为什么要重视纪律建设——从中国共产党的建党模式视角观察

石 伟

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央强调“从严管党治党、注重纪律建设”。正如习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上所强调的——“党面临的形势越复杂，肩负的任务越艰巨，就越要加强纪律建设”，足以看出纪律建设在全面从严治党的系列部署中的重要地位。新修订的《中国共产党纪律处分条例》也重新厘清了纪律体系的基本框架——政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律以及生活纪律，其中将政治纪律摆在首位。“加强纪律建设是全面从严治党的治本之策”，这一观念已经成为党内外的共识。然而，从学理上看，纪律建设不是“飞来峰”——重视纪律建设，是由中国共产党的政治传统决定的，是由思想建党和制度治党相结合的建党模式决定的。党的十八大以来，特别重视纪律建设，是我们在回归中国共产党的政治传统，是我们在新的历史条件下对中国共产党的建党模式的再实践。

一、中国共产党是典型的列宁主义政党

政党政治是现代政治的重要标志之一。著名政治学家艾伦·韦尔（Alan Ware）就曾明确指出，“很难想象，当代国家的政治并非政党政治……政党对一个现代国家的管理极其重要。”[1]［英］艾伦·韦尔：《政党与政党制度》，谢峰译，北京大学出版社2011年版，第7页。在政治实践中，情况亦如此，“到21世纪初，全世界有影响的政党大约有5790个（实际数量更大），较冷战时期增加了35%以上。在当今200多个国家和地区中，除20多个国家无政党外，其他国家都实行不同形式的政党制度”。[2]在现代政治谱系里，中国共产党属于列宁主义政党（Leninist Party）一脉，是现代政党形式的重要组成部分。[3]在我们当前使用的政治话语中，我们常常把列宁主义政党也称之为“马克思主义政党”。

与列宁主义政党不同，在欧美等现代政治先行之地，其往往与现代议会制度联系在一起。[4]参见Shaun Bowler, David M.Farrell, Richard S.Katz, Party Discipline and Parliamentary Government, Ohio State University Press, 1999.vii.诸如，英联邦诸国主流的威斯敏斯特模式（Westminster Model）[5]威斯敏斯特模式是议会政治的重要代表之一。其最初是英格兰议会，自1707年起，英国议会坐落在伦敦的威斯敏斯特，与之相连的政府办公地称为白厅。19世纪以后，从白厅的殖民部获得自治的殖民地都把威斯敏斯特视为议会政体的模式。威斯敏斯特模式与欧洲大陆国家的议会制模式的区别主要在于：以多数统治原则为基础的强大的内阁制政府；对宪法惯例的重视；建立在单一制选区基础上的两党制；少数派能够在主要的政党之一中表达自己意见的设想；英王陛下的忠实反对派的观念；议会至上的信条；议会在大选之外的地位优于公众主权。其具有两个独有的特征：第一，是没有一部强制实施的宪法，宪法因没有任何特定的修正程序而具有很大弹性。任何一届议会都不得在法律上约束其后继者。第二，也是该模式与理想化的模式的主要区别在于其演变的实践。参见［英］戴维·米勒：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，中国政法大学出版社2002年版，第798页。建立之初，便与政党政治挂上了钩。欧陆议会，虽与该模式有诸多区别，但是与之有一个重要的共同点，即：政党的参与不可或缺。政党不论是否在议会内占据多数，也不论是否通过议会掌控政权，其运行逻辑和结果均落脚于政党在现有体制框架内通过选票多数决的方式掌控或影响政治。此所谓法国政治学家莫里斯·迪韦尔热（M. Duverger）所言的“内生党”（parties created within the electoral and Parliamentary framework）的用意所在。其之所以存在，在于“政党为人们在一个观点多元和利益多元的社会里有秩序地、和平地表达自我创造了条件”。[6]荣敬本、高新军主编：《政党比较研究资料》，中央编译出版社2002年版，第46页。换言之，即“合法反对”（Legitimate Opposition）。[7]“合法反对”是美国政治学教授理查德·霍夫斯塔特提出的，他认为在议会体制下，政党政治存在的正当性在于“合法反对”原则，即“对反对的普遍认同、组织化的政党、及以和平方式实现政党更替的充分自由”。参见Richard Hofstadter, The Rise of Legitimate Opposition in the United States, 1780—1840, University of California Press,1969, p.8.基于此，西方议会制政党的纪律建设也就必须围绕着赢得选票而展开，也就有了“催生选票”（whip the votes）的关键人物党鞭（Whip）。换言之，当党内的某个党员违纪，而没有按照党内的“意图”而投票时，党鞭就会站出来发挥他（她）的监督作用。

