拉美和加勒比可持续发展进展及与中国合作展望

朱旭峰 李远博

1 清华大学 公共管理学院 北京 100084

2 清华大学 全球可持续发展研究院 北京 100084

2015 年 9月，世界各国领导人在联合国可持续发展峰会上通过了《改变我们的世界——2030 年可持续发展议程》（Transforming our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development，以下简称“2030 议程”）的成果文件，及其涵盖的 17 项 2030 年可持续发展目标（Sustainable Development Goals，SDGs）[1]。这 17 项 SDGs 为 SDG 1（无贫穷）、SDG 2（零饥饿）、SDG 3（良好健康与福祉）、SDG 4（优质教育）、SDG 5（性别平等）、SDG 6（清洁饮水和卫生设施）、SDG 7（经济适用的清洁能源）、SDG 8（体面工作和经济增长）、SDG 9 （产业、创新和基础设施）、SDG 10（减少不平等）、SDG 11（可持续城市和社区）、SDG 12（负责任消费和生产）、SDG 13（气候行动）、SDG 14（水下生物）、SDG 15（陆地生物）、SDG 16（和平、正义与强大机构）和 SDG 17（促进目标实现的伙伴关系）[2]。这是继 2000 年 9 月召开的联合国千年首脑会议通过的《联合国千年宣言》（United Nations Millennium Declaration）及 8 项千年发展目标（Millennium Development Goals，MDGs）之后，全球可持续发展的又一项重要议程[3,4]。该议程于 2016 年 1月1日正式生效，为世界各国到 2030 年的发展和国际发展合作指明了方向。相比千年发展目标，2030 可持续发展目标体现了包括社会、经济和环境的全面性，制定政策过程的各方参与性，以及发达国家和发展中国家的普适性、包容性[5]。

实现 2030 可持续发展目标，拉美和加勒比以及中国有着共同的责任和广泛的合作空间。2015 年 1月的《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015—2019）》[6]以及《中国-拉共体论坛首届部长级会议北京宣言》[7]强调了双方在可持续发展等全球议题上的对话与合作。2016年11月的《中国对拉美和加勒比政策文件》[8]特别强调了双方落实 2030 议程。2017 年的《中国落实 2030 年可持续发展议程进展报告》也提出中国将与拉美和加勒比共同体等区域组织一道协调可持续发展目标的规划，促进包容性和互联发展，共同探索实施 2030 议程的新途径[9]。

为了研究拉美和加勒比可持续发展的机遇和挑战，同时为研究该地区 2015 年后的发展议程和为中国-拉美和加勒比可持续发展合作提供参考，本文在分析拉美和加勒比千年发展目标落实情况、实现可持续发展目标的机遇与挑战、落实 2030 议程的政策措施及未来建议的基础上，提出了中国与拉美和加勒比进行可持续发展合作的政策建议。

1 拉美和加勒比落实千年发展目标的进展

2015 年回顾千年发展目标时，拉美和加勒比地区取得进步的同时也面临着挑战，特别是地区和国家内部发展的不平等。根据联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会（Comisión Económica para América Latina y el Caribe，CEPAL）的报告[10]，该地区实现千年发展目标的进程如下：

（1）对于 MDG 1（消灭极端贫困和饥饿）。该地区在减少极端贫困方面取得了重大进展，在 2008 年基本达到了贫困率减半的目标；饥饿率减半目标基本达成，饥饿率从1990 到 1992 年间的 14.7% 降至 2014 到 2016 年间的 5.5%。

（2）对于 MDG 2（普及小学教育）。该地区初等教育净入学率在 2015 年估计为 94% 左右，与 2000 年相比没有明显改变，15—24 岁的文盲率从 1990 年的 6.9% 下降到 2015 年的 1.7%。

（3）对于 MDG 3（促进性别平等和增强妇女权能）。性别平等在该地区的改善较为缓慢，国家之间改善情况不尽相同，一些种族、性别的歧视仍然存在。

（4）对于 MDG 4（降低儿童死亡率）。总体来看，拉美和加勒比是仅接于东亚地区的第二个实现 5 岁下儿童死亡率降低 2/3 的地区，尽管这一目标从地区的角度已在 2013 年达成，但从国家来看只有巴西、萨尔瓦多、墨西哥、秘鲁和玻利维亚这 5 个国家达成了该目标。

