环境不良信用信息清除制度探究

黄锡生，王美娜

(重庆大学 法学院，重庆　400044)

环境信用评价制度是中国环境管理方面的一项创新举措，也是中国社会信用体系的重要组成部分。2014年，中国新修订的《环境保护法》出台，其中第54条明确规定企业环境违法信息应当记入社会诚信档案并且及时向社会公布。同年，《企业环境信用评价办法(试行)》出台，此后企业环境信用评价制度逐渐出现在各地实践中。2015年11月，国家环保部和发改委联合发布了《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》(以下称为《指导意见》)，进一步完善了环境信用体系建设的具体要求。自此，中国环境信用评价制度在法律法规方面有了比较全面的规定。环境不良信用信息记录公开和可查询期限也首次出现在公众视野中*《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》规定，环保部门可以根据本地区实际情况，确定企业环境信用记录中不良信用信息的公开和可查询期限，一般不得低于5年。超过期限的不良信用信息，不再通过企业环境信用信息系统公开或者接受查询。。

对于存在不良环境行为的企业、环境服务机构及其从业人员而言，环境信用评价不可避免会产生环境不良信用信息记录，从而对其发展造成深远影响。具体到个案中，昆明某发电公司规划建设二期工程，但是根据云南省环境监测总站提供的监测数据，该公司排放的大气污染物存在严重超标的情况。昆明市环保局依法对该公司作出相应的行政处罚决定，由此产生环境不良信用信息记录。在此之前交通银行曾经承诺为昆明某发电公司提供6 000万元贷款，在贷出首批3 000万元资金后，国家节能减排以及防治环境污染的态度愈加明确与强硬，为了规避风险，交通银行停止发放对昆明某发电公司的第二批3 000万元贷款*参见北大法宝,http://www.pkulaw.cn/Case/,2017年12月10日访问。。

从个案中可以看到，存在环境违法行为的企业会受到环保机关的行政处罚，同时由此产生的环境不良信用信息记录也会影响企业的融资，对企业的长远发展造成不利影响。再加上中国环境不良信用信息记录公开期限只规定了“下限”，没有规定“上限”，长此以往，即使有环境不良信用信息记录的企业积极进行整改活动，也难免会发生企业经营一直受到过往环境不良信用信息记录消极影响的情形，进而影响中国的环境保护建设以及经济发展。因此，笔者认为，有必要对环境不良信用信息记录清除制度进行探究，以期进一步完善中国的环境信用制度。

一、环境不良信用信息记录清除制度的概念及法律地位

所谓环境不良信用信息记录清除制度，是指为了恢复生产和激励失信企业、环境服务机构及其从业人员积极进行整改，环保部门对其环境不良信用信息记录在符合一定的程序和条件下予以清除的法律制度。其规制对象是在环境信用评价过程中产生的环境不良信用信息记录。作为环境信用评价法律的立法衍生物，环境不良信用信息记录应当具有一定的时效性。因此，环境不良信用信息清除制度是环境信用评价制度中的“日落条款”。

(一)环境不良信用信息记录清除制度的概念

中国对“信”字的使用历史久远。《说文解字》称：“信，诚也，从人言。”要求诚实守诺，言行一致。在古汉语中“诚”“信”二字的含义相差无几，往往可以互换使用，但是“信”与“用”字合并使用较为少见。信用是现代社会普遍存在的客观存在，是维系人际关系的重要环节。个人信用和商业信用是其中的典型。在环境保护日益深入人心的背景下，环境信用也逐渐广为人知。法学概念中的环境信用，是指作为环境法律秩序的信用。秩序是法律最重要的价值属性之一，也是法律追求的一种社会效果。博登海默曾言:“秩序的概念，意指在自然界和社会的运转过程中存在某种程度的一致性、连续性和确定性。”[1]作为法律秩序的环境信用，集中反映了在环境法律规则的普遍约束力下，企业、环境服务机构及其从业人员，以及其他社会公众对环境法律的信守程度。

