突破扶贫政策的执行瓶颈

黄希宇

【摘要】当前我国的扶贫攻坚工作进入了精准扶贫阶段，为此我国出台了诸多精准扶贫政策，这些政策在落实过程中却存在执行的局限，导致扶贫效果大打折扣。因此，我国要想真正取得精准扶贫效果，必须关注地方政府政策执行问题。

【关键词】政策执行 精准扶贫 地方政府 【中图分类号】C91 【文献标识码】A

消除贫困一直是我国政府的重要工作任务，而且随着贫困状况的改变我国也在不断地完善扶贫政策。2015年，习近平总书记在贵州考察时，进一步就扶贫开发工作提出“六个精准”的基本要求，指明了我国在“十三五”期间精准扶贫的方向。但扶贫政策的制定仅仅是扶贫问题解决的前期工作，要想真正解决扶贫问题，更为关键的是政策执行。然而，当前我国在精准扶贫工作中，地方政府主导的扶贫工作往往重视生硬的指标数据，并没有真正关注贫困人口的需求，这也成为我国扶贫政策执行的瓶颈。因此，我们要想真正取得精准扶贫效果，必须关注地方政府政策执行问题。

地方政府精准扶贫政策的执行局限性

扶贫部门的局限性。首先，扶贫部门的资金数量有限。扶贫资金来自政府的财政预算，款项名目固定且数量有限。对于地方政府来说，其扶贫资金来源主要是中央财政拨款，剩余的部分需要政府自给自足，但由于贫困地区政府本身经济实力不强，加之贫困人口规模较大，所以最终扶贫资金只能用于解决贫困人口的基本生活保障。其次，扶贫资金在下拨过程中存在腐败和损耗问题。我国金字塔型的管理结构使扶贫资金下拨要经过层层审批，这不仅造成扶贫资金下放效率低，而且还会在下拨过程中产生腐败和损耗问题，一些扶贫资金被挪用缓解本级政府的財政压力，还有部分被腐败官员占为己有，造成扶贫资金损耗流失。

执行人员的局限性。首先，扶贫工作者在本职工作与扶贫工作之间难以平衡。扶贫工作任务繁重且事务复杂，这对执行人员本身来说就存在巨大压力。扶贫工作者往往需要进驻扶贫地区进行实地调查，切实了解贫困对象的生存状况以及存在问题等，但目前很多下乡驻村的扶贫干部都有其本职工作，所以他们在扶贫工作与本职工作之间容易顾此失彼，难以平衡，一些扶贫工作者力不从心而敷衍扶贫工作，这也降低了精准扶贫效果。其次，扶贫项目难争取。扶贫工作需要大量的资源投入，为此扶贫人员需要为贫困群体争取财政扶贫资金、扶贫优惠贷款、社会扶贫资金等，然而由于资源有限、竞争激烈，增加了扶贫人员争取扶贫项目的难度，并出现了个别扶贫人员不择手段争取扶贫资源的现象。

贫困人口思想保守，缺乏自治观念。当前贫困人口的需求大多还停留在生存与安全的层次上，因此以外部的眼光来看，大部分贫困人口思想较为保守，缺乏发展的观念，如在农村扶贫过程中，一些扶贫干部引进经济作物种植项目，但大多数村民因缺乏经验而对项目的盈利状况表示质疑。多数贫困人口往往更愿意接受直接的经济资助，存在“等、靠、要”的思想，脱贫致富的主动性不足。另外，贫困人口也缺乏自治观念，一些贫困地区的道路、水电、沟渠、房屋等属于外部资助建设，而当地贫困人口对这些间接获得的公共性质的资源并无自主维护和管理的动力，造成公共扶贫资源的损耗。

政策落地环境不容乐观。一是贫困地区的自然环境限制了扶贫政策的落实执行。一般来说，贫困地区都存在自然环境恶劣、物质资源缺乏的问题。如一些贫困地区土地贫瘠、气候恶劣，生态环境缺乏可塑性，导致扶贫工作无处着手。再如，一些地区的基础环境差，大大降低了扶贫工作效率，为了改善当地基础设施环境，扶贫机构只能在道路交通、危房维修等项目上投入大量财力、物力。二是过大的压力削弱了政策执行效果。进行精准扶贫是我国全面建成小康社会的重要任务，扶贫工作是政府和社会关注的焦点，这使扶贫部门承担了较大压力。尽管严厉的监督能够促使各级政府重视扶贫工作，积极贯彻落实扶贫政策，但与此同时也让地方扶贫机构迫于验收压力而疲于应付，导致其将扶贫工作看做是应付上级的形式化任务，而没有将解决贫困人口的真实需求放在工作首位。

