水土流失严重县的确定与分布

2018-03-14赵永军丛佩娟常丹东王海燕

中国水土保持 2018年3期

赵永军，丛佩娟，冯伟，常丹东，王海燕

(水利部水土保持监测中心，北京 100053)

1 背景

2005—2007年，由水利部、中国科学院和中国工程院联合开展的中国水土流失防治与生态安全科学考察，以县级行政区域为单位，以侵蚀强度为权重，分等级按面积计算得出水土流失严重指数(相当于区域平均水土流失强度)，并将其分为不严重、微度严重、轻度严重、强度严重4个等级。其中，轻度严重和强度严重县(包括区、市、旗、矿区等，下同)分别为645和140个，合计785个，约占全国县数的1/3。水土流失严重县与国定贫困县呈现耦合关系：水土流失严重县中，近一半是国定贫困县；国定贫困县中，近六成是水土流失严重县。水土流失严重县的划分，对近10年的水土保持重点工程布局和综合监管发挥了重要作用。

2 新形势的发展需求

近20年来，特别是党的十七大以来，国家加大了生态文明建设力度，水土流失区生态环境发生了较为明显的好转，植被覆盖率和江河泥沙情势有了新的变化，原来确定的水土流失严重县，即聚焦中央财政资金重点支持的范围已不完全适应水土保持管理的需要。2011年，水土保持法经修订后颁布实施，第十八条和第十九条规定了土地和水土保持设施的所有权人、使用权人或者有关管理单位应当营造植物保护带，加强对水土保持设施的管理与维护；第十六条、第三十五条和第三十六条明确了地方各级人民政府及其有关部门应当组织单位和个人，采取预防保护、自然修复和综合治理措施，预防和减轻水土流失，并在饮用水水源保护区开展清洁小流域建设。可见，水土流失综合治理属地方为主的事权[1]，中央财政通过转移支付形式对重点区域进行补助。

经国务院批准，2010—2012年顺利开展了全国第一次水利普查工作，查明全国水土流失面积294.91万km2，其中水力侵蚀面积129.32万km2，风力侵蚀面积165.59万 km2；二者中度及以上强度的侵蚀面积合计占53.08%。2000年，全国水土流失面积356.92万km2，中度及以上侵蚀面积占54.1%[2]，其中水力侵蚀面积161.22万km2，风力侵蚀面积195.70万km2。全国第一次水利普查成果与2000年数据相比，水土流失面积减少17.4%，土壤侵蚀强度亦有所降低，说明水土保持生态建设取得了明显的成效。但是，水土流失治理工作不进则退，仍需要进一步加大投入力度，聚焦中央财政资金重点支持的范围，加快农村地区扶贫攻坚和全面建成小康社会的进程，保障当地生态文明建设的质量和效益。

水利部从2012年开始，组织编制了《全国水土保持规划(2015—2030年)》(以下简称《规划》)，并于2015年得到国务院批复。《规划》确定了近期和远期的目标任务和建设布局，明确到2020年新增水土流失治理面积32万km2，到2030年新增水土流失治理面积94万km2。国务院要求，各省级人民政府要按照《规划》确定的目标任务，加强组织领导，落实责任分工，加大支持力度，完善政策措施，推进本区域水土保持工作；国家发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局等部门根据职责分工，密切配合，在规划计划编制、政策实施、项目安排等方面予以积极支持；水利部牵头做好《规划》的组织实施工作，加强跟踪监测、督促检查和考核评估工作，认真研究《规划》实施中出现的问题，并将工作进展情况每年向国务院报告。当前，水利部直接安排实施的水土保持重点工程年度经费仅55亿元，安排治理水土流失面积1万多km2，距规划目标尚有较大的差距。其他6个部门安排的生态建设方面的经费达上千亿元，应成为新增水土流失治理面积的主力军，关键是要向水土流失严重地区倾斜。因此，有必要进一步调整和优化认定标准，明确水土流失严重县的分布范围。

3 水土流失严重县的确定原则

(1)充分考虑支持范围的延续性。认真甄别科考认定的水土流失严重县，仅把水土流失面积和强度明显减少、土地承载力呈现中级或较高状态的县从名单中去除，对其余的县仍需要坚持水土流失综合治理，并按照习近平总书记“进则全胜、不进则退”的批示要求继续做好重点支持工作，尽快扭转水土流失较为严重的局面。

