临时宪法《共同纲领》对我国行政区划发展的影响

朴 飞

（长春理工大学法学院，吉林长春，130022）

建国初期，由于我国制定宪法的各方面条件都不具备，因此只能制定一部具有纲领性的临时宪法。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。《共同纲领》确定了新中国的国家性质，确立了国家制度和社会制度的基本原则，规定了我国建国初期革命和建设的目标。它是新中国的建国大纲，从中华人民共和国成立到我国1954年宪法颁布，《共同纲领》起到了临时宪法的作用。［1］正如毛泽东同志指出：“我们有伟大而正确的《共同纲领》以为检查工作、讨论问题的准则。《共同纲领》必须充分地付之实行，这是我们国家现时的根本大法。”［2］临时宪法《共同纲领》的精神指引了建国初期我国行政区划的建立和发展，直到1954年正式宪法制定，正式宪法开始调整我国的行政区划，行政区划进入到了正式宪法的治理状态。

一、《共同纲领》时期的行政区划

1949至1953年，新中国成立初期，行政区划还处正在建立之中。那时，我国行政区划是依据临时宪法《共同纲领》的精神建立的；《共同纲领》时期的我国社会是向正式宪法治理过渡的社会，即“新民主主义社会”。从临时宪法《共同纲领》发挥作用到1954年制定宪法，我国的行政区划还处在大规模调整之中，当时的调整分为两个时期：1949年到1953年制宪开始是第一个时期；从1953年初到1954年宪法公布是第二个时期，第二个时期包括制定宪法的整个时期。调整目的是为了使行政区划能够符合宪法的要求。由于宪法还没有制定，因此第一个时期行政区划是遵循《共同纲领》的精神调整的；第二个时期行政区划的调整，除了遵循《共同纲领》的精神外，1954年制宪精神对行政区划也产生了很大的影响。制宪精神直接影响到了第二个时期的行政区划的调整，当时的行政区划正准备全面与正式宪法规定的行政区划接轨。

（一）过渡时期的行政区划的建立

由于1954年之前，我国宪法还没有制定，因此建国初期颁布的《共同纲领》集合了全国人民的共识，起到了临时宪法的作用。1949年10月1日，新中国虽然宣告成立，但是国家还没有完全统一，解放战争还没有结束。全国解放以后，革命还要向纵深发展，要清扫旧社会遗留下的残渣余孽、污泥浊水，为国家的全面建设提供社会基础。这个时期属于过渡时期，《共同纲领》正是指导国家过渡时期各项事业的临时性宪法文件，依据《共同纲领》精神建立的行政区划也是属于过渡时期的行政区划。《共同纲领》指导了建国初期的行政区划的建立。譬如，《共同纲领》第二条：“中华人民共和国中央人民政府必须负责将人民解放进行到底，解放中国全部领土，完成统一中国的事业。”在全国尚未彻底解放之际，行政区划的重要任务就是为解放战争取得胜利服务，必须按照有利于解放战争需要的方式来设置行政区划。为此，当时实行了大行政区制度，使军区、政区和中央区相统一。

迅速有效地动员和组织人民群众，建立地方政权、巩固红色政权，巩固人民民主专政，是当时的行政区划的主要目的。行政区划是《共同纲领》精神对于我国现实的反映。尖金字塔型的行政区划体系是那时的行政区划的状态。（1）形成大区跨度大（一级政区）、层级多和幅度小的政区体系；（2）行政区划上配有军政委员会、人民代表会议、行政委员会、地方人民政府等政权形式，行政区划上的国家机关为多种性质的政权机关并存，并逐步向正常过渡；（3）行政区划调整频繁、变动巨大，大行政区和省级政区的调整尤为显著，各级政区都进行了调整。

1947年5月1日，内蒙古自治区建立，为中国共产党在全国解放后少数民族聚居地区建立自治区和民族区域自治制度积累了经验。《共同纲领》第五十四条规定：各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治。按照民族聚居的人口多少或区域大小，分别建立各种民族区域自治地方机关。《共同纲领》中在有少数民族聚居的地区建立自治区的规定，很好地解决了我国民族问题，促进了民族团结，维护了国家统一。