如何提升精准扶贫政策的执行效果

加大对贫困地区的资源投入。首先，要对精准扶贫加大公共财政的投入力度。因工业化发展，农业发展呈现边缘化趋势，但农业是一个国家的根基，政府必须在财政上支持农业发展，加大对“三农”的公共资金投入，确保贫困地区能够获得充分的公共财政支持。另外，在精准扶贫方面要落实卫生、教育、文化等方面的资金预算，这有利于增强农村的综合发展实力，进而起到增加农民收入的作用。其次，我国要丰富扶贫资源获取渠道，搭建平台吸引社会资源进入扶贫领域。由于人口基数大，我国扶贫人口规模也较大，单靠政府资源投入对于扶贫工作来说是杯水车薪，也会给政府财政带来较大压力。为此，政府需要出台政策引导社会资源进入扶贫领域，如政府可通过税收优惠政策鼓励企业参与扶贫工作，建立企业与扶贫村之间的对接关系。这一模式更能减轻地方政府争取扶贫项目的压力，实现多方共赢。另外，政府可以开放扶贫项目引入，将扶贫项目交由非政府组织负责运营，借助非政府组织的专业性提升扶贫项目的成功率，政府在其中要做好监督和验收工作，这也能提升精准扶贫实效。

对贫困人口进行培训，培养其脱贫致富的主观能动性。首先，要对贫困人口进行技术方面的培训，如对农民贫困人口进行先进农业技术培训，特别是对贫困人口中的致富能手进行重点培育和鼓励，将其树立为脱贫致富典型进行宣传，进而发挥宣传带头作用，影响引领其他贫困人群参与到主动致富行动中来。其次，还要培育贫困人口合作共享资源的自治理念，破除他们“等、靠、要”的陈旧思想，鼓励其自力更生。在维护贫困地区公共资源上，必须动员当地村民组织，为此有学者提出在农村开展“乡贤反哺”，即复兴乡贤文化，促使乡贤参与乡村治理，使之影响村民理念，带动其参与乡村自治，共同维护乡村公共资源，减少扶贫资源的损耗。

发掘贫困地区的资源潜能。在农村贫困地区，集体土地产权是重要的致富资源，也是协调村户之间、村户与村集体间、村户与政府之间利益关系的关键所在。因此，在扶贫政策落实中要重视农村土地产权制度的完善，使农民获得利用土地脱贫致富的根本动力。具体来说，扶贫工作人员要根据贫困地区的土地、气候条件以及贫困人群的生产能力等做出决策，可通过集体土地流转制度探索规模经营，这一方面可以吸引部分外出务工人员回流，另一方面也能增加村民的收益，使之享受到扶贫开发红利。

加强各要素间互动协作，提升扶贫政策执行效率。首先，精准扶贫政策的执行主体间要进行协调优化。一是要强化县乡两级地方政府的扶贫政策落实情况，提高其在扶贫工作中的领导力和执行力。二是地方政府要意识到扶贫工作大都具有长期性且任务繁重，应配备专门人员负责，减轻扶贫工作人员的本职工作量，使之将更多精力投入到扶贫工作中。在扶贫成果验收上要质量与数量并重，防止过于追求指标而给基层扶贫人员过大压力，导致其弄虚作假、扶贫流于形式，消磨其扶贫热情。其次，要强化扶贫政策执行者与目标群体之间的互动，在扶贫政策执行中要贯彻群众路线。只有政策执行者与目标人群进行深入互动，才能准确对贫困人口进行识别，了解致贫原因，这是扶贫政策制定、扶贫资源精准投放的前提，能够快速提升扶贫政策落实的有效性。

（作者单位：郑州大学公共管理学院）

【参考文献】

①莫光辉：《精准扶贫：中国扶贫开发模式的内生变革与治理突破》，《中国特色社会主义研究》，2016年第2期。

②张笑芸、唐燕：《创新扶贫方式，实现精准扶贫》，《资源开发与市场》，2014年第9期。

责编/张蕾 美编/杨玲玲endprint