民营养老机构的困境与出路

万振华+姚桂英+欧阳群+娄英英

南昌县是江西首府首县，近年来经济社会快速发展，与此同时，老年人的养老问题成为重要的社会问题。据统计，南昌县总人口103万，60岁以上的老人14.4万，占人口总数的14.8%，80岁以上的高龄老人近2万，占人口总数的2.1%，南昌县的人口老龄化程度已接近全国16.1%的平均水平。随着南昌县人口老龄化程度的不断加深，人们对机构养老服务的需求也越来越大，由于公办养老机构在一定程度上的局限性，民办养老机构在现代生活中将扮演越来越重要的角色。南昌县政府出台优惠政策，鼓励和支持民办养老服务机构发展，这对于妥善解决人口老龄化问题，具有十分积极的作用。为了全面了解民办养老机构的情况，课题调研组到南昌县民政局、几个代表性的民办养老机构和个别公办养老机构进行了深入调研，以期综合全面并对比分析，把握现状，分析困境，谋求出路。

1 南昌县民办养老机构的基本情况

为应对老龄化问题，南昌县高度重视社会化养老工作，在加快公办养老机构投入的同时，积极扶持民办养老机构的发展，改善基础设施和条件，但是相比于社会化养老的旺盛需求，南昌县民办养老机构存在“三少”现象：

1.1 民办养老机构偏少。南昌县只有17家公办乡镇敬老院，51家社区养老院，5家民办养老机构，全县床位5203张，其中民营3000余张。每千名老人拥有的床位数约20张，距2020年实现千名老人拥有养老床位数40张、民办养老机构的养老床位数不低于床位总数50%的目标还有很大的差距。向塘、莲塘夕阳红、蒋巷永乐养老院各100多张，这3家仅仅维持对老人的生活照料，基本纯粹养老，规模小，管理粗糙，南昌永康老年护理院203张，在全省率先创导“医养融合”的养老模式，该院接纳的对象大多数是失能和半失能老人，或者是需要长期护理的患者，目前入院老人110余人，其中失能和半失能率达到80%以上。黄马老庆祥2300张，以休闲式公寓为主，为长者提供从休闲娱乐到医疗文化全方位的服务和护理。

1.2 入住老人少。总的来说，全县民办养老机构普遍存在入住率偏低的状况。尽管老人有需求，市场有潜力，但是由于其中4家小型养老院规模小，设施差、管理粗糙，许多老人看不上，入住率低于50%，医养融合的永康养老院护理院入住率达到60%，黄马老庆祥2300张，试营业2年多，2017年3月正式营业，仅仅150人入住，入住率只有6%。

1.3 盈利少。调查显示，半数以上的养老机构仍处于亏损状态。经调查，200-300张床位的小型民办养老机构需要有100人左右的老人入住才能维持盈亏平衡，超过100人才开始盈利。南昌县5家中有3家只是维持运营，银三角永康略有盈利，老庆祥入住率只有6%，明显入不敷出。如果兴办民办养老机构的利润率长期低于社会平均利润率，必将严重制约该行业的发展。

2 南昌县民办养老机构的困境

近年来，由于人们生活质量的提高和寿命的延长，社会化养老需求与日俱增，与发达地区社会化养老相比，南昌县社会化养老尤其是民办养老机构的发展基本上刚起步，南昌县民办养老机构在养老机构建设、发展、壮大的过程中存在许多困境。

2.1 顶层设计好与贯彻落实难的矛盾。在调查中发现，虽然政府对民办养老机构的政策扶持基本到位，但当养老机构在发展完善过程中需要政策的支持时却面临诸多问题。首先以土地问题为例。土地，是制约民办养老院发展的核心问题。由于养老产业兼具公益和微营利的特点，定位比较模糊，很难参照福利事业用地标准通过划拨获取土地。目前，民办养老机构获取土地的方式主要是招、拍、挂的竟价方式和租赁用地方式。但随着各地土地价格的剧增，很少有民办养老机构有能力从市场上竞价取得土地。近年来南昌县工业化城镇化的快速推进，土地供应紧缺，由于没有预留养老机构发展用地，民办养老机构面临土地瓶颈。如南昌银三角永康护理院初期只有60张床位，建筑面积800平米，因发展需要，扩大规模，经过漫长等待、守缺，才租下一个交通便利的售楼处；黄马乡老庆祥经多方调研，在全县相对交通便利的中心地带找不到土地，只好退其次，在黄马落地，虽然设施齐全，但因地处远郊，公共服务不配套，有入住意向的老人放弃了打算。再以养老机构的医保卡问题为例，由于一些细节政策制定的滞后和相关部门的利益博弈，审批部门一直不允许民办养老机构成为医保刷卡的定点单位，有医保卡的老人只能到外面刷卡拿药，不仅导致养老机构的药品成了摆设，医务室基本处于无盈利的状态，制约了养老机构医疗条件的改进，同时也极大的浪费了医疗成本。