《共同纲领》是具有过渡性质的临时性宪法文件，不是正式的宪法，因此建国初期依照《共同纲领》实施的一些行政区划，就具有了过渡的性质。1949年12月9日，周恩来在政务院政务会议讨论《关于各大行政区组织通则》时说：“中国是个大国，地大、人多，经济发展又不平衡。大行政区应该成为一级政权机关。这是一种过渡性的体制。”［3］

（二）1949年到1954年的行政区划调整情况

从中华人民共和国成立到1954年正式宪法制定的这段时期，我国的行政区划经历了较大的调整。1949年到1954年全国进行了两次大规模的行政区划调整。虽然新中国成立到1954年制定宪法时期，国家每年都在对行政区划进行调整，但是1952年和1954年进行的两次调整规模最为剧烈。经过这两次较大的行政区划调整才初步形成了1954年宪法规定的行政区划格局，为现今行政区划的版图奠定了良好的基础。这个时期的行政区划调整的特点是以省级行政区划调整和大行政区调整为显著标志。

1952年末进行了第一次行政区划的较大的调整，这个时期是国家决定制宪的时期。此次调整，合并了一些省份，调整了大行政区的性质、职能，在此次调整之前，“各大行政区军政委员会或人民政府是中央人民政府的代表机关，又是地方政权的最高机关”［4］。经过这次调整之后，“大区行政委员会是代表中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关”。①1952年11月15日《关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决定》根据一九五二年十一月十七日《人民日报》刊印。

1954年中期进行了第二次大规模的行政区划的调整。这个时期是正式制宪时期。这次调整，撤销了大行政区和一些直辖市。经过调整，全国的行政区划基本状况已能够适应宪法制定的要求，为我国宪法的制定铺平了行政区划制度方面的道路。

1949年到1952年，国民经济逐渐得到恢复，土地改革、抗美援朝、镇压反革命的斗争都取得了胜利，国家开始步入正常的状态。1952年这次大规模的行政区划调整，顺应了国家正常治理的需求。正是因为国民经济进一步好转，1953年制定宪法的条件已经具备，正式制宪的时期到来；在制宪时期，行政区划要逐步跟上宪法治理的步伐，因而导致了1954年大规模行政区划的调整。政权的巩固、国民经济的恢复、社会秩序的稳定、国家治理经验的积累，都为行政区划的调整创造了良好的条件。

二、《共同纲领》中的行政区划制度

《共同纲领》规定了行政区划制度的雏形，行政区划的元素散见于《共同纲领》及相关宪法性文件的部分章节中。例如《共同纲领》第十四条规定：“凡人民解放军初解放的地方，应一律实施军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时召集各界人民代表会议。在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”

《共同纲领》第五十一条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”

《中央人民政府组织法》关于“中央人民政府委员会”的职权中首次出现“大行政区”这个与行政区划有关的名称。“第七条 中央人民政府委员会依据中国人民政治协商会议全体会议制定的共同纲领，行使下列的职权……九、任免下列各项政府人员……乙、依据政务院的提议，任免或批准任免各大行政区和各省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人员。”

那时，《共同纲领》实施时期的行政区划已具备了部分行政区划制度的雏形：（1）大区——省——市、县的层级；（2）主要行政区划名称和行政区划的性质；（3）行政区划内有逐步过渡的国家机关：军政委员会、人民代表会议、人民代表大会，大行政区划的人民政府、省市人民政府等。

建国初期，虽然完整的行政区划制度没有在法律上规定，但是以《共同纲领》为代表的临时宪法性文件已经初步规定了县、市、大行政区、省的行政区划制度和新解放的地区的行政区划以及政权组建方式和步骤。《共同纲领》等宪法性文件是代表我国过渡时期行政区划制度的开端的法规性文件，我国建国初期的行政区划调整就是按照《共同纲领》的精神和规定进行的。

新中国成立之初的行政区划，除了以《共同纲领》等法律体系来调整之外，《中央政府组织法》中也写有有关行政区划的规定，政务院制定的《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》也规定了部分行政区划的组织原则和内容，如大区、省的地位、职权、设置等。