环境信用是一种特殊的偿还行为模式，是基于环境伦理将独立的环境价值内化于环境人格，借助环境人格评价产生并依靠信用功能实现的独特信用制度[2]。其关键在于以政府的有形之手以及市场的无形之手为手段，实现环境损害和环境利益的相对平衡，提高环境资源的有效利用。在环境信用法治化背景下，不同的环境规制对于达到环境保护的目标具有不同的作用机理[3]，环境信用评价制度作为一种新的环境规制手段，是“以可量化的信用信息为基础重塑规制与治理过程”[4]，并由此建立了以守信激励、失信惩戒为核心的环境保护机制，进而产生环境不良信用信息记录。

所谓环境不良信用信息记录，一般是指在环境信用评价过程中，环保部门依照法律法规对参评对象进行环境信用评价，根据评价结果对各种环保失信行为所作的具有警示意义的记录*参见国际信用管理体系《不良信用记录信用修复标准》第3条“本标准所称不良信用记录是指被永久记入黑名单信用信息库或内部信用信息库的各种失信信息和普示信息”。。根据《指导意见》的相关规定，有了环境不良信用信息记录的企业在行政许可、公共采购，以及绿色信贷等活动中都会受到极大的限制。囿于科技水平和资金情况的局限，很多中小企业以及相关工作人员将会出现或大或小的环境不良信用信息记录，而这些污点的存在在“守信激励、失信惩戒”的环境保护机制下又会进一步影响企业和环境服务从业者的发展，进而对中国的环保进程以及经济发展产生不良影响。

失信惩戒机制的建立是环境信用评价制度得以有效实施的必要条件，但同时也要提供畅通有效的渠道让评价对象修复信用状况。这种信用修复过程不仅包括对更新后的信用信息的重新录入，也包括对以往的失信记录的删除(也即环境不良信用信息记录清除)，本文主要就后者进行研究。综上所述，环境不良信用信息记录清除制度，是环境信用体系的重要组成部分，是指为了恢复生产和激励失信企业、环境服务机构及其从业人员积极进行整改，环保部门对其环境不良信用信息记录在符合一定的程序和条件下予以清除，促进其向环境友好发展的法律制度。

(二)环境不良信用信息记录清除制度是环境信用制度中的“日落条款”

所谓“日落条款”，是指在立法中专门规定某一法律规范的有效期间，在有效期届满之前需要对其进行审查并重新确认其效力，否则该法律规范在有效期间届满时即如日落西沉般失效的条款[5]。“日落条款”的历史渊源悠久，最初产生于商品交易中的口头合同。在以物易物时期，交换双方达成对自己所有物件的交换合意，但是物件还在家中。因此交换双方以口头约定的方式订立合约，约定交换时间定于当天日落时分，过后则合意作废。“日落条款”真正作为一项法律条款，可以追溯至罗马法时期。在这一时期，元老院拥有征收特种税种的权利，同时还能够在一定的时间和期限内调动军队，也即拥有“委任统治权”。但是，该授权要在该执政官任期结束时予以终止。此后，在美国总统托马斯·杰弗逊的倡导下，日落法盛行于美国的州立法层面。

学习七子，不过落入泥古的窠臼；师法公安，则是声律法度尽毁，百弊而无一利。因此，公安派的出现，表面上纠正了长期以来的复古习气，实则使文坛陷入更消极的境地，如馆臣抨击胡敬辰的《檀雪斋集》：“其文故为涩体，几不可句读，诗格亦公安之末派。[2]825”

与传统的“日落条款”相比，现代意义的 “日落”条款则被赋予了新的内涵，尤其是其适用对象范围的扩大。传统意义上的“日落条款”针对的是立法本身，主要强调法律法规的有效实施期限；而现代意义上的 “日落条款”，其适用对象已经超出立法本身，还涉及政策措施、临时机构，以及立法衍生物，诸如国际贸易法中的反倾销措施的调整[6]。环境不良信用信息记录既是环境信用评价制度施行的结果，也是环境信用评价法律的立法衍生物，更是环境不良信用信息记录清除制度的规制对象。其内容既包括清除主体、程序、权限等，也包括当前环境不良信用信息记录的效力期限。从绝对意义上说，一定的生命周期是所有制度的固有特征，绝对不变的规范是不存在的。因此，所有的环境不良信用信息记录都应当有明确的效力期限，一旦现实条件发生变化，无论是评价对象的有效整改，还是时空的转换，都要求环境不良信用信息记录能够适时清除。所以，它是环境信用评价制度中的“日落条款”。然而，中国现行环境不良信用信息记录的适用却未能彰显出它时效性的固有特征。