（5）对于 MDG 5（改善孕产妇保健）。该地区的产妇死亡率 2013 年对比 1990 年减少了 39%，离达成减少 75% 的目标还很远。

（6）对于 MDG 6（与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争）。尽管存在地区差异，该地区在艾滋病蔓延的抑制和普及治疗、减少和遏制传染性疾病的传播方面取得了长足进展。

（7）对于 MDG 7（确保环境的可持续能力）。该地区对于环境可持续的努力仍然不够，达到目标还有相当的挑战。

（8）对于 MDG 8（全球合作促进发展）。随着发展程度增高，政府开发援助（ODA）占国民总收入（GNI）的比例大幅下降，2014年拉美和加勒比向发达国家出口（以价值计算）的约94%享受零关税，信息通信技术整体有所提高但仍面对地区和国家内部差异的挑战。

2 从可持续发展目标指数和指示板看拉美和加勒比机遇与挑战

为了帮助各个国家在实现 SDGs 的过程中找出优先问题，理解挑战，明确差距，2016 年 7月，联合国可持续发展解决方案网络（SDSN）与德国贝塔斯曼基金会（Bertelsmann Foundation）合作发布了“可持续发展目标指数和指示板”全球报告，并推出在国家层面对于 SDGs 的测量标准——可持续发展目标指数（SDG Index）和通过颜色编码体现 17 项 SDGs 整体实施情况的——可持续发展目标指示板（SDG Dashboards）[11]。

SDG Index 反映一个国家实现 SDGs 所处的整体水平和距离，在基于 17 个 SDGs 的一系列指标的计算后，SDG Index 的区间从最差（0）到最优（100）[11]。2017 年的报告中，共有 157 个国家和总共 99 个指标。其中，瑞典得分最高（85.6），这虽意味着瑞典整体上实现了最优水平（85.6%），且在 157 个国家中离实现 SDGs 最近，但离 100 分也就是整体上完全达成 SDGs 仍有一段距离。从另一个角度来说，157 个国家都需要为实现 SDGs 做出努力。

SDG Dashboards 用 4 种颜色来体现一个国家整体上实现 17 项 SDGs 的情况。其中，绿色表示目标达成；黄色、橙色、红色代表仍存在挑战，且这 3 种颜色代表的挑战程度依次上升[12]。对于一个国家的某个 SDG，SDG Dashboards 采用该 SDG 相应指标中得分最低的两个指标的平均来表示该 SDG 的颜色。当两个得分最低指标都为红色，该 SDG 在指示板中为红色；当得分最低两个指标都为绿色，该 SDG 在指示板中为绿色；中间值被表示为橙色或黄色[12]。

2017 年的报告涵盖了拉美和加勒比 33 个国家中的 26 个。从全球指标分数及排名（表 1）[12]来看，古巴在该地区处于领先，阿根廷、智利和乌拉圭在南美洲地区处于领先，哥斯达黎加和墨西哥在中美洲地区处于领先，特立尼达和多巴哥在加勒比海地区处于领先，而海地是该地区面临挑战最大的国家。

对于该地区的大国——巴西，达成 SDGs 的紧迫挑战在于 SDG 3（良好健康与福祉）、SDG 8（体面工作和经济增长）、SDG 10（减少不平等）、SDG 14（水下生物）和 SDG 16（和平、正义与强大机构）。报告使用的 83 个指标中，巴西有 18 个为红色，表明巴西亟需解决的社会和经济问题在于预计到 2030 年以每天 1.9 美元计的贫困率、健康期望寿命（HALE）、预期受教育年限（EYS）、国会妇女代表比例、调整后的 GDP 增长率、劳动总人口失业率、基础设施整体质量、基尼系数（GINI）、每十万人谋杀者数、每十万人在监人口数、夜晚独行安全感指数、政府效率、为其他国家税收占 GDP 比例，环境问题包括活性氮足迹、每十万人口因空气污染的年龄标准化死亡率、海洋健康指数（OHI）的清洁水体和渔业养殖、森林面积年变化率[13]。

