推进畜牧兽医综合执法的实证构建

崔 平 （山东省滨州市畜牧兽医局 256600）

在新的形势背景下，努力推进畜牧兽医综合执法对于提高畜牧兽医行政执法的能力和水平具有重要的意义。本文考察了畜牧兽医行政执法的现状，认为其存在监管领域广泛、负责执行的法律法规众多；行政执法主体的双轨制；执法强制力不够和执法能力偏弱等方面的特点，进而基于缺乏统一的执法队伍是影响畜牧兽医行政执法水平的自身因素，畜牧兽医综合执法具有明确的法律和政策依据，外地的综合执法实践取得了正面成效，这三方面的原因，论证了推进畜牧兽医综合执法具有必要性。最后，提出了实施畜牧兽医综合执法的具体措施，即理顺执法体制，健全统一的综合执法机构，加强综合执法的人员和技术保障，依法办理委托执法手续。

随着我国国民经济和畜牧业的发展，广大人民群众日益注重畜禽产品质量安全和身体健康，畜牧兽医行政执法对于保证畜牧养殖业规范健康发展，保障人民群众的身体健康和环境的生态平衡具有重要的意义。在新的形势背景下，认真分析畜牧兽医行政执法存在的主要问题，提高畜牧兽医行政执法的能力和水平，使之符合依法行政的总体要求已刻不容缓，其中，努力推进畜牧兽医综合执法无疑是一条可行的现实路径。

1 畜牧兽医行政执法的现状考察

1.1 监管领域广泛、执行的法律法规众多 作为大农业的一个重要组成部分，根据相关法律法规规定，由畜牧兽医部门监管的领域涉及种畜禽生产经营、畜禽养殖及资源保护、兽药饲料管理、动物防疫检疫、实验室生物安全管理、畜产品质量安全监管等众多领域。经梳理，在上述监管领域中由畜牧兽医部门负责执行的法律主要有：《畜牧法》、《动物防疫法》、《进出境动植物检疫法》、《农产品质量安全法》；行政法规主要有：《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《乳品质量安全监督管理条例》、《种畜禽管理条例》、《重大动物疫情应急条例》、《病原微生物实验室安全管理条例》《生猪屠宰管理条例》；上述11部法律法规基本涵盖了畜牧兽医监管的重点领域，实施的行政管理措施主要有行政许可、行政强制、行政处罚等行政行为。针对广泛的监管领域和众多的法律法规执法任务，需要细化相关的权力和责任清单，严格落实岗位目标责任，确保法定职责得到全面履行。

1.2 行政执法主体的双轨制 根据上述法律法规规定，目前畜牧兽医行政执法主要存在两类执法主体：（1）《畜牧法》和相关条例确立的畜牧兽医主管部门，如果畜牧兽医局是单独设置，执法主体为县级以上畜牧兽医局，如果经机构改革，畜牧兽医局划归农业局管理的二级单位，则执法主体为县级以上农业局。在实践操作中，调查取证、告知当事人等具体执法工作由畜牧兽医主管部门相关内设的职能科室来完成，如兽药监督所、饲料管理站、兽医站等，在最终的执法文书上盖畜牧兽医局或农业局的章；（2）《动物防疫法》授权的动物卫生监督机构。按照《动物防疫法》的规定，县级以上人民政府兽医主管部门主管动物防疫工作，动物卫生监督机构负责动物防疫的监督管理执法工作。依据该法专门设立的“动物卫生监督所”是具有独立法人资格的事业单位，并作为法律法规授权的组织以自己的名义具体执法，在最终的执法文书上盖章。这种执法体制容易造成多头执法、监管职能发挥不充分、各项行政措施落实不到位等问题。

1.3 执法力度不够且执法能力偏弱 除动物防疫检疫外，其他畜牧兽医行政执法职能分散在不同的内部科室，没有统一的执法队伍，而畜牧兽医的监管对象多为养殖规模化程度低、分散经营的个体户，监管环节众多，导致监管力不从心。畜牧兽医执法的案件来源主要是来自上级交办、群众举报或新闻媒体曝光，多为“事件推动型”，经常性执法检查机制尚未形成，专项整治力度不够，除动物卫生监督执法每年的行政处罚案件能保证一定数量外，其他类畜牧兽医行政处罚案件数量较低，对相关违法行为难以实现监管的有效覆盖。而且多头执法必然导致执法难以统一协调开展，系统的执法培训和法律知识的更新难以提上议事日程，从总体上看，畜牧兽医执法的依法行政能力不强。表现为：收集证据能力不强，证据单薄，有时仅凭询问笔录和现场照片就认定事实；执法程序混乱，甚至先处罚后立案；法律适用错误，对违法行为定性不准确，引用法律条款不具体的现象经常出现；执法文书制作不规范等情形。

2 推进畜牧兽医综合执法的必要性分析

2.1 缺乏统一的执法队伍是影响畜牧兽医行政执法水平的自身因素 造成畜牧兽医行政执法水平偏低的原因是多方面的，其中当然有畜牧兽医领域的法律体系不够完善，以及执法经费不足、执法设备落后等客观原因，但从执法体制及执法队伍的主观因素来分析，缺乏专业化、正规化的统一执法队伍，执法人员的素质难以适应形势任务的要求，无疑是影响执法水平的重要原因。分析双轨制下不同的执法效果，在动物防疫检疫领域，“动物卫生监督所”的执法主体资格符合法律规定，其执法内部审批环节少，办理的行政处罚类案件也较多，执法经验较丰富，执法质量一般能够得到保证。而在其他的畜牧执法领域，虽然最终的执法主体是畜牧兽医主管部门，但具体的执法均由相关内设的职能科室来完成，这些内设机构还负责相应许可证照的审批发放工作，行政许可的授益性与行政处罚的制裁性相对比，难免存在“重许可、轻监管”的倾向，执法监管工作沦为次要的地位。内设机构的多部门分别执法，相互之间缺乏有效的衔接和联络机制，容易导致执法的随意性较大，执法标准难以统一，还会造成职责不清、责任不明，甚至相互推诿的情况。目前大多数畜牧兽医主管部门没有独立的法制科，法制科一般与其他科室合署办公，法制科工作人员也大多不是法律专业出身，对行政执法也起不到有效的监督和法律审核作用。综合上述因素，执法的从属性和分散性使得对专业化执法队伍的需求可有可无，执法人员业务素质偏低的情形难以及时得到改善。除动物卫生监督外其他领域的执法往往是畜牧兽医行政执法的薄弱环节。