在现代政治后发国家，政党政治往往与革命、与建国密不可分，其与议会体制无关，甚至是反体制（anti-system）的。这些政党往往存在于议会之外，并无进入议会参与选票角逐的资格乃至实力，于是反对和推翻现有体制成了政党运行的逻辑。“解放”一词，成为该类政党政治的关键坐标。《共产党宣言》清楚地写到“共产党人到处都支持一切反对现存的社会制度和政治制度的革命运动”。[8]《共产党宣言》，人民出版社2014年版，第65页。从外生党演化而来，列宁主义政党一开始便不是以谋求议会选票为目的，而是以上下整合为目的。中国共产党作为典型的列宁主义政党，其纪律建设就是在这样的政党脉络下展开的。

二、思想建党与制度治党相结合的建党模式

思想建党与制度治党紧密结合，是中国共产党特有的建党模式。70多年前，毛泽东同志曾指出：“路线是‘王道’，纪律是‘霸道’，这两者都不可少”。在2014年党的群众路线教育实践活动总结大会上，习近平同志也深刻的指出，要“坚持思想建党和制度治党紧密结合”。诚然，思想建党和制度治党相结合是我们党一直以来的政治传统和重要经验。一方面，在思想上，“为人民服务”的宗旨决定了政党意识形态的走向；另一方面，在制度上，严密的纪律体系决定了政党的组织形态。

制度治党，使得全党形成一个严密的组织体系。中国共产党通过纪律建设整合了党内全体成员和各级组织的行为，使其符合政党的要求、达到集中化的一致，并形成统一的自上而下的组织秩序。在著名的政治学者乔治·萨拜因看来，就是“一是靠严密的组织和严格的纪律而建立起来的物质上的统一；二是靠马列主义作为一种信仰或信念而建立起来的意识形态上的统一。”[9]［美］乔治·萨拜因：《政治学说史》（下卷），邓正来译，上海人民出版社2010年版，第503页。因此，就不难解释纪律建设，为何往往与“集中”“统一”“秩序”“看齐”“一致”等关键词联系在一起。纪律建设的关键性目的即是，最终形成集中化的、自上而下的组织秩序。中国共产党在对待党的各级组织以及对党员的要求上着力甚大。这种自上而下的组织体系，使得党的中央机构对整个党的管控可以切入脉络、达到极致。因此，“行动一致”的集中才能得以实现。“列宁主义政党在组织结构上和西方议会政党的基本差别在于：它有笼罩每一个党员的基层组织。”[10]金观涛、刘青峰：《开放中的变迁——再论中国社会超稳定结构》，法律出版社2010年版，第242页。恰恰就是这个“笼罩”，便点出了列宁主义政党“集中”的本质。只有“笼罩”了每一个党员，将党员固定在每一个基层党组织（支部或区分部）之内，才能更好的、自上而下的贯彻政党的工作，形成一种外在的组织秩序。凯尔森曾说，“法律是一种秩序，通过一种特定的技术，为共同体每个成员分配义务从而决定他在共同体的地位。”[11]［奥地利］凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第29页。在从严治党过程中，那种特定的技术主要就是纪律建设。

思想建党，使得党的基本理论、基本路线、基本方略具备正当性。自建党时起，中国共产党就把为人民谋利益作为奋斗目标。1944年9月8日，毛泽东同志在张思德追悼会上作了《为人民服务》的演讲后，“为人民服务”作为我们党的根本宗旨更加深入人心。“坚持全心全意为人民服务”“党在任何时候都把群众利益放在第一位”“一切为了群众、一切依靠群众、从群众中来、到群众中去”，成为在思想层面建设党的根本依据。在这个根本出发点和落脚点得以明确之后，党提出的一系列基本理论、基本路线、基本方略才具备正当性。

与制度治党注重外在的组织秩序不同，思想建党解决的主要是内在的思想认同问题。两者的侧重点不同，如下图所示。

制度治党 思想建党外在 内在秩序 自觉集体 个人侧重点

也只有将思想建党和制度治党相结合，既考虑到集体意义上外在的组织秩序，又兼顾到个人意义上的内在认同，才能将中国共产党的建党模式贯彻到底，才能将中国共产党的优势发挥出来。在此基础上，党员对待纪律的态度才能更加自觉，而不是由于恐惧哈特所说的“外在观点”的违纪处分。[12]参见石伟：《列宁主义政党纪律的双重面相——基于法理学视角的考察》，载《中共中央党校学报》2016年第1期。

三、以政治纪律为首的纪律体系

新修订的《中国共产党纪律处分条例》重新厘清了纪律体系的基本框架——政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律以及生活纪律，其中将政治纪律摆在首位。正如习近平总书记所强调的，“严明党的纪律，首要的就是严明政治纪律。党的纪律是多方面的，但政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律，遵守党的政治纪律是遵守党的全部纪律的重要基础。”[13]中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中国方正出版社2016年版，第13页。政治纪律是各级党组织和全体党员在政治方向、政治立场、政治言论、政治行为方面必须遵守的规矩，是维护党的团结统一的根本保证，是实现毛泽东同志所言的“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央”的关键。[14]《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1999年版，第528页。