1949年12月16日，政务院第11次政务会议通过的《大行政区人民政府委员会组织通则》中规定：“在解放初期，为实施军事管制建立革命秩序，设军政委员会。”“各大行政区军政委员会由政务院提请中央人民政府任命，在条件许可时应召集各大行政区的各界人民代表会议，代行人民代表大会职权，产生大行政区人民政府委员会。在大行政区人民政府委员会成立以后，军政委员会即宣告结束。”“各大行政区划人民政府委员会是各该区所辖省（市）高一级的地方政权机关，并为中央人民政府政务院领导地方工作的代表机关。”

1950年1月6日，政务院第14次政务会议通过的《省人民政府组织通则》中规定：“第一条 省人民政府委员会为省一级的地方政权机关，受主管大行政区人民政府委员会（或军政委员会）的直接领导。”“第二条 在解放初期，为迅速建立革命秩序，省人民政府委员会由中央人民政府委员会批准任命，或由大行政区人民政府委员会提请中央人民政府政务院转请中央人民政府委员会批准任命之。”“第四条 省人民政府委员会在中央人民政府政务院或大行政区人民政府委员会直接领导之下行使下列职权……。”［5］

1952年秋到1953年春，以《中央人民政府关于改变大行政区人民政府机构与任务的决定》等文件的颁布为重要分水岭，国家重新划分、界定了中央与大行政区、省级政区的职权和关系。以前，各大行政区军政委员会或人民政府是中央人民政府的代表机关，又是地方政权的最高机关。在《中央人民政府关于改变大行政区人民政府机构与任务的决定》等文件颁布之后，大区行政委员会是代表中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关。

因为行政区划和国家的统治有关，所以行政区划与政治制度设计是统一的。大行政区、省级行政区这种政治制度、职权设计决定了大行政区、省级行政区的存在。在革命时期，必须加强中央集中和大区集权，加强区域集结能力，聚集区域力量，重新建立地方新秩序；在和平建设时期，就需要分权，需要民主管理和权力制约，并且要适当地放权给地方，“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性”。

三、《共同纲领》对建国初期行政区划的影响

在1949年新中国成立之前，中国共产党人没有治理全国的经验，也不可能有全国行政区域划分的经验。共产党人对于全国行政区划治理是一个逐步摸索和学习的过程，而这种摸索和学习都集中地体现在《共同纲领》之中。当时中央以大行政区的方式进行民主集中管理，并划小省份，对全国进行治理。到了1954年，随着国民经济的恢复、形式的好转、国家治理经验的积累，国家才通过正式的宪法规定了我国的行政区划制度。

建国前至建国初期，我国依据《共同纲领》的精神形成的行政区划网络，为国家治理、国家力量的发挥提供了政治和组织上的保障。这种多层级、密集型的金字塔型行政区划系统，能够快速地动员基层力量，维护人民政权；中央的意志能通过这种行政区划系统，迅速、直接地灌输到基层；中央政令在全国能够得到迅速执行，有利地推动革命向纵深发展；这种行政区划在地方上便于劳动人民同政权紧密结合，拉近了人民政权与人民的距离，扩大了人民政权的群众基础，团结了广大人民群众，使人民政权在人民中牢固地生根，从而保护了革命胜利的果实，从根基上为清除反动势力创造了条件，使处于社会底层的劳苦大众获得了彻底、真正的解放。