2.2 大量投资与快速收回之间的矛盾。一是前期投入融资困难。养老事业投资回报周期长、风险大，因为福利性质地产不能用于抵押，所以一般银行不愿意提供贷款，启动资金基本通过私人借贷等方式筹措。多以家庭或个人合股投资为主，以租地自建和租房改建为主，投资规模较小，难以形成长期投资。投资除了自有资金外，主要是民间借贷，据调查，老庆祥投资1.8亿元，2003张床位。建筑面积达到53000平方米已经试营业2年多，2017年正式3月开业，目前只150人入住，资金缺口相当大，社会融资达30%-40%，一些社会公众怀疑其非法集资。民间借贷规模小，利率高，给民办养老服务机构造成了严重的债务负担。由于投入不足，民办养老机构大多设施简陋，缺乏必要的医疗设施和老人康复训练设施。二是运营期间入不敷出。目前民办养老机构主要的收入来源是收取入住老人的费用及政府补贴，简陋一点的养老院收费1300元左右，一般养老机构的收费在每人每月2000-2500元之间，全失能的3500元左右。政府对民办养老机构一次性建设补贴按照规模大小在3000元每張床位不等，运营补贴仅仅在运营头3年期间按照入住人数多少给予每张床每个月200元补贴，这两项收入并不足以支持民办养老机构正常运营。

2.3 社会化养老需求旺盛与专业人才短缺并流失的矛盾。随着人们生活质量的提高和寿命的延长，社会化养老需求与日俱增，但是所需专业人才匮乏。据调查，由于工资低、工作又脏又累，所以大部分民办养老机构的护理人员都是从周边农村或下岗职工中招收的40、50人员，而且50岁上下的居多，多为小学及以下学历，虽然多数地区对护工都进行了岗前培训，但仍不具备专业的护理知识。仅有少数医护人员具有专业的医疗护理知识，养老机构的护工人员多数是50岁左右的农民，虽然经过了一定的培训，也取得了上岗证，但是他们的个人素质以及接受学习的能力较弱，对老人的护理达不到预期的效果。护理人员所占比例较大，整体素质较低，有的养老机构护士与护工人员的比例为1∶3，有的养老机构护士比例更低。护工为老人提供的服务也仅限于做饭，喂饭、洗衣、清洁等低附加值的工作，老人的心理慰藉和生活质量得不到保障，专业医护人员的缺乏也使得入住老人生病不能得到及时发现、及时救治。另外，在调查中发现，即使是由养老机构支付护工的岗前学习和培训所需的全部费用，护工人员的供给仍远远小于需求，一些养老机构甚至要额外付出一定的宣传和招聘成本到附近地区招募护理人员。护理人员流失量大。由于养老机构属于微利性行业，护理人员的工资相对较低，护工在与养老机构签订了合约，接受了政府或养老机构免费的培训，取得执业证书之后很难会在养老机构工作较长时间，而是凭借已获得的执业证书选择工资更高的护理工作，例如到医院对病人进行短期的病床护理等。养老机构难以通过合同或是保险的方式留住护理人员，而通过情感维系留下来的护工比例也很小，导致机构的护理人员流失量很大，不仅增加了培训成本，还影响了机构的服务质量。

2.4 多样化服务期待与服务功能不全的矛盾。真正的养老包括“老有所养、老有所医、、老有所学、老有所为、老有所乐”，当前由于养老院基础设施不配套、收费偏低、工作人员专业性不足等因素制约，对入住老人的护理基本仅限于让老人吃饱、穿暖等基本需求上，而对老人的精神需求，人文关怀等方面则常常是力不从心。服务较差，“机构”味过浓，老年人不愿入住。有学者指出，目前养老机构的经营已经陷入了高需求低入住的怪圈：一方面，许多老人找不到地方养老，要排队等候中意的养老机构有床位；另一方面，又有许多养老机构的入住率并不理想，持续亏损。大多数养老院只注重生活照料方面的服务，对老年人的医疗保健、康复护理、文体娱乐、精神慰藉等服务功能未能跟上。养老机构提供的服务缺乏吸引力。目前，大部分的养老机构的服务内容都比较单调，一般仅限于满足吃、住等基本生活需求，缺乏特色和个性化的服务，对老年人身体康复、心理慰藉、精神赡养较少。