2.2 畜牧兽医综合执法具有明确的法律和政策依据 从法律与中央的政策层面来看，早在1996年，《行政处罚法》在第十六条即作出了相对集中行使行政处罚权的规定，依据该法组建的城管执法局在城市管理综合执法方面运作良好；《行政强制法》在第十七条第二款规定了相对集中行使行政处罚权的行政机关，可以相对集中实施与相对集中行政处罚权相对应的行政强制措施。国务院在多个推进依法行政的政策性文件中，均有推进综合执法工作的明确要求，如2004年的《全面推进依法行政实施纲要》和2010年的《国务院关于加强法治政府建设的意见》均提出，深化行政执法体制改革，推进综合执法，减少执法层级，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题。从农业部的政策文件来看，《农业部关于全面加强农业执法扎实推进综合执法的意见》（农政发[2008]2号）和《农业部办公厅关于执法扎实推进基层畜牧兽医综合执法的意见》（农办牧[2010]4号）均对推进农业和畜牧兽医综合执法提出了明确的意见。在包括畜产品在内的食品安全事件频发，社会对畜牧兽医执法监管工作高度关注，畜牧兽医执法领域也日益拓宽的形势背景下，迫切需要一支专业的综合执法队伍具体负责落实上述法律和政策规定，统一执行各相关法律法规。

2.3 综合执法在实践中取得了办案能力与监管力度双提升的正面成效 如河南省在2012年即依托动物卫生监督所成立了统一的畜牧兽医执法机构，开始了畜牧兽医综合执法工作，通过几年的综合执法实践，取得了如下成效：（1）专职的执法机构得以成立，并在规格上予以高配；（2）工作职责得到了明晰，将畜牧兽医部门承担的全部执法监管职能都整合到综合执法机构；（3）执法能力得到了强化，尽管在综合执法机构设立之初，执法人员对动物卫生监督之外的兽药、饲料、生鲜乳、种畜禽等领域的执法办案非常陌生，但通过加强教育培训和考试考核，执法队伍的素质得到提升，查办案件的数量和质量都有较大提高，大大推进了执法办案的规范化、标准化水平；（4）执法监督更加有力，实现了日常监管与专项整治相结合，消除监管盲区，提高监管效率，加强与其他行政执法部门、公安等刑事司法部门的沟通衔接，形成执法合力，对违法案件的打击力度明显加大。

3 实施畜牧兽医综合执法的具体措施建议

3.1 理顺执法体制，健全统一的综合执法机构 专业化的执法机构是执法顺利开展的基础，畜牧兽医主管部门要认清形势发展方向，按照农办牧[2010]4号文件的要求，积极推进畜牧兽医综合执法。首先，统一执法机构，按照“精简、统一、效能”的原则，吸收已经推行畜牧兽医综合执法地区的实践经验，在动物卫生监督所加挂相应的“畜牧兽医执法总(支、大)队”的牌子，实行一套队伍，两个牌子，为体现对执法的重视和调动工作积极性，综合执法队在规格上可予以高配，即省级执法总队为副厅级、市级执法支队为副处级、县级执法大队为副科级。其次，整合执法职能，综合执法队(动物卫生监督所)作为专门的执法机构，具体负责原先双轨制下畜牧兽医监管的全部领域的执法工作，统一集中行使相应的行政处罚和行政强制职能，外部与其他行政执法机关和公安机关的沟通衔接也统一由综合执法队负责，但行政许可工作仍由原先的畜牧兽医主管部门各职能科室负责审核发放，确定实现一个部门只有一个执法机构的要求，通过执法主体的统一实现执法标准的一致。

3.2 加强综合执法的人员和技术保障 执法队伍的素质和业务能力是综合执法能否取得预期成效的基础和关键，执法职能整合后，要通过资格考试、教育培训、考核及动态调整等制度，提升执法人员的执法能力，确保执法行为规范。针对畜牧兽医行政执法法律知识欠缺的现状，有条件的畜牧兽医局应尽可能设置独立的法制科或配备专业的法制工作人员，以加强对执法工作的监督指导和法律把关审核。同时，促进畜牧兽医综合执法与现代信息技术的深度融合，创新监管模式，构建综合执法信息化监管平台，实现对畜产品从畜牧业(饲料、兽药)到养殖、屠宰加工、运输等环节的全程质量安全监管和违法行为可追溯，提升对综合执法的技术支撑。

3.3 依法办理委托执法手续 实施综合执法、执法机构统一后，因动物卫生监督所虽然是由畜牧兽医主管部门管理的一个机构，但却是有独立法人资格的单位，因此对动物卫生监督领域外的兽药、饲料等其他执法职能，要按照《行政处罚法》等有关法律法规规定，依法办理委托执法的相关手续。即由畜牧兽医主管部门作为委托人，综合执法队(动物卫生监督所)作为受托人，对行政处罚的事项、权限等签订行政执法委托书，确保执法行为合法有效。

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