(2)分区确定新增范围的认定标准。根据水土保持区划成果[3]，在八大水土保持类型区分别选取水土流失面积及强度分级数据、水力侵蚀地区坡耕地在耕地总量中的占比、人口密度、三级产业占比、农民年人均纯收入等资料，分区制定水土流失严重程度的阈值，并结合山区、丘陵区分布情况和水土流失危险度评估成果进行复核调整，提出初步的新增水土流失严重县名单。

(3)适当向西部地区倾斜。西部地区是全面建成小康社会的难点和重点地区，因其生态环境脆弱但具有国防和生态屏障功能而得到重视。为此，国家专门实施了西部大开发战略，同时强调大开发的前提是生态大保护。通过拉动内需和转移支付等政策的实施，西部地区生态建设取得了显著成效，沙尘暴次数明显减少，生态恶化的趋势得到初步遏制。在初步名单的基础上，为进一步巩固生态建设成果，政府投资仍需向西部地区倾斜，划定严重县的数量要适当多一些。

(4)统筹兼顾与省际协调。考虑到中央财政资金的普惠性，应将多数省(区、市)纳入国家支持的范围。但若用一个标准，各省的严重县名单将严重失衡，反倒不能反映地方人民政府治理水土流失的主体责任。为充分发挥中央资金的示范作用，江苏、浙江和广东等经济发达地区，适当划入一些严重县予以财政支持也是必要的。

4 成果及分析

4.1 成果

经测算复核，保留科考确定的水土流失严重县502个(保留率64%)，新增365个，共认定近期水土流失严重县867个，作为近期中央财政资金扶持的重点。全国水土流失严重县的分布情况见表1。