二、建立环境不良信用信息记录清除制度的意义

作为环境信用评价制度中的“日落条款”，环境不良信用信息记录清除制度不仅是环保部门基于环境保护与经济发展的平衡考虑对社会实际问题的回应，在理论上也有建立该项制度的重要意义，具体可以从宏观、中观和微观三个方面考量。从宏观上看，环境不良信用信息记录清除制度是国家环境征信的行政权力与企业、机构和个人环境信用修复权益的平衡；从中观方面看，它可以合理运用环境信用评价激励手段，降低社会管理成本；从微观角度看，环境不良信用信息记录清除制度可以适当弱化环境不良信用信息记录标签效应，促进环保文化建设。

(一)平衡国家环境信用评价权力与企业、机构和个人环境信用修复权益

从宏观上看，环境不良信用信息记录清除制度是国家环境征信的行政权力与企业、机构和个人环境信用修复权益的平衡。环境信用评价是国家在环境保护中行政权力的正当行使。在环境议题备受重视的今天，环境保护既是国民的共同任务，也是现代国家担负的主要任务之一。国家必须致力于调和社会对自然环境的需求，同时维持人类自然的生存空间，并对环境的面貌与品质予以一定程度的形成[7]。由环保部门主导推进的环境信用评价制度是国家行政职责在环境保护方面的重要体现，也是环境保护举措上的一种创新。其实施是国家的义务，也是其行政权力的体现。通过对各类企业以及开展环境服务的机构及其从业人员进行环境信用评价，环保部门借助环境保护“守信激励、失信惩戒”机制进一步推动环境信用评价结果的运用，倒逼信用主体承担环境保护责任，减少环境污染的发生，改善中国的环境现状，推动经济持续健康发展。

但是在环境保护的过程中，需要注意平衡国家环境信用评价的行政权力与企业、环境服务机构及其从业人员的环境信用修复权益，谨防国家行政权力对于企业、机构和个人权利的侵蚀。“既然世界上发生着的一切变化是趋向于加强社会的权力而减弱个人的权利，可见这个侵蚀就不是那种趋于自动消失的灾祸，相反是会增长得愈来愈可怕的”[8]。在国家行使正当权力进行环境信用评价的过程中，企业、环境服务机构和个人都可能产生环境不良信用信息记录。但是作为行政相对人的企业、环境服务机构和个人也应当拥有救济性的权利，与国家环境征信的行政权力形成平衡。美国《公平信用报告法》中就明确规定了公众对于自身不良信用信息的知情权以及信用修复权*《公平信用报告法》中规定：“银行和其他信息提供者要及时对消费者的问题做出反应；信用局要及时注销过时信息，尽力确保信息的准确性。”。欧盟在其《个人数据保护指南》中也有规定，每个成员国都应当保证个人有权使用并更正自身的信用信息。因此，环境不良信用信息记录清除制度是国家环境征信的行政权力与企业、环境服务机构及其从业人员的信用修复权的一种平衡。

(二)合理运用环境信用评价激励手段，降低社会管理成本

从中观方面看，环境不良信用信息清除制度可以合理运用环境信用评价激励手段，降低社会管理成本。首先，环保部门通过对企业、机构，以及个人的环境不良信用信息进行清除，激励其对自身环境违法行为积极整改，同时建立动态、及时的环境信用数据库，降低了社会管理成本。当前生态文明建设要求以改善环境质量为核心，实现环境管理由命令—控制到有效激励的逐步转型。在环境保护机制的建设过程中，原来仅靠利用经济以及管制手段处理环境问题已经与当前社会发展不相适应，而且环境信用信息“不应该被看成是一个静态的概念”[9]，因此需要建立动态、及时的企业环境信用评价体系，更好地完善社会环境管理制度。环境信用评价制度的有效实施能够及时准确地提供信用数据，建立环境信用信息数据库，减少相关的信用信息成本消耗，结合相关数据对市场情况进行预测和分析，强化指导和监管，提高政府管理的效率。如今环境信用体系不断完善，信用服务部门也逐步建立。有了这些公正的机构，可以在社会中形成行业规范，能够减少政府监督管理的成本，使其工作效率得以提升。

