农村土地整治资金筹措新机制研究

2018-03-14王伟娜徐祥临

现代管理科学 2018年2期

王伟娜+徐祥临

摘要：农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，党的十九大报告指出要实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。土地整治作为推动农业和农村现代化发展的主要手段，不仅是助力供给侧结构性改革的最佳切入点，而且是实现乡村振兴战略的重要保证。随着我国经济增速逐渐放缓，当前用于土地整治的财政投资规模呈现出不断缩小的态势。针对新形势下土地整治面临的资金问题，要科学地认识到农村土地整治并不缺乏资金，解决问题的关键是找准土地整治资金筹措机制创新的方向，在优化政府资金投入的同时，注重发挥农民主体性作用，多渠道筹措资金开展土地整治。

关键词：土地整治；资金；新机制

党的十九大报告指出要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化，实现乡村振兴。以土地整治为平台开展山水林田湖生态保护和修复工程是新时代落实习总书记“绿水青山就是金山银山”绿色发展理念的一项基础性工作，是推进美丽乡村建设的重要引擎，是实现乡村振兴和农业现代化的重要保证。

中国特色社会主义进入新时代，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。在新时代下，迫切需要完善土地整治资金投入模式，探索建立土地整治资金筹措新机制。

一、土地整治资金筹措机制历史沿革

我国现代意义上的土地整治起步较晚，从发展历程来看，土地整治工作成效的取得与土地整治资金的筹措机制有密不可分的联系。中华人民共和国成立初期，土地整治主要涉及土地权属关系的调整，资金需求量较小；农业学大寨时期，全国范围内开展了大规模的农业基础设施建设，这一时期的土地整治资金主要通过劳动积累完成；改革开放后，虽然部分地区进行了一定规模的土地整理实践探索，但土地整治整体进程放缓；1998年后，政府开征新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金，土地整治资金逐渐有了稳定来源保障；2008年以来，随着土地整治工作被正式提高到国家战略层面，用于土地整治的资金投资总量大幅提高，土地整治资金筹措机制为我国土地整治事业的不断推进提供了重要保障。

然而，新形势下土地整治资金供需矛盾日益突出，现有资金筹措机制已不能满足土地整治需求，如何科学认识新时代下土地整治资金的困境，以及如何完善现有土地整治资金筹措机制，探索土地整治资金筹措创新方向，是更好地开展土地整治工作、助力实现社会主义现代化的关键。

二、新时代背景下土地整治资金困境

1. 土地整治资金来源。目前，我国土地整治资金的来源主要为国家和地方政府财政投入，国家和地方政府财政投入可分为两部分：一部分来源于土地整治专项资金，另一部分来源于相关涉农项目部门资金。其中，土地整治专项资金占比较大，作为我国土地整治工作的主要资金来源，主要包括四部分：新增建设用地土地有偿使用费（新增费）、土地出让收入中用于农业土地开发部分、耕地开垦费、土地复垦费。在涉及土地整治的四项专项资金来源中，耕地开垦费和土地复垦费所占比例较小，耕地开垦费按照“占一补一”的要求由占用单位缴纳，用于耕地占补平衡和耕地保护支出，专款专用；土地复垦费由土地复垦义务人出资或者按照“谁投资、谁受益”的原则用于对生产建设活动损毁土地的复垦，这部分资金数量较小；新增建设用地土地有偿使用费（新增费）和土地出让收入中用于农业土地开发部分是土地整治的主要资金来源，在土地整治资金总投入中所占比重较高。新增建设用地土地有偿使用费来源于转用、征用农用地时，国务院或省级人民政府向新增建设用地的县、市人民政府所收取的平均土地纯收益。土地出让收入中用于农业土地开发部分来源于土地出让收入，是指土地出让金中专项用于土地整理复垦、宜农未利用地开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的农业土地开发的部分。这也就决定了我国土地整治资金易受宏观經济形势影响，具有较强波动性的特点。

2. 土地整治资金现状。随着我国经济下行压力不断增大，财政投资用于土地整治的资金规模呈缩小趋势。根据统计资料显示，作为土地整治主要资金来源的新增建设用地土地有偿使用费（新增费）和土地出让收入中用于农业土地开发部分等资金趋紧，2012年～2014年，新增费年均降幅在8%～10%，出让国有建设用地出让合同价款也从2013年的4.20万亿元下降到2016年的3.56万亿元。从实际投入上来看，2016年土地整治总投资为618.75亿元，虽较2014年与2015年总投资额有所回升，但仍低于2013年总投资额。自2013年开始，中央累计下达土地整治资金及土地整治项目验收数量整体都呈下降趋势。其中，中央累计下达土地整治资金从2013年的442.64亿元下降到2015年的212.8亿元，降幅近一半；当年验收土地整治项目从2013年的2.05万个下降到2016年的1.34万个，2015年低至9 535个。