表1 全国水土流失严重县分布情况个

续表1

省(市、区)保留原严重县新增严重县核定严重县严重县名单江苏1111 南京市溧水区、徐州市鼓楼区、徐州市泉山区、溧阳市、连云港市海州区、连云港市赣榆区、东海县、仪征市、镇江市丹徒区、句容市、泗洪县浙江1010 温州市鹿城区、温州市龙湾区、洞头县、平阳县、苍南县、泰顺县、瑞安市、兰溪市、台州市椒江区、玉环县安徽12122 安庆市宜秀区、枞阳县、潜山县、太湖县、岳西县、桐城市、黄山市黄山区、黄山市徽州区、歙县、休宁县、黟县、祁门县、舒城县、金寨县、霍山县、石台县、青阳县、广德县、泾县、绩溪县、旌德县、宁国市福建2323 闽清县、永泰县、厦门市集美区、厦门市翔安区、莆田市荔城区、莆田市秀屿区、宁化县、大田县、建宁县、泉州市丰泽区、安溪县、永春县、南安市、云霄县、诏安县、长泰县、南靖县、平和县、华安县、龙海市、政和县、邵武市、寿宁县江西15621 景德镇市昌江区、修水县、赣州市章贡区、赣州市南康区、赣州市赣县区、上犹县、定南县、宁都县、于都县、吉安县、遂川县、南城县、金溪县、广昌县、上饶市信州区、上饶县、上饶市广丰区、玉山县、横峰县、弋阳县、万年县山东171229 济南市长清区、淄博市淄川区、淄博市博山区、沂源县、枣庄市市中区、枣庄市山亭区、烟台市福山区、烟台市牟平区、烟台市莱山区、莱阳市、招远市、栖霞市、海阳市、临朐县、安丘市、泗水县、新泰市、威海市文登区、乳山市、日照市东港区、日照市岚山区、五莲县、莒县、莱芜市钢城区、沂水县、费县、平邑县、莒南县、蒙阴县河南71623 新密市、登封市、洛阳市吉利区、新安县、嵩县、汝阳县、宜阳县、洛宁县、伊川县、鲁山县、舞钢市、汝州市、林州市、三门峡市湖滨区、渑池县、三门峡市陕州区、义马市、灵宝市、西峡县、淅川县、新县、商城县、济源市湖北251035 黄石市西塞山区、阳新县、郧西县、竹山县、竹溪县、房县、丹江口市、宜昌市伍家岗区、宜昌市猇亭区、宜昌市夷陵区、秭归县、长阳县、五峰县、宜都市、南漳县、谷城县、保康县、大悟县、团风县、红安县、罗田县、英山县、浠水县、蕲春县、麻城市、通城县、崇阳县、通山县、恩施市、建始县、巴东县、宣恩县、咸丰县、来凤县、鹤峰县湖南31922 衡阳市南岳区、衡南县、衡山县、衡东县、祁东县、绥宁县、城步县、武冈市、平江县、临湘市、慈利县、桑植县、安化县、郴州市苏仙区、溆浦县、麻阳县、通道县、新化县、凤凰县、花垣县、保靖县、龙山县广东1910 南雄市、珠海市斗门区、珠海市金湾区、梅州市梅江区、梅州市梅县区、大埔县、五华县、兴宁市、新兴县、郁南县广西2121 南宁市兴宁区、南宁市青秀区、南宁市江南区、南宁市西乡塘区、南宁市良庆区、南宁市邕宁区、马山县、梧州市万秀区、上思县、钦州市钦南区、灵山县、玉林市玉州区、陆川县、百色市右江区、大化县、来宾市兴宾区、合山市、崇左市江州区、扶绥县、龙州县、天等县海南1212 五指山市、琼海市、儋州市、文昌市、万宁市、东方市、临高县、白沙县、昌江县、陵水县、保亭县、琼中县重庆22931 万州区、涪陵区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、北碚区、大足区、渝北区、巴南区、黔江区、长寿区、合川区、璧山区、铜梁区、潼南区、梁平县、城口县、丰都县、垫江县、武隆县、忠县、开州区、云阳县、奉节县、巫山县、巫溪县、秀山县、酉阳县、彭水县四川521971 金堂县、自贡市自流井区、自贡市贡井区、自贡市大安区、荣县、富顺县、攀枝花市东区、攀枝花市西区、盐边县、泸县、中江县、三台县、盐亭县、绵阳市安州区、梓潼县、广元市朝天区、青川县、剑阁县、苍溪县、遂宁市船山区、遂宁市安居区、蓬溪县、射洪县、大英县、内江市市中区、内江市东兴区、威远县、资中县、隆昌县、乐山市沙湾区、乐山市五通桥区、乐山市金口河区、犍为县、井研县、沐川县、峨边县、马边县、南部县、仪陇县、西充县、阆中市、仁寿县、高县、珙县、岳池县、武胜县、达州市通川区、达州市达川区、宣汉县、开江县、渠县、万源市、汉源县、巴中市巴州区、巴中市恩阳区、通江县、南江县、平昌县、资阳市雁江区、安岳县、乐至县、简阳市、汶川县、茂县、会理县、普格县、布拖县、金阳县、昭觉县、甘洛县、美姑县贵州311445 息烽县、修文县、六盘水市钟山区、六盘水市六枝特区、水城县、盘县、遵义市汇川区、桐梓县、正安县、道真县、务川县、凤冈县、习水县、仁怀市、普定县、镇宁县、关岭县、紫云县、毕节市七星关区、大方县、黔西县、金沙县、织金县、纳雍县、威宁县、赫章县、铜仁市碧江区、玉屏县、石阡县、思南县、印江县、德江县、沿河县、松桃县、兴义市、兴仁县、普安县、晴隆县、贞丰县、望谟县、册亨县、贵定县、平塘县、罗甸县、长顺县云南241438 昆明市东川区、富民县、宜良县、石林县、富源县、会泽县、施甸县、龙陵县、昭通市昭阳区、鲁甸县、巧家县、盐津县、大关县、永善县、绥江县、镇雄县、彝良县、威信县、水富县、华坪县、永德县、双江县、永仁县、元谋县、个旧市、开远市、弥勒市、屏边县、文山市、砚山县、西畴县、麻栗坡县、马关县、丘北县、广南县、富宁县、鹤庆县、兰坪县西藏1414 尼木县、达孜县、日喀则市桑珠孜区、南木林县、定日县、萨迦县、拉孜县、白朗县、康马县、贡觉县、察雅县、左贡县、扎囊县、贡嘎县陕西45550 铜川市王益区、铜川市印台区、铜川市耀州区、宜君县、宝鸡市渭滨区、凤翔县、千阳县、麟游县、凤县、彬县、长武县、旬邑县、白水县、韩城市、延安市宝塔区、延长县、延川县、子长县、安塞县、志丹县、吴起县、富县、洛川县、宜川县、黄龙县、黄陵县、镇巴县、榆林市榆阳区、神木县、府谷县、横山县、靖边县、定边县、绥德县、米脂县、佳县、吴堡县、清涧县、子洲县、安康市汉滨区、汉阴县、石泉县、紫阳县、岚皋县、平利县、镇坪县、旬阳县、白河县、丹凤县、山阳县甘肃461258 兰州市七里河区、兰州市西固区、兰州市安宁区、兰州市红古区、永登县、榆中县、金昌市金川区、永昌县、白银市平川区、靖远县、会宁县、景泰县、秦安县、甘谷县、武山县、张家川县、武威市凉州区、民勤县、古浪县、天祝县、张掖市甘州区、临泽县、高台县、平凉市崆峒区、灵台县、崇信县、华亭县、静宁县、酒泉市肃州区、金塔县、瓜州县、肃北县、阿克塞县、玉门市、敦煌市、庆城县、环县、华池县、合水县、正宁县、镇原县、通渭县、陇西县、渭源县、临洮县、漳县、岷县、西和县、临夏市、临夏县、永靖县、广河县、东乡县、积石山县、临潭县、卓尼县、玛曲县、碌曲县

