关于加强青岛市畜牧兽医行政管理与综合执法工作衔接的思考

牟 婵 郭继海 窦晓青 （青岛市农业行政执法支队 山东 青岛 266003）

随着《农业部办公厅关于扎实推进基层畜牧兽医综合执法的意见》(农办牧[2010]4号)的实施以及2015年起全国开展综合行政执法体制改革试点的推进，青岛市全面贯彻依法治国、执政为民的执政理念，部分区市畜牧兽医执法工作进行改革。改革以来，各项工作处在摸索磨合阶段，呈现出一些变化，存在一些问题，通过对青岛市已开展畜牧兽医行政管理和综合执法的区市进行调研，探索提高行政管理效能、促进综合执法发展的方法，以期为更好开展工作提供借鉴。

1 基本情况

自2015年起，青岛市畜牧兽医执法工作在全省17个地市中率先进行改革，部分区市进入了行政管理与监督执法相对分离的阶段，涉及畜牧兽医监督执法的目前主要有三种模式。

1.1 全领域综合执法 胶州市，作为全国首批开展综合行政执法体制改革试点城市试点138个城市之一，2015年7月，成立的胶州市综合行政执法局，承担畜牧兽医行业、动物防疫(检疫)、动物产品安全和饲料、兽药的行政处罚及相关行政强制、监督检查职能，同时集中行使城管、文化、国土、食品、农业、物业等共七大领域的执法权限，在各镇街派出中队，垂直管理。莱西市，2016年10月成立综合行政执法局，集中行使城管、文化、旅游、商务、畜牧、农业、水产等七大领域的执法权限和建委部分执法权限，但目前动物卫生监督、畜禽屠宰执法等工作仍由动物卫生监督机构开展。城阳区，2016年10月成立综合行政执法局，集中行使城管、文化、旅游、商务、农机、农业、房产等七大领域的执法权限和建委部分执法权限。

1.2 农业范畴全领域综合执法 青岛市级，2017年7月调整组建市农业行政执法支队，加挂市动物卫生监督所、市农业机械安全监理站，集中行使农业、畜牧兽医和农业机械管理领域的行政执法职责。即墨区，2016年9月整合农业、农机、畜牧、林业四个部门执法权成立农业行政执法大队，下设9个中队，集中行使农业、农机、畜牧、林业四大领域执法权限。

1.3 畜牧兽医执法模式 目前，仍有三区一市(李沧区、崂山区、黄岛区、平度市)的畜牧兽医行政执法由畜牧兽医主管部门行使，综合执法正在探索筹备中。

2 综合执法前后的工作变化

新形势下的畜牧兽医综合执法工作改变了原有的“行政管理”与“监督执法”一体化的状态，行政管理人员在日常监管中发现行政管理相对人存在违法行为时，只需将违法行为的线索及相关材料移交综合执法机构即可。综合执法机构的管理范畴囊括多个部门的职能，在一定程度上改变了现行执法体制权责交叉、界限不清、多头执法的局面，是时代进步的必然进程，也引起了一系列的工作变化。

2.1 去监督执法职能后的心态变化 行政管理人员日常工作减去了执法办案的工作，工作任务上减少了一部分，不必再为执法办案收集证据、整理文书、处罚决定执行等工作花费精力，可以将精力全部放到日常管理上。这样工作压力小了，心态也轻松了。

2.2 监督执法人员执法办案能力稳步提升 综合执法人员成为了单一性质的执法工作人员，不再参与日常的行政管理，专心于违法案件的查处工作，文书制作、询问技巧等办案水平也在每天的工作中稳步提升，案件法条适用的准确性与严谨性也提高了不少，某种程度上也减少了行政复议、行政诉讼情况的发生。

2.3 畜牧兽医执法案件数量增多 实施综合执法以来，执法人员单纯从事执法工作，随着执法能力的提高，畜牧兽医执法案件在一定程度上数量增多。以胶州市为例，胶州市2015年全年执法案件116起，2016年全年执法案件156起，增长约35%，2017年136起，较2015年增长14%。在一定程度上严厉打击了畜牧兽医违法行为，震慑了违法行为者。

