守卫“舌尖上的安全”——全国人大常委会农产品质量安全法执法检查综述

◆ 文 /张 璁

民以食为天，食以安为先。要确保从田间到餐桌的安全，我国目前主要有两部法律作为保障，一部是农产品质量安全法，一部是食品安全法。农产品质量安全作为食品安全的基础和源头，监督农产品质量安全法实施情况的意义不言自明。

根据全国人大常委会监督工作计划，今年7月到8月间，全国人大常委会执法检查组分赴辽宁、青海、山东、广西、重庆、四川等6个省（区、市），检查农产品质量安全法实施情况。

组织化程度不高成制约

近年来，我国未发生重大农产品质量安全事件，主要农产品监测合格率保持在96%以上，2017年达到97.8%，2018年上半年达到98.1%（按照2017年同口径统计）。目前，所有省份均将农产品质量安全工作纳入政府年度绩效考核内容，已有18个省份出台了地方性法规。

不过，我国农业组织化程度不高的特点，对农产品质量安全水平的提升形成了制约。执法检查组在广西发现，当地大部分为山区、丘陵地区，全区人均耕地和人均林地面积仅1.18亩和2.43亩，由于农产品质量安全法没有对个体农民生产者提出强制性监管要求，导致存在安全隐患，监管难度也较大。

据了解，我国有两亿多农户，户均耕地只有7亩多，在相当一段时期内一家一户的小农生产仍是我国农业生产经营的主要组织形式。生产经营主体小而分散，组织化程度低，农业投入品使用不规范，农产品分级和包装技术水平低，制约了农产品的标准化生产和管理，增加了监管难度。

对此，各地也在探索创新监管方式。山东创新农产品质量安全生产过程防控，以韭菜为突破口，开展重点农产品专项整治，绘制“放心韭菜”地图，将半亩以上的地块全部纳入网格化动态监管，编发韭菜安全生产规程，实施低毒有机农药补贴，实现对3.6万个种植户、10.6万亩韭菜和市场流向的精准监管。

追溯体系建设缺少规定

在辽宁沈阳市的辽中区养前果蔬专业合作社，一名社员向执法检查组介绍起了自己的致富经，“拿到这个二维码的认证，我们的农产品更畅销了。”

这个二维码背后，是沈阳市建立的农产品质量安全综合监管信息化服务平台，通过这个系统可实现对农产品的质量安全追溯管理。执法检查组成员拿出手机轻轻一扫，蔬菜生产基地名称、地址、播种时间、施肥时间、收获时间和收货人姓名、农残检验报告等信息一目了然。

农产品质量安全追溯体系是增强农产品质量安全、提升农业产业化整体素质和提升消费者信心的有效监管模式。在执法检查中发现，目前多地已经在农产品不同领域开展了试点建设工作，并取得了一定成效。

2015年修订的食品安全法规定，国家建立食品安全全程追溯制度，然而现行的农产品质量安全法对追溯体系建设尚未作出明确规定。执法检查组发现，当前农产品质量安全追溯体系建设中仍存在着追溯平台衔接不够、信息不能有效共享、部分生产经营者认识不到位、消费者追溯习惯尚未形成等问题。

执法检查组在重庆、四川发现，当地均依托自身力量建立了农产品质量安全追溯平台，但却面临着如何在各地监管平台之间，农业、食药监、商务等部门之间实现信息共享的问题。同时，追溯体系信息采集需要一定成本，部分农业生产经营主体参与意愿不高，纳入平台监管的农产品范围仍需进一步扩大。

各管一摊存在监管盲区

在山东，一起“毒大葱”事件引起了执法检查组的注意。2017年8月，寿光市蔬菜经销商董某从沈阳一大葱种植户处购进剧毒农药甲拌磷残留超标的大葱5.2万斤，分销给4名当地蔬菜经销商。没想到，被分销商丢弃的大葱皮却被当地养殖户拾回喂羊，导致100多只羊中毒死亡。该事件目前已得到妥善处理。

执法检查组认为，该事件直接反映出当地执法监督部门对直接从外省区产地收购农产品的蔬菜经销商在运输、贮存环节缺乏有效监管，产地准出和市场准入无法真正做到无缝衔接。

农产品质量安全法第三条规定：县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作；县级以上人民政府有关部门按照职责分工，负责农产品质量安全的有关工作。但在检查中发现，由于农产品监管链条长、环节多，该法条贯彻落实还不够，存在部门监管职责不清、监管空白等问题。

执法检查组了解到，农业综合执法部门与食品安全执法部门权责边界模糊，导致基层农业综合执法部门和食药监部门监督执法经常发生争议，对初加工农产品和农产品进入市场前、直接从产地收购农产品的经纪人等主体及相应的贮存、运输环节，存在重复执法或推诿执法的现象。

“监管应改变思路，解决生产、加工、流通等环节脱节的问题。”随行专家针对目前各管一摊带来的监管盲区问题，提出了建议：“就像出口农产品要由海关把关来保证质量安全一样，如果在农产品链条的末端检测不合格就不准进入市场，那么这种类似海关的机制，就能倒逼各环节做到安全、规范。”

基层检测力量仍然薄弱

农产品质量安全法第三十五条规定：农产品质量安全检测应当充分利用现有的符合条件的检测机构。从事农产品质量安全检测的机构，必须具备相应的检测条件和能力。

检查中发现，有的地方存在农产品质量安全监管工作起步晚、基础弱的问题，基层监管能力手段不足，且越往基层越薄弱。

例如辽宁虽然在2009年组建了农产品质量安全监管局，但各市县监管机构尚不完善，普遍存在人员少、设施设备陈旧、管理手段落后等问题。青海2009年才成立省级农产品质量安全监管机构，市县起步更晚。特别是在县乡两级，一些县级监管机构同时承担检测、执法任务，在编人员少、流动性大，

就像出口农产品要由海关把关来保证质量安全一样，如果在农产品链条的末端检测不合格就不准进入市场，那么这种类似海关的机制，就能倒逼各环节做到安全、规范。监管执法工作难以有效推进。

“检不了、检不出、检不准。”有基层检测机构工作人员反映，目前该机构只能用定性的手段发现疑似农产品质量安全问题，还做不到精确定量出具准确的鉴定结论。类似的问题在许多基层检测机构同样存在，导致发现问题只能上报送检，耗时费力，往往等确认为问题农产品时，为时已晚，给问题农产品的封存、处理、销毁带来很大困难。

销售环节的检测问题也应予以重视。根据农产品质量安全法第三十七条规定，农产品批发市场对进场销售的农产品质量负有抽查检测的职责。执法检查组在检查重庆双福农产品批发市场和成都农产品中心批发市场时发现，两个市场均存在着抽检样品数量不足、检测和管理不严格、不合格农产品处置不规范、管理人员责任不落实、检测技术人员培训不够等问题。