3. 土地整治资金困境。“十三五”期间，城镇化建设用地不断增长与土地供给刚性约束的压力逐渐加大，生态文明建设任务艰巨。如何在现有基础上通过大力开展土地整治来补充耕地数量、提高耕地质量、加快生态国土建设成为关键。然而，受经济下行影响土地整治实际财政投入正在逐年减少，与此同时，亩均土地整治的工程成本越来越高，土地确权工作的不断推进使农民土地权属意识增强，这无疑又加大了土地整治过程中的协调成本。而且，已完成土地整治的项目能否长期有效地发挥作用在很大程度上依赖于后期管护资金的充足与否。随着亩均土地整治综合成本和后期管护任务的不断增加，土地整治资金需求量与资金供给量之间的矛盾更为突出，在现有体制机制下通过土地整治来补充耕地数量和提高耕地质量的难度进一步加大，资金问题已成为制约土地整治的主要瓶颈。

三、科学认识土地整治资金困境

1. 土地整治资金投入主体单一。从土地整治资金供给主体上来看，国外的土地整治资金来源较为丰富，且土地所有者和受益者承担了部分资金用于支持土地整治。在德国，土地整理资金的承担主体主要有联邦政府、州政府、土地所有者及其他团体，虽然各主体具体承担方式和比例要具体根据建设项目内容来确定，即不同的建设项目内容，承担方式和政府资助比例有所不同，但是一般情况下土地所有者的承担比例达到20%，联邦政府承担48%，州政府承担32%；在日本，农业基础设施的建设、运行和维护资金的分担主体主要由国家、都道府县、市町村及受益农户四方构成，各方的具体分担比例根据工程的性质和规模不同而有所区别，从总体来看，都道府县、市町村及受益农户分担了45%～55%的资金支持。与国外土地整治资金筹措机制相比，我国土地整治资金的来源主要为国家和地方政府财政投入，土地整治资金供给主体较为单一。

2. 土地整治资金投入分散。目前，各级财政在支农方面的投入并不少，但投入较为分散，相关涉农项目部门资金涉及发改、财政、国土、农业、水利、林业、交通、住建等部门，这部分涉及土地整治范围内的涉农项目部门资金能否有效发挥合力作用，关键在于如何推进这部分项目资金的整合工作。然而，关于此部分项目资金的整合，面临着诸多困难。一方面，这部分项目资金涉及多部门多渠道，各部门之间由于条块分割、多头管理，规划和重点建设任务并不统一，一旦项目资金被整合到其他部门，很难保证本部门重点建设任务和目标的完成。因此，各部门并不愿意把本部门的项目资金整合到其他部门，协调成本较高，实施整合难度较大。另一方面，即使各部门愿意推进部分项目资金进行整合，由于各部门对分管的项目管理程序和资金投入方式并不统一，还将面临项目申报、资金投放和监督管理等资金整合方式和管理机制方面的困难，从项目审批通过到下达至具体项目单位再到实际支出需要经过一系列环节，受传统项目管理模式的制约，资金的下达到位存在一定的滞后性，加之各部门资金拨付时间和重点建设区域并不一致，在具体操作中，难免会出现资金整合后不能集中下达、仍然分散分批投入的现象，更难根据项目建设的实际需要或当地农民的真实需求进行调整，影响资金规模效益的发挥，使资金整体整合效果大打折扣。

3. 土地整治不应受到资金问题制约。在当前阶段，面对所谓"土地整治缺资金、维护无资金"的困境，并不应该缩减土地整治项目规模，相反，应该从顶层设计高度认识到土地整治本身就是一个创造税收、提高GDP、安排就业的有利途径。从国外历史经验和做法上看，在整治理念和整治标准上，发达国家并非财力充足时才开展土地整治，也并非根据财力的充足与否而提高或降低土地整治的标准。在日本，土地整治坚持高标准的设计和建设理念，一般工程的设计寿命为40年，工程安全运行周期为60年，而实际中的运行周期则会更长，农田灌溉和田间排水工程管道化比例较高，并采用了管道的智能化管理。在整治综合成效上，土地整治可以拉动投资和消费需求，带动国民经济可持续健康发展，已经被国内外大量实践所证实。根据德国巴伐利亚州经济研究所的研究成果，在德国，每投入1欧元用于土地整治，就可以带动7欧元的企业和社会投资，每补贴100万欧元用于土地整治，就可以创造130个就业岗位。从我国实际情况来看，据测算，每投入1亿元用于农村土地整治，就可以创造150多万个劳动力用工需求，整治后耕地的生产成本也平均降低5%～15%。根据示范省建设成效评估结果显示，土地整治后的项目区农民人均收入年均增加650多元，土地整治可以直接带动70多个行业的发展，间接带动近200个行业的发展。

因此，要科学认识土地整治资金困境。针对土地整治国家和地方财政资金投入趋紧，已有涉农资金整合难度较大的现状，不仅要认识到土地整治本质并不是消耗资金的过程，而是创造财富、积累资金、为发展提供后劲的过程，而且要认识到当前资金并不缺乏，关键是要创新土地整治资金筹措机制。

四、土地整治资金筹措机制创新方向

在新形势下，土地整治资金筹措机制的创新方向是，积极探索优化政府财政资金投入方式、发挥政府财政资金的引导作用；充分调动农民积极性，鼓励以农民为主体投入土地整治，利用好农村闲散资金，多渠道筹措土地整治资金，提高建设标准和资金整体使用效率，从而拉动内需，促进经济发展。