其次，环境不良信用信息记录清除制度的实施能够激励企业、机构和个体保护环境的积极性，同时营造改恶向善的社会氛围。在社会管理中，激励和惩罚是两种重要的管理手段，而激励手段所发挥的作用要远远大于惩罚手段发挥的作用。对这些存在环境不良信用信息记录的企业的奖与惩都是管理的手段。最重要的是如何将奖惩与预期结果联系起来，形成有效的激励机制。环境不良信用信息记录是对存在环境不良信用信息记录的企业、机构及个人的惩罚，而环境不良信用信息记录清除制度则是对其积极整改行为的奖励。企业、机构和个人都是不断发展变化的。所谓“变者，天下之公理也”，无论是个人还是社会，都处在无时无刻的变化之中，创造一个宽容、公平竞争、改恶向善的社会氛围，可以有效地提高市场主体的信用意识，弘扬环境保护的社会文化，降低社会管理成本。

(三)适当弱化环境不良信用信息记录标签效应，促进环保文化建设

从微观角度看，环境不良信用信息记录清除制度可以适当弱化环境不良信用信息记录标签效应，促进环保文化建设。一方面，环境不良信用信息记录清除制度可以促使企业、机构和个人积极进行环保整改，弱化环境不良信用信息记录标签效应，推动市场经济和环境保护二者的良性发育。标签效应是刑事法律和法律心理学的重要理论之一，指社会通过制定和运用法律为实施犯罪行为的人贴上“犯罪人”标签，提醒犯罪人不要再犯同样的错误，同时也告知社会需要加强对他们的教育和管理，使其行为符合社会规范的要求[10]。在环境信用评价制度中，环境不良信用信息记录无疑就是企业、机构或者个人的一种不良标签。可以预见的是，许多有环境信用不良记录的企业、机构或者个人若是长期无法消除这类不良标签，其会逐渐被各类行政政策所排斥，经济交易活动也会被边缘化，受到阻碍，甚至一蹶不振。这与法律激励企业主动承担环境保护责任的初衷不符。

另一方面，中国的传统文化中，讲究惩前毖后、治病救人、改过自新。环保文化建设是生态文明建设的重要组成部分，关系到经济建设和社会文明发展。环境信用评价体系能够充分发挥社会各界力量对企业、环境服务机构及其从业人员的环境行为进行监督[11]，如果出现失信，会受到相应的处罚。但同时也应当给予其改恶向善的机会。实行环保黑名单和联合奖惩是环境保护的手段而不是目的。一味地惩戒只会使失信企业产生破罐子破摔的抵触情绪，使问题扩大化。社会管理的首要目的在于解决问题，为环保失信企业提供整改的机会，如此才能使环境问题真正得到解决。环境不良信用信息清除制度则是环境信用评价制度的“出口”，两者相辅相成，激励企业提高对环境信用工作的重视程度，强化管理。

三、中国环境不良信用信息记录清除制度存在的问题

(一)环境不良信用信息记录清除制度的适用范围狭窄

环境不良信用信息记录清除制度的适用范围与环境不良信用信息公开和可查询期限的适用范围一致，同时存在着适用范围狭窄的问题。主要表现在以下两个方面：第一，《指导意见》中规定，只有企业才拥有环境不良信用信息的公开和可查询期限。换言之，环境不良信用信息记录清除制度的适用客体是有环境信用问题的相关企业。“企业是社会的一部分，既拥有社会公民应享有的权利，也需要承担相应的社会责任”[12]。因此其作为环境不良信用信息制度的适用客体是毫无疑问的。但是《企业环境信用评价办法(试行)》以及《指导意见》同时规定了开展环境服务的机构及其从业人员也应建立诚信档案，遵守法律规定，建立“黑名单”制度，遵循“守信激励、失信惩戒”的环境保护机制，进行环境信用建设。二者之间存在衔接不畅问题。第二，中国《征信业管理条例》中明确规定，个人不良信用信息的保存期限为自不良行为或事件终止之日起5年。对于环境服务机构的从业人员而言，其环境违法行为无疑会构成个人不良信用信息，应当既适用《征信业管理条例》的规定，也适用《指导意见》的规定，但是，目前两者之间还欠缺有效衔接。