表 1 拉美和加勒比 SDGs指数和指示板*

拉美和加勒比地区整体实现 SDGs 有机遇也有挑战。该地区在 SDG 1（无贫穷）、SDG 6（清洁饮水和卫生设施）、SDG 7（经济适用的清洁能源）、SDG 13（气候行动）和 SDG 17（促进目标实现的伙伴关系）有较大机遇。而在 SDG 2（零饥饿）、SDG 3（良好健康与福祉）、SDG 8（体面工作和经济增长）、SDG 9（产业、创新和基础设施）、SDG 10（减少不平等）、SDG 14（水下生物）、SDG 15（陆地生物）和 SDG 16（和平、正义与强大机构）有较大挑战，特别是在 SDG 9（产业、创新和基础设施）、SDG 10（减少不平等）和SDG 16（和平、正义与强大机构）。这也反映出该地区亟需基础设施投资与建设，需要解决粮食、营养与健康问题，提振经济，减少暴力、不平等与不公正，在发展的同时必须保护生态环境。

3 拉美和加勒比地区促进 2030 议程的政策措施及未来建议

3.1 建立区域机制

拉美和加勒比地区在落实 2030 议程上建立了区域机制。可持续发展议程包含拉美和加勒比地区发展的优先议题，包括降低极端贫困、减少各个方面的不平等、经济的增长、城市的可持续发展以及气候问题[14]。2016 年 5 月在墨西哥城召开的 CEPAL 第 36 届会议决定建立拉丁美洲和加勒比国家可持续发展论坛（Foro de los Países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible）作为落实和审查可持续发展议程的区域机制。该论坛首次会议于 2017 年 4月在墨西哥城召开[15]。基于该论坛发布了《拉美和加勒比 2030 年可持续发展议程的地区进展和挑战年度报告》，从可持续发展目标和新国际环境、2030 议程执行机构、SDGs 衡量指标 3 个大方面为拉美和加勒比 2030 议程政策和战略的实施、跟进和评估做出了指导。报告强调了在该议程下重建国际合作与多边主义从而振兴拉美区域一体化，拉美和加勒比应该作为一个整体并强化自身的合作和整合机制，从而在全球公共议题中发出有力的声音。该报告同时关注了中国进入全球贸易市场、中国经济放缓、中国专利数量和中国大宗商品消费等中国因素的影响[16]。CEPAL 的报告《2030 议程和可持续发展目标：拉丁美洲和加勒比的机遇》从财政、科技、能力建设、贸易和系统问题阐述了 SDG 17（促进目标实现的伙伴关系），并强调了南北合作、南南合作、多方合作在科技和能力建设的作用[14]。

3.2 专门机构负责

拉美和加勒比的一些国家为落实 2030 议程设立了专门机构（表 2）[17]：哥伦比亚设立了 2030 议程注册和有效执行高级别委员会对执行议程战略的政策与程序、指标和成本进行研究。萨尔瓦多成立由政府、联合国系统、公民社会和私营部门代表组成的可持续发展全国委员会从而跟进 SDGs 的执行。多米尼加共和国设立了可持续发展高级别国际委员会负责 2030 议程的实施，并与其全国发展战略协调。巴拿马成立机构间和公民社会委员会，从而支持和跟进 SDGs 的实施。智利成立了 2030 可持续发展议程实施全国委员会，为智利总统提供 2030 议程的实施和跟进咨询，并在国际层面作为国家级的协调机构，在国家层面作为技术层面的协调机构。巴拉圭成立可持续发展目标框架内国家履行国际承诺的执行、跟踪和监测机构间协调委员会负责 SDGs 的执行。巴西成立了可持续发展目标全国委员会（CNODS），负责 SDGs 在巴西国内的实施和在联邦政府、州、市级别宣传，以及相关国内国际论坛的准备。哥斯达黎加成立包括可持续发展目标高级别会议协商委员会的一系列负责组织、协调、计划、实施、融资和跟进 SDGs 执行情况的机构。墨西哥将之前实施 MDGs 的千年发展目标信息系统专门委员会（CTESIODM）改名为可持续发展目标专业技术委员会（CTEODS），并成立了 2030 年可持续发展议程全国委员会。

表 2 拉美和加勒比国家现有SDGs协调机构*

同时，在该区域的一些国家，2030 议程由现有的机构负责：委内瑞拉副总统委员会的机构间协调小组将研究全国范围内 SDGs 的法律框架、政策发展和相关跟进指标的评估情况。阿根廷的社会政策协调全国委员会（CNCPS），正在进行可持续发展议程和 SDGs 的传播和实施。危地马拉的城乡发展全国委员会（CONADUR）负责国内推进 SDGs。洪都拉斯的政府总体协调秘书处（SCGG）与联合国相关机构一起推进 SDGs 的实现。乌拉圭的规划和预算办公室与相关机构一起负责 SDGs 的指标在该国的协调和跟进。