3 民办养老机构的出路

通过调查，笔者认为南昌县的民办养老机构难以满足老年人的养老需求，亟待加强。

3.1 加大民办养老机构的政策扶持力度。民办养老机构作为一项与社会福利事业相关的微利性产业，对于政府政策具有较大的依赖性。今后要加大政策落实力度，主要有：一是优先保障养老用地的合理需求。各类养老服务设施建设用地应纳入土地利用总体规划、年度用地计划，并优先保障其合理的用地需求。新建500张以上床位的养老服务设施项目，可按规定程序优先列入县重大项目调度会，优先安排县预留新增建设用地计划指标。二是整合资源。积极采取“公建民营”、“民办公助”、“购买服务”、“合同外包”等模式将养老服务交由市场和社会组织运营管理。引导企事业单位、群众团体、社会组织、个人等社会力量，以独资、合资、合作、联营等形式，兴办运营不同规模、不同层次的养老服务设施和机构。三是改革贷款融资政策。将国家有关促进服务业发展的金融政策落实到养老服务业。鼓励金融机构加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，积极支持养老服务业的信贷需求。积极利用财政贴息、小额贷款、养老产业专项债券等方式，加大对发展养老服务业的信贷投入。政府出资建立的融资性担保机构要积极为养老服务机构提供贷款担保服务。商业性担保机构为养老服务机构融资担保，享受融资担保风险补偿政策。四是建立医养结合绿色通道。医院建设运营养老护理院可享受养老机构建设运营的全部政策。对在养老服务机构内设置的医疗机构，符合基本医疗保险定点医疗机构条件的，纳入基本医疗保险定点医疗机构范围。定点医疗机构应严格执行医疗保险政策和医疗保险协议管理规定，严格做到合理查检、合理用药和合理治疗。社会保障部门要完善医保参保、报销制度，积极为异地养老的老年人办理医疗保险异地安置手续，创造条件通过就医平台实现刷卡即时结算。公立医疗卫生机构为民办养老机构的“五保”老人和“三无”老人开展巡诊，巡诊的医疗费、劳务费、交通费等费用由当地政府给予补贴。

3.2 加大宣传力度。受传统观念的影响，一部分人认为只有无儿无女的老人才入住托老所，子女把老人送进托老所是不孝的行为；还有一部分人对民办养老机构有偏见，不放心把老人送进托老所。因此，相当一部分人哪怕自己无暇照顾年迈的父母，也不愿意把老人送进托老所。因此，采取多种形式加大对民办养老机构的宣传，消除人们认识上的误区是有效解决民办养老机构入住率低的重要手段。同时发展爱心志愿者服务组织，充分调动社会力量参与尊老爱老活动。领导干部带头走访慰问老人，学校要组织中小学生关爱老人，社区应组织老干部、老教师、老文艺工作者和老医疗工作者等，开展低龄老人为高龄老人服务的志愿活动。通过开展文明敬老活动，大力宣传，弘扬中华民族的孝道文化，形成全社会都来关心老人、帮助老人的良好氛围。

3.3 加大护理人员培训力度。将养老护理员培训作为职业培训和促进就业的重要内容。对参加养老服务技能培训或创业培训且培训合格的劳动者，按规定给予培训补贴。推动普通高校和职业院校开发养老服务和老年教育课程，为社区、老年教育机构及养老服务机构等提供教学资源及服务。完善职业技能等级与养老服务人员薪酬待遇挂钩机制。建立养老服务行业从业人员奖惩机制，提升养老护理队伍职业道德素养。将养老护理员纳入企业新型学徒制试点和城市积分入户政策范围。积极开发老年人力资源，为老年人的家庭成员提供养老服务培训，倡导“互助养老”模式。民办养老机构可以积极争取公办福利院的支持，尝试与公办福利院结对帮扶、派员学习等方式，不断提高工作人员护理水平。有条件的话，可以采取请进来，走出去的方式，学习借鉴先进单位的护理水平和管理经验，不断提高民办养老机构的软实力。

3.4 加大对民办养老机构的管理力度。政府应尽快出台关于养老机构的法律法规，让养老机构有法可依，在降低养老机构投资风险的同时，让真正热忱养老事业的个人安心地去发展养老机构。规范养老机构发展市场，严禁有意套取国家扶持政策的个人进入。全面贯彻落实低保老人、失能老人和“三无”老人的福利保障政策，堅持建管并举，强化行业监督。结合养老市场需求，进行养老机构标准化建设。拓展服务项目，加强收费监管，探索公办养老机构共建民营、民办养老机构委托租赁合作经营，推进养老机构的科学化、法律化、精细化、品牌化经营。

作者单位：中共南昌县委党校