1. 优化政府资金投入。土地整治要不断优化政府资金投入，发挥政府财政资金的支撑和引导作用。

对于政府资金投入部分，一方面，在整合现有资金的基础上转变资金投入方式。对政府财政资金的整合要以土地整治项目为平台，按照顶层设计整合、由内部向外部整合的方式，建立资金整合保障机制，通过对现有涉农资金（美丽乡村建设资金、农业综合开发资金等）的整合来实现资金集中投入，提高现有资金使用效率。其中，顶层设计整合是指通过中央政府层面整合各行业同类或相近专项，将原来的多个专项整合成一到两个专项，整合批准后统一下达，中央政府层面重在规定资金的使用方向和考核监督资金的使用情况，逐渐增加一般转移支付，减少专项转移支付，地方政府层面重在进行部门间和地区间的分配使用，增强地方自主权和统筹发展能力。由内部向外部整合是指按照先易后难的原则，先进行部门内部整合、再进行行业间整合。由各部门结合年度重点支持项目，根据分管的专项资金来源、额度，将性质和用途相近的专项资金进行归并，在此基础上，再实现各行业间更大范围内同类相似项目资金整合，发挥资金的规模效应。同时，要通过制定资金整合规划、资金整合工作机制、资金整合使用管理监督机制、资金整合绩效考评机制等一系列保障机制来保证更好地开展资金整合。另外，要逐渐转变先拨款后建设的资金投入方式，整合后的资金可按照先建后补、民办公助、以奖代补等模式投入，提高资金整体运行效率。

另一方面，可通过发行政府债券或利用政策性金融机构贷款的方式筹集资金。过去中央和地方政府发行的大量债券有效解决了城市建设资金难题，农村的土地整治同样也可以通过中央政府或地方政府发行政府债券的方式来筹措资金。这种发行中长期债券的融资方式不仅比较适合土地整治投资规模大、周期长的特点，而且能够在较短的时间内整合社会各方面资金，提高土地整治融资效率。另外，也可以充分利用政策性金融机构中长期贷款期限长、规模大、盈利低等特点，为土地整治提供长期低息甚至无息贷款。

2. 鼓励以农民为主体投入。土地整治要充分调动农民主体参与积极性和有效性，鼓励农民集体自筹资金投入土地整治。

目前，我国土地整治工作一般采取“自上而下”的项目制管理方式运行，这种模式虽然基本能够保证土地整治资金在层层下达时的专款专用，但是它强化了条条部门的权力，而削弱了真正组织实施所依靠的基层政府块块之间的联系与合作，弱化了农民主体的参与地位。由于土地整治不仅是一项涉及多个程序的复杂技术工程，而且还是一个涉及了不同参与主体利益互相博弈的社会治理问题，在这个过程中，不仅涉及到中央和地方政府利益、各部门之间利益的博弈，而且整治前后农户的利益也并不一致。因此，有效开展土地整治的关键是要找准实施主体、处理好利益分配问题。土地整治与当地农民切身利益息息相关，不仅涉及到诸如拆房、占地、砍树等土地补偿问题，而且还涉及到地块合并、重划等土地权属调整问题，一旦有外部力量介入时，就会使本已复杂的矛盾尖锐化，增加土地整治协调成本，且很难保证土地整治的实施效果。而如果采用农民集体经济组织自筹资金进行土地整治、政府验收后予以补助或奖励的方式则效果更佳，这种模式不仅能够撬动农村集体经济组织、工商资本投入和农民以工投劳、以物折资等方面的资金先行投入，拓宽了资金的融资渠道，而且提高了农民在土地整治项目过程中的自主性和參与程度，政府相关部门主要负责项目的审查、监督和资金拨付工作，也减少了自身工作量和工作难度。作为土地整治项目实施后的直接受益主体自行开展土地整治，不仅能够保证项目施工质量，克服了建用分离的弊端，降低了项目施工成本，而且能够获得由施工企业实施项目建设获得的正常利润，增加农民收入，有效解决土地整治长期实施以来重建轻管的问题。

农村土地归农民集体所有，农民集体作为农村土地的所有者和使用者，理应参与到土地整治的整个过程中去。因此，当务之急是政府将农民组织起来，充分发挥农村土地集体所有制度优势，以集体经济组织或农民合作社的名义，承担土地整治主体责任，提高农民参与土地整治的有效性，同时，政府投入土地整治资金要以农民提供配套资金为条件，从根本上调动农民参与土地整治的积极性。农民集体作为土地整治项目实施的主体，整治前由农民集体先行自筹资金，土地整治后综合效益的提高由农民集体共享。国家和地方财政资金或作为部分先行资金引导，或在土地整治验收合格后以奖励、补助资金的形式发放，通过合理的利益分享和激励机制，撬动更多的社会闲散资金共同投入土地整治，助力推进供给侧改革。

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基金项目：中央党校2017年创新工程项目“农村改革与土地问题”。