3.3 与国家战略和发展计划对接

此外，拉美和加勒比地区许多国家的国家战略和发展计划也能与 2030 议程相对接，如南美洲的厄瓜多尔、中美洲的哥斯达黎加、加勒比海的多米尼加共和国等[18]。表 3 中列出相关国家及其能对接 2030 议程的国家战略和发展计划。

3.4 未来建议

虽然拉美和加勒比在实现 SDGs 方面已经取得多方面的进展，但该区域国家仍需在一些方面继续努力。CEPAL 指出实现 SDGs 的公共规划和管理过程包括目标的设置、目标的执行、目标的跟踪和检测、目标的评估[18]。

因此，CEPAL 提出了6 点促进拉美和加勒促进 2030 议程的建议：① 在国家最高层级的机构和部门进行构建；② 将 SDGs 纳入发展计划和包括投资的预算中；③ 加强统计能力；④ 运用融资、技术、贸易和问责手段；⑤ 通过性别、规划、能源的观察点加强区域构建；⑥ 提供政府、企业、公民三者间的对话平台[19]。

4 中国与拉美和加勒比地区开展SDGs合作的政策建议

通过本文的研究，我们发现拉美和加勒比在实现MDGs 上取得了进步，特别是在减少贫困和饥饿方面；但同时面临挑战，特别是区域和国家内发展的不平等。从 SDG Index 和 SDG Dashboards 来看，拉美和加勒比在实现 SDGs 方面存在诸多挑战，特别是在 SDG 9（产业、创新和基础设施）、SDG 10（减少不平等）和 SDG 16（和平、正义与强大机构）等方面。在促进 2030 议程实施的政策措施方面，拉美和加勒比在 CEPAL 下建立了区域机制，许多国家设立了专门机构或由现有机构负责 SDGs 目标的推进；同时，许多国家的国家战略和发展计划也与 2030 议程对接。SDGs 的下一步实施需要该地区国家、区域整体以及国际社会一道努力。

表 3 拉美和加勒比国家能与2030议程对接的国家战略和发展计划*

2030 议程为 2015 年后的国际发展提供了指引。各国承诺在 2030 年达成 17 个 SDGs 和 169 项具体目标，并签署了国家契约。CEPAL、中国以及拉美和加勒比的许多国家都强调了多边合作在落实 2030 议程中的重要性。基于前文的分析和中国对拉美和加勒比的政策，本文提出以下基于 2030 议程的中国-拉美和加勒比可持续发展合作的政策建议。

（1）加强双方在全球经济治理和优势互补领域的合作，减少贸易摩擦；中国在力所能及的范围内提供可持续发展经济援助；提高中国企业在当地的社会责任感和对可持续发展重要性的认识；分享在经济发展、社会公平保障、可持续消费引导等方面的经验（SDG 1、SDG 8、SDG 10 和 SDG 12）

（2）加强双方在国际粮食安全、对抗饥饿方面的合作；加强双方在国际涉农组织方面的沟通和合作；加强双方有关部门、机构、院校的交流，分享双方的经验并深化现有合作（SDG 2）。

（3）加强双方在医疗卫生领域及卫生国际组织的交流合作；中国帮助拉美和加勒比地区培训医疗卫生人员，并派遣医疗队伍，提供物资和技术帮助（SDG 3）。

（4）加强双方在教育，文化领域的交流合作；分享性别平等、保障妇女儿童权益方面的经验（SDG 4 和SDG 5）。

（5）加强双方基础设施建设、清洁能源、产能合作，将“一带一路”倡议的发展理念延伸到拉美和加勒比并与 2030 议程相结合；当地中国企业投资和建设要符合所在国和国际通行的标准，做好环境评估和保护，加强与当地政府、机构组织、民众的沟通；加强双方在城市化、乡镇建设等方面的交流（SDG6、SDG7、SDG9和SDG11）。

（6）加强双方在气候变化、环境保护、生物多样性议题等方面的沟通；加强双方在联合国公约框架下、国际和地区组织中的沟通与合作；在南南合作的框架下，中国向拉美和加勒比国家提供技术、资金、物资和人员培训的援助；共同打击非法狩猎、捕捞、砍伐及相关运输、贩卖、经营、消费（SDG 13、SDG 14 和 SDG 15）。

