调，扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。必须实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。目前，要求各地方政府按照“严格对象标准、规范识别程序、坚持公平公正、直接到户到人”的原则，全面准确掌握贫困人口的规模、分布以及居住条件、就业渠道、收入来源、致贫因素等情况，建立贫困人口动态管理机制。在摸清贫困群众的前提下，精准脱贫。集中各类资源，聚焦扶贫对象，提高扶贫工作的精准度和有效性。

但是，具体的扶贫工作方法有待于进一步改进。许多地方对于精准扶贫工作安排是处级领导定点扶持一户，厅级领导扶持两户的模式。这些领导干部是治国理政的能手，但并不是农业发家致富能手，也不是经济专家，他们并不能提出有效的扶贫计划，使被帮扶对象彻底脱贫。于是他们所采用的扶贫形式就变成了一家一户的发猪仔、鸡仔；或者全村都种中药材等等形式，不考虑市场需求波动，也不能形成长期的有效脱贫模式。

习近平总书记指出，扶贫重在提高脱贫攻坚成效。关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。那就要求我们在扶贫工作开始时，对当地资源和面临问题有一个清醒的认识，对我们掌握的资源有个清楚的了解。这样才能有针对性的开展工作。

四、政策建议

（一）坚持用市场的办法推进扶贫工作带动农业转型

在市场经济背景下，要避免短期调控措施长期化，优化政府调控的取向和办法，既补市场机制之短，又不伤市场运行之本。调整摒弃效率较低行政指导的扶贫方式，采用专业化的市场方式，鼓励成立扶贫公司，利用社会招标的形式，雇请扶贫开发公司，形成专业化扶贫工作应该是一个新型的选择。着力推动扶贫开发工作由粗放式的非专业性向精准化的专业性转变，由“行政性”向“市场性”转变，要依靠市场提高贫困群众生活水平，要靠市场提高扶贫开发的成效。在L县的实践中政府主导的方式固然可以在短期内帮助大量的贫困群众，但是以扭曲的价格信号为代价，使得扶贫退出问题特别突出。如何使得困难群众从保护中平稳的过渡到市场中来成为一个比较大的课题。市场化推进扶贫，带动困难群众脱贫致富从而促进农业转型发展应该成为广泛的方式。

（二）坚持用改革的办法进行扶贫促进农业转型

政府调控制度和市场运行机制不健全不完善，必须通过改革来推动。完善农业补贴制度和扶贫制度的结合，使得扶贫和农业转型发展有机结合，发挥补贴对优化农业转型和农民脱贫的促进作用。形成市场配置资源有效、政府支持保护有力的农业发展制度。推动扶贫资金向鼓励自主生产，发展产业方向投入。健全有利于农业资源要素流动配置的体制机制，加快破除妨碍资源要素优化配置的体制障碍。

（三）坚持对干部队伍的建设

在欠发达地区扶贫工作出现许多不尽如人意之处，问题大多数是在当地领导干部身上。L县的精准扶贫和农业转型的结合出现的问题，说明干部队伍建设的重要性。这些问题其实是当地干部领导认识事物的能力和执行能力的问题，由于能力问题致使扶贫效果的受到影响。在目前举全国之力进行一场扶贫攻坚战的现在，资金不是最大的问题。这是和以往扶贫工作最大的不同。资金投放下去，要取得应有的效果是最大的问题。扶贫工作需要当地领导干部配合，才能有的放矢的进行。因此，要求当地的领导干部起到应有的作用。

但是，如上所述的为政绩表现的急功近利是当地领导干部不熟悉现代管理流程和现代政府职能的表现。如果要提高扶贫效果一定要对当地领导干部进行扶智。领导干部的带头作用一直是我党强调的，一定要搞好。让困难群众具有在领导干部们的引导下进行和贫困作斗争的能力，必须使领导干部首先接受到好的教育，不要让山区、扶困地区的领导干部在扶贫的出发点上出问题。要把贫困地区领导干部建设起来，使他们能够利用精准扶贫政策，通过市场进行农业转型，转变政府包揽一切的工作作风。

［1］西奥多·W·舒尔茨.改造传统农业［M］.北京：商务印书馆，2003.

［2］速水佑次郎，弗农·拉坦.农业发展：国际前景［M］.北京：商务印书馆，2014.

［3］赵家凤.欠发达地区承接产业转移与农业转型升级研究［J］.农业现代化，2012（3）：178-181.

［4］孟奎.我国农业转型所处阶段、面临问题与对策思考［J］.商业时代，2013（19）：109-112.

［5］袁国龙，林金忠.农业土地制度变迁对我国农业转型的影响［J］.华南农业大学学报：社会科学版，2013（2）：11-19.

［6］郑有贵.农业转型升级对政府强依赖的原因及其对策——兼论农业组织化实现形式的优化和转型［J］.农业经济问题，2016（10）：4-8.

［7］张磊.中国扶贫开发历程（1949-2005）［M］.北京：中国财政经济出版社，2007.