(二)环境不良信用信息记录清除制度的启动方式和适用内容不明确

目前，中国还未建立起比较完善的环境不良信用信息记录清除制度。明代张居正曾言“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。美国法学家庞德也曾说“法律的生命力在于它的实施”，没有得到实施的法律等同于一张空头支票。而环境不良信用信息记录清除制度在法律法规中仅仅只是一条原则性规定。诸如适用范围、适用内容、适用效力等实质条件，以及启动方式、审核主体、监督和救济等具体的程序性要件都没有清楚的规定。而只有明确这些实体要件和具体的程序要件，才能使环境不良信用信息记录清除制度真正“落地”，让企业不至于无所适从，也让环境不良信用信息记录清除制度不至于仅仅成为口号。换言之，这种欠缺对于中国环境不良信用信息记录清除制度的建立以及环境信用评价制度的有效实施都会产生不良影响。

(三)环境不良信用信息记录清除制度的期限设置不明晰

中国目前还未有统一的环境不良信用信息记录清除时间标准，现有的公开和可查询作为环境不良信用信息记录清除制度的“前置程序”，其期限设置也存在不合理之处：第一，环境不良信用信息的公开和可查询期限只规定了 “下限”，没有相对应的“上限”，不利于中国环境信用体系的建设。第二，环境不良信用信息公开、可查询期限和已有的信用信息公开期限的时间和起算点缺乏有效对接，而且各地环境不良信用信息公开期限的规定有所不同。《指导意见》中规定了企业的环境不良信用信息公开和可查询期限是5年，自环保部门对企业的违法失信行为的处理决定执行完毕之日起算。而个人不良信用信息的公开期限为自不良行为或事件终止之日起5年。湖南省的不良信用信息的公开期限是 7 年，而且若信用主体积极进行整改还可以缩短公开期限。而浙江省和成都市的不良信用信息公开期限则为3年。第三，现有的环境不良信用信息公开和可查询期限没有区分环保失信行为的违法严重程度。《指导意见》中未对环境不良信用信息进行分类和区别对待，一刀切的做法显然并不适合复杂的环境不良信用信息记录。对于不同的环保失信行为，其清除时间不应一概而论。不合理的期限设置会打击各类企业、环境服务机构及其从业人员的环保积极性，无法实现与环境信用评价制度的有效对接。

四、完善中国环境不良信用信息记录清除制度的几点建议

在环境信用评价制度实施的过程中，参评企业、环境服务机构及其从业人员只是作为信用信息被收集和利用的对象，其法律保障长期处于消极甚至空白状态。环境不良信用信息清除制度的有效实施可以有效扭转评价对象的被动地位，使其可以更加主动地去主张合法权益。这既是对个人权益的有效保护，也同时可以促进信用信息的合法流通和利用。完善中国环境不良信用信息清除制度，应当从扩大其适用范围、明确启动方式和适用内容，以及构建统一的环境不良信用信息记录分级清除体系等几方面进行。

(一)扩大环境不良信用信息记录清除制度的适用范围

扩大环境不良信用信息记录清除制度的适用范围首先需要扩大环境不良信用信息公开和可查询期限的范围。按照《指导意见》的规定，环境不良信用信息记录公开制度的适用范围目前仅限于进行环境信用评价的企业。但是，根据相关法律规定，开展环境服务的机构及其从业人员，也就是环评机构及其从业人员、环境污染第三方治理机构、环境监测机构，以及机动车排放检验机构都要建立诚信档案，遵守法律规定，建立“黑名单”制度。环境服务机构是中国环境保护中不可或缺的重要组成部分，中国在这方面还处于初步发展阶段，严苛而不完善的法律规定会使这一行业的发展举步维艰。环境不良信用信息记录清除制度和环境信用评价制度适用范围的不一致会导致种种问题的产生。因此，扩大环境不良信用信息记录清除制度的适用范围，使其与环境信用评价制度保持一致才能更好地实现环境保护的目标。