（7）加强双方在维护世界和平稳定、打击犯罪、应对非传统安全威胁、打击恐怖主义、提供人道援助等方面的合作；加强双方军事、司法、警务的交流合作（SDG 16）。

（8）加强双方在可持续发展、2030 议程、国际组织平台的沟通与合作；加强南南、南北、多方对话与合作；设立相关议题的沟通机制和平台，将 2030 议程加入“中国-拉共体论坛”议程，分享双方在可持续发展领域的经验，如中国的“可持续发展试点”；推动双方有关部门、院校、机构、智库及人员的交流合作（SDG 17）。

1 联合国. 2030年可持续发展议程在“联合国可持续发展峰会”获得一致通过. [2017-07-24]. http://www.un.org/chinese/News/story.asp?newsID=24766.

2 联合国. 可持续发展目标. [2017-07-24]. http://www.un.org/sustainabledevelopment/zh/sustainable-development-goals/.

3 朱旭峰, 俞晗之, 薛澜. 联合国千年发展目标与公共政策趋同：基于非洲国家的实证分析//第八届中国管理学年会——中国管理的国际化与本土化论文集. 2013.

4 联合国. 千年发展目标报告(2014). [2017-07-24]. http://www.un.org/sustainabledevelopment/zh/sustainable-development-goals/.

5 薛澜, 翁凌飞. 中国实现联合国2030 年可持续发展目标的政策机遇和挑战. 中国软科学, 2017, (1): 1-12.

6 新华网. 中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015－2019）.[2017-07-26]. http://news.xinhuanet.com/world/2015-01/09/c_1113944648.htm.

7 新华网. 中国-拉共体论坛首届部长级会议北京宣言.[2017-07-26]. http://news.xinhuanet.com/ttgg/2015-01/09/c_1113944330.htm.

8 新华网. 中国对拉美和加勒比政策文件. [2017-07-26]. http://news.xinhuanet.com/world/2016-11/24/c_1119980472.htm.

9 国务院妇女儿童工作委员会. 中国落实2030年可持续发展议程进展报告（英文版）. [2017-09-26]. http://www.nwccw.gov.cn/2017-09/07/content_175694.htm.

10 Economic Commission for Latin America and the Caribbean(ECLAC). Latin America and the Caribbean: looking ahead after the Millennium Development Goals, Regional monitoring report on the Millennium Development Goals in Latin America and the Caribbean. [2017-09-26]. http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/38924/S1500708_en.pdf.

11 Bertelsmann Stiftung, Sustainable Development Solutions Network. 可持续发展目标指数和指示板:全球报告. [2017-09-26]. http://sdgindex.org/assets/files/sdg_index_and_dashboards_compact_chinese.pdf.

12 Bertelsmann Stiftung, Sustainable Development Solutions Network. SDG Index and Dashboards Report 2017: Global Responsibilities. [2017-09-26]. http://sdgindex.org/assets/files/2017/2017-SDG-Index-and-Dashboards-Report--full.pdf.

13 SDG INDEX & DASHBOARDS. Country Profiles. [2017-11-25].http://www.sdgindex.org/.

14 Naciones Unidas. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible Una oportunidad para América Latina y el Caribe. [2017-09-26]. http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40155/10/S1700334_es.pdf.

15 Sustainable Development Solutions Network. ECLAC: Forum of the Countries of Latin America and the Caribbean on Sustainable Development (LAC RFSD). [2017-09-26]. https://sustainabledevelopment.un.org/hlpf/2017/eclac.

16 Economic Commission for Latin America and the Caribbean(ECLAC). Annual report on regional progress and challenges in relation to the 2030 Agenda for Sustainable Development in Latin America and the Caribbean. [2017-09-26]. http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/41189/S1700474_en.pdf?sequence=7&isAllowed=y.

17 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).Institucionalidad Social para América Latina y el Caribe. [2017-11-25]. http://dds.cepal.org/bdips/agenda2030.php.

18 Comisión Económica para América Latina y el Caribe(CEPAL). EL PAPEL DE LA PLANIFICACIÓN EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA AGENDA 2030. [2017-11-25].https://www.cepal.org/es/presentaciones/papel-la-planificacion-laimplementacion-la-agenda-2030.

19 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).La Agenda 2030, los ODS y América Latina y el Caribe: progresos y desafíos. [2017-11-25]. https://www.cepal.org/es/presentaciones/la-agenda-2030-ods-america-latina-caribe-progresos-desafios.