总之，《共同纲领》的行政区划精神和价值起到了以下的作用：其一，统一建立人民政权。国家提纲挈领通过密集、多层级划分的行政区域，建立了各级政权，使政权与人民密切接触，扩大了政权与人民的接触面积，保证了人民进入、武装到政权中来，充实政权，实现人民当家作主，使人民担负起管理本地方的责任。国家通过行政区划网络，使国家机关迅速建立到全国各地，使人民政权高效地在全国建立基础，生根发芽，发挥作用。其二，巩固、捍卫政权。当时的区域小而层级密的行政区划网络，打破了旧有的统治格局，起到了全面、彻底、深入地保卫国家政权，动员国家力量的作用。［6］例如，对旧社会的省份都进行了重新划分，四川省分成了川东、川南、川西、川北四个省级的行署区，安徽省分成皖南行署区、皖北行署区，江苏省分成苏北行署区、苏南行署区，山东、河南分出部分土地组建平原省等等，这对于进一步清剿国民党残部和土匪、肃清潜伏的特务、镇压反革命、强化国家统治能力起到了巨大作用。其三，进行统治、管理，最大限度地发挥国家力量。当时的行政区划能高效地组织、管理和动员起社会力量，能迅速地支援集中建设和进行全国资源的统一调配。战争、革命、复苏，都需要当时密集型的行政区划体系。当时以大行政区为代表的行政区划体系的设立，有力地保障了抗美援朝战争的胜利。通过国家统一调配物资，平抑了物价，整顿了经济秩序，保障了土改、“三反”、“五反”运动的顺利进行；当时国家设立了十三个直辖市，这些地方曾是旧统治区的重工业、经济中心，保留有生产基础，这一举措极大支持了中央财政和国家行动。其四，促进了社会民主改革，涤荡旧社会的腐朽思想和陈规陋习，提高人们的觉悟，转变人们的认识，使人民群众真正成为新社会的主人。中国共产党领导人民利用当时的行政区划革除了旧社会遗留下来的一切封建残余，清理和铲除了吸食鸦片、娼妓、纳妾、迷信等社会丑恶现象，废除束缚妇女的封建制度。其五，一个国家的民族问题处理不好，会直接影响到该国社会的稳定和国家的统一。前南斯拉夫执行了错误的民族政策，为国家的稳定留下了隐患；后来经济危机，再加上民族矛盾激化乃至不可调和，导致分崩离析。中国共产党采用民族区域自治制度很好地解决了民族问题，《共同纲领》中规定少数民族地区实现民族区域自治，保障了少数民族平等权利，调动起了少数民族人民群众的生产和建设的积极性和对国家的认同，维护了国家的统一和民族团结。民族区域自治制度是人类历史上史无前例的伟大创举。1954年民族区域自治制度写入了我国宪法，成为我国一项重要的基本政治制度，为我国有效地防止民族分裂，构建多民族的单一制的国家结构和国家的长治久安做出了重要的贡献。

《共同纲领》的法律体系控制了建国初期的整个行政区划体系的建立和调整过程。正是因为当时的行政区划很好地贯彻了《共同纲领》的精神和价值，保持了与《共同纲领》精神的一致性，所以建国初期的行政区划能顺应我国行政区划发展的客观规律，统一和协调全国行政区域，促进了国家经济的迅速恢复，从而起到了组织社会、巩固政权、促进革命、恢复建设的积极作用。虽然《共同纲领》没有具体规定行政区划的系统和专门的制度，但是行政区划制度的精神却在《共同纲领》中得以闪现，为1954年宪法行政区划的规范制定探索了路径。

建国初期，我国的各项工作都是在《共同纲领》精神指引下开展的，行政区划也是依据《共同纲领》建立起来的，并依据《共同纲领》进行调整。建国初期的行政区划充分反映了《共同纲领》的精神，满足了国家统一、调整、巩固、充实、恢复的需要，发挥了积极的宪法作用。正如1953年1月1日《人民日报》评论中指出的那样：“由于还没有制定宪法，中国人民政治协商会议共同纲领暂时代替了宪法的一部分作用。”［7］

［1］许崇德，何华辉，魏定仁.中国宪法［M］.北京：中国人民大学出版社，1989：97.

［2］毛泽东文集（第6卷）［M］.北京：人民出版社，1999：77.

［3］周恩来年谱（1949-1976）［M］.北京：中央文献出版社，1997：17.

［4］中国共产党历史大事记（1921年7月-1949年12月）［EB/OL］.（2011-07-20）.新华网.

［5］中央人民政府法令汇编（1949-1950）［M］.北京：法律出版社，1982：144-147.

［6］林彪.中南军政委员会关于划小区乡及乡级编制与供给的决定［N］.江西政报，1951-12-15.

［7］元旦社论.迎接伟大的胜利［N］.人民日报，1953-01-01.