续表1

省(市、区)保留原严重县新增严重县核定严重县严重县名单青海15217 西宁市城中区、湟中县、海东市乐都区、海东市平安区、民和县、互助县、化隆县、循化县、海晏县、尖扎县、泽库县、共和县、贵德县、贵南县、玛多县、德令哈市、乌兰县宁夏12113 永宁县、灵武市、石嘴山市大武口区、石嘴山市惠农区、盐池县、同心县、青铜峡市、固原市原州区、西吉县、彭阳县、中卫市沙坡头区、中宁县、海原县新疆362359 乌鲁木齐市达坂城区、乌鲁木齐市米东区、乌鲁木齐县、克拉玛依市克拉玛依区、克拉玛依市白碱滩区、克拉玛依市乌尔禾区、吐鲁番市、鄯善县、托克逊县、哈密市、巴里坤县、伊吾县、阜康市、玛纳斯县、奇台县、吉木萨尔县、木垒县、博乐市、阿拉山口市、精河县、温泉县、尉犁县、若羌县、且末县、阿克苏市、沙雅县、新和县、乌什县、阿瓦提县、柯坪县、英吉沙县、泽普县、麦盖提县、巴楚县、和田县、墨玉县、皮山县、洛浦县、策勒县、于田县、民丰县、伊宁县、察布查尔县、霍城县、塔城市、乌苏市、额敏县、沙湾县、托里县、裕民县、和布克赛尔县、阿勒泰市、布尔津县、富蕴县、福海县、哈巴河县、青河县、吉木乃县、五家渠市合计502365867

4.2 分区情况

水土流失严重县分区分布情况为：黄土高原区157个，东北黑土区55个，北方土石山区147个，南方红壤区149个，西南岩溶区101个，西南紫色土区137个，青藏高原区25个，风沙区96个。详见表2。

表2 水土流失严重县水土保持分区分省份分布情况个

省(市、区)黄土高原区东北黑土区北方土石山区南方红壤区西南岩溶区西南紫色土区青藏高原区风沙区北京5天津1河北353山西4222内蒙古1911620辽宁624吉林16黑龙江22江苏65浙江10安徽22福建23江西21山东29河南1922湖北1421湖南166广东10广西147海南12重庆31四川1160贵州45云南38西藏14陕西3713甘肃364414青海107宁夏13新疆59合计157551471491011372596

从《全国水土保持规划国家级水土流失重点预防区和重点治理区复核划分成果》(办水保〔2013〕188号)可知，867个水土流失严重县中包含180个重点预防区县，383个重点治理区县，分别占严重县总数的21%和44%，另有35%的水土流失严重县分散在集中连片的重点区域之外；与山丘区的县对比，867个水土流失严重县中包含山丘区的县579个，占严重县总数的67%。详见表3。

表3 水土流失严重县在山丘区和国家级两区的分布情况个

在水土流失严重县中，东部省份合计169个占19.5%，中部省份225个占26%，西部省份473个占54.5%；共有革命老区县429个占49.5%，国定贫困县369个占42.6%；包含坡耕地1 333.3 hm2(2万亩)以上的县648个占74.7%。详见表4。

4.3 与当前工作重点的复核分析

2017年，水利部与财政部、国家发展改革委和国家农发办一起，组织编制了2020年前国家水土保持重点工程的实施规划。与这些实施规划的范围相叠加，涉及坡耕地水土流失综合治理规划县183个，占规划总县数260个的70.4%；涉及国家水土保持重点工程建设规划(老区规划)县399个，占规划总县数762个的52.4%；涉及农业综合开发水土保持项目规划县56个，占规划县总数的46.7%，总体上符合水土流失综合治理与当前扶贫攻坚重点工作有机结合的特点。详见表5。