2.4 畜牧兽医执法案件类型偏向于动物卫生监督 畜牧兽医执法案件数量增多较大程度上是动物卫生类型执法案件的增多，以胶州市为例，2015年全年执法案件116起，动物卫生案件84起，占总数的75%；2016年全年执法案件156起2，动物卫生案件134起，占总数的86%。与2015年同比增长50起案件中，主要仍为动物卫生监督案件，饲料兽药、屠宰等类型案件增长不多，监督执法案件类型较为单一。

3 存在的问题

3.1 业务不熟练，简单且易结案的案件较多 综合执法实施时，虽然行政管理部门调配几名工作人员到综合执法部门，但是几个人的力量不能够带动整个执法队伍素质的提高，与畜牧兽医相关的饲料兽药、屠宰和动物卫生等方面的专业知识较为单薄，不能适应日益变化的监督执法形势。所以执法人员都愿意办理简单且易结案的案件，比如办理数量较多的“未经检疫”类执法案件，占据了绝大多数的比例。

3.2 推诿现象时有发生，协作配合不积极 综合执法部门与行政管理部门在案件线索材料移交过程中，依然存在一定程度的推诿现象，往往会因为案件线索材料的不完整性不接收移交的案件线索，或者行政管理部门未在办案过程中提供必要的技术支持，两部门之间协作配合不积极，导致监督执法工作开展顺畅，不能有效地打击畜牧兽医违法违规行为。

3.3 管理相对人在一定程度上不重视行政管理 行政管理部门去执法办案职能后，仅需将案件线索材料移交执法部门进行后续的案件调查处理，这样通过执法强化监管的效果就不能和原来一体化时期的效果相比。行政管理相对人对于不能对其行政处罚的行政管理部门，从心理上就有种“你奈我何”的想法，将其重视的重心转向监督执法部门。既然行政管理部门只能提意见却不能处罚，导致行政管理的工作开展不顺畅，有轻微的“政令不通”现象发生。

4 工作建议

“社会呼唤革新，群众期待鼎新”，综合执法是目前社会发展大趋势，也是势在必行的，通过调研发现一些目前综合执法工作衔接上存在的问题，为了更好地通过综合执法工作来促进畜牧兽医的行政管理工作，现有以下几点工作建议：

4.1 加强协作，制定切实可行的工作衔接机制 调研期间，综合执法部门与行政管理部门加强协作是目前综合执法工作初期开展的法宝，只有两个部门的主要负责人及相关负责同志坐在一起将工作衔接中存在的问题和不同见解谈透谈彻底，制定切实可行的工作衔接机制，将案件移交材料、案件办理协作等衔接问题明确起来，才能真正地解决问题。

4.2 适时召开联席会议，联合执法行动，办大案要案制度制定后关键在于落实，如何执行，如何将执行过程中的疑问消除在萌芽阶段，就要求两部门之间要适时开展综合执法联席会议，总结经验、消除问题、提出对策，将制度真正的落实下去。同时，建议两部门对于发现的大案要案，积极协调开展联合执法检查，在执法实践中加强联络，实践中站在对方的角度考虑问题，双方共同努力营造良好的行政管理与监督执法的工作氛围。

4.3 畜牧兽医行政管理部门加强对综合执法部门的业务培训 畜牧兽医执法工作是为了更好地促进畜牧业的行业发展，虽然是两个部门的事情，但是为了执法工作衔接更顺畅，行政管理部门有义务对综合执法部门开展必要的业务知识培训，特别是饲料兽药、屠宰等专业性较强、非专业人员不易抓住重点的业务知识。通过业务培训，综合执法人员业务素质的提高在某种程度上也是促进我们案件移交更便利、案件办理更精确、行政处罚更恰当，反馈到行政管理部门就是行政管理更顺畅，畜牧业发展才能更持续。