具体而言，中国的环境不良信用信息记录清除制度的适用范围，既应当包括进行各类生产活动的企业，也应包括环境服务机构，还应当包括环境服务机构的从业人员以及其他有环境不良信用信息记录的个人。

(二)明确环境不良信用信息记录清除制度的启动方式和适用内容

环境信用评价制度作为一种“新的规制手段，需要更多的透明度和程序性约束才能确保其合法性”[13]。行政机关须公布环境不良信用信息记录清除的条件与程序，“对相对人在一定期限内纠正失信行为提供机会”[4]。

首先，环境不良信用信息记录清除制度应设置多元化的启动方式，具体可以包括环保部门依职权，企业、机构或者个人依申请两种。第一，按照《指导意见》的规定，确定环境信用不良信息公开和可查询期限的是环保部门，同时记录企业环境信用信息的也是环保部门。环保部门是企业、环境服务机构及其从业人员环境信用评价过程和环境不良信用信息记录清除过程的主导部门。因此，环境不良信用信息记录清除制度可以由环保部门依职权启动，按照一定的标准分批分量进行环境不良信用信息记录清除。第二，对于造成严重污染环境结果的企业、机构及个人，其环境信用不良信息是否需要清除需要通过法定代表人或其本人申请，并由环保部门作出决定。环保部门在决定是否清除这些环境信用不良信息时，可以采取听证、设置考察期限等方式。

其次，按照环境违法的严重程度对环境不良信用信息记录清除制度的适用内容进行划分。《企业环境信用评价办法》和《指导意见》中都规定了对于环境信用评分的具体要求。因此，环境不良信用信息记录清除可充分吸纳信用评价的结论(辨别严重或一般违法)，用以决定环境不良信用信息记录清除的清除程序、次序等。严重的仅能清除个别项目，一般的则可以根据程序进行完全清除。对于得分较低的环境信用主体，可以采用环境信用管理服务方式，引导信用主体以最佳方式提高信用评分。

(三)构建统一的环境不良信用信息记录分级清除体系

国内外关于失信行为的记录时间并不相同。在国外，更多市场经济国家对一般性质不良信用信息的记录期限为7年，而对严重不良信用信息将记录终身[14]。例如，美国信用管理法律体系中规定，破产记录保存10年，拖欠税金以及刑事诉讼的保存期限为7年。之后，消费者可以禁止信用管理机构保留其不良信用信息。在国内，现有法律规定的不良信用信息记录期限大多为3～5年*例如，《征信业管理条例》第16条规定，征信机构对个人不良信息的保存期限，自不良行为或者事件终止之日起为5年；超过5年的，应当予以删除。。

因此，构建统一的环境不良信用信息记录分级清除体系，应当做到以下几点：第一，增设环境不良信用信息记录公开和可查询期限的“上限”规定。单一的“下限”规定并不足以成为一项完备的时间标准。第二，建立统一的环境不良信用信息记录公开和可查询期限以及起算点，实现《指导意见》及《征信业管理条例》以及各地信用信息立法的有效对接。第三，根据环保失信行为的违法严重程度，建立统一的环境不良信用信息记录分级清除体系。具体说，就是在环境不良信用信息公开和可查询期限结束后，对于轻微的环保失信行为，积极采取环境保护措施，改善生产环境并取得显著成效的企业、机构或者个人，可以根据相关规定，依申请或者依职权在环境不良信用信息公布3年后进行环境不良信用信息记录的清除。而对于具有严重环境违法行为的企业、机构和个人，则可以设置较长的甚至是终身的环境不良信用信息记录清除期限，践行“守信激励、失信惩戒”的环保法规。