立体化地看，以纪律为主体的党内法规体系是在效力位阶、调整领域和功能作用三重维度上呈现出的规则结构。在效力位阶之维上，党内法规体系具有层层递减的结构，可分为四级——党章；除党章外的中央党内法规；中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规；省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。在调整领域之维上，党内法规体系大概可以分为六个部分：综合性的党内法规、思想政治方面的党内法规、组织人事方面的党内法规、作风方面的党内法规、反腐倡廉方面的党内法规、民主集中制建设方面的党内法规。在功能作用之维上，党内法规体系主要由“ 1+4”的基本板块构成，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。[15]参见石伟：《党内法规体系的三维结构》，载《光明日报》2017年2月6日。

四、党的十八大以来纪律建设取得了前所未有的进展

党的十八大以来，党内法规的价值导向日益凸显、制度定位越发清晰、体系架构趋于完善、执行运转更加顺畅。全党不仅完成了党史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作[16]本次党内法规和规范性文件集中清理工作，共分为两个阶段：第一阶段：清理1978年至2012年6月出台的中央党内法规和规范性文件；第二阶段：清理新中国成立至1977年出台的中央党内法规和规范性文件。经过中央办公厅等50多个部门对新中国成立至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件的全面筛查和清理，1178件中央党内法规和规范性文件中，322件被废止、369件被宣布失效，二者共占58.7%；继续有效的只有487件，其中42件需适时进行修改。，而且制定了《中央党内法规制定工作五年规划纲要 （2013—2017年）》。从实践上来看，十八大以来的党内法规建设取得了前所未有的进展，在一些重点领域和关键环节取得了重大突破，一系列具有标志性、关键性、引导性的法规制度陆续出台，进一步夯实了全面从严治党的制度基础。

2012年，党内法规建设从作风建设入手，重点在于破局，打开党内法规体系建设的局面。同年12月4日，中共中央政治局审议通过了《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》。八项规定要求从中央政治局做起，以上率下，带头转变作风，具有较强的示范意义，打响了党的十八大以来党内法规建设的“第一枪”。

2013年，党内法规建设重点围绕党内法规制定的基础性工作展开。同年5月27日，经中央批准，发布实施《中国共产党党内法规制定条例》，废止原有的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。这一党内“立法法”的制定，为接下来一系列党内法规制定奠定了坚实的程序基础。同日，还发布《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，自2013年7月1日起施行。这一备案规定的制定，是党内法规和规范性文件形成体系化的重要步骤。同年11月18日，依然着眼于转变作风，由中共中央、国务院印发实施了《党政机关厉行节约反对浪费条例》。

2014年，党内法规建设在组织人事方面有所着力。同年1月14日，中共中央印发实施了新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》。该条例体现了中央对干部工作的新精神新要求，吸收了干部人事制度改革的新经验新成果，根据新形势新任务对干部选拔任用制度进行了改进完善，是做好党政领导干部选拔任用工作的基本依据，也是从源头上预防和治理选人用人不正之风的有力武器。同年6月10日，中共中央办公厅印发施行《中国共产党发展党员工作细则》。该细则认真总结了1990年中央组织部印发《中国共产党发展党员工作细则（试行）》以来取得的经验和存在的不足，着眼于提升发展党员的质量，提出了一系列重要要求。

2015年，党内法规建设达到了高峰期。该年度，党内法规新制定、修订的数量很大。同年5月18日，中共中央颁布施行《中国共产党统一战线工作条例（试行）》。该条例是中国共产党第一部关于统一战线工作的党内法规，对各领域各方面统一战线工作进行了规范，是统战工作制度化、规范化、程序化的重要标志。同年5月29日，中共中央政治局审议通过了《中国共产党党组工作条例（试行）》，2015年6月11日起施行。该条例是1945年党的七大建立党组制度以来，首次对其条例化规定，对于进一步规范党组工作，加强和改善党的领导，提高党的执政能力，具有十分重要的意义。同年7月19日，中共中央办公厅印发实施了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》。能上不能下，是长期制约干部工作的难点问题，虽然近些年作了很多探索，但一直没有有效解决，相关法规制度还是一块短板。该规定，是建立健全领导干部能上能下制度机制的一个突破，具有十分重要的意义。同年8月3日，中共中央颁布实施修订《中国共产党巡视工作条例》。巡视工作条例是管党治党之利器，党的十八大以来，巡视工作面临新的形势任务，内容和方式都作了重要调整和改变，实践中积累了丰富的经验，该条例正是在这个背景下对原“试行”的巡视工作条例进行修订的。同年10月14日，中共中央发布施行《干部教育培训工作条例》，修订了2006年颁布的《干部教育培训工作条例（试行）》，对干部教育培训工作进行了新的专门规定。同年10月18日，中共中央发布新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》。准则和条例在内容展现上一正一负，行为导向上一高一低，执行动力上一内一外，条款设定上一少一多，逻辑分明，相互配合，树立了道德高线和纪律底线，体现了思想建党和制度建党相结合的要求。同年12月25日，中共中央颁布实施《中国共产党地方委员会工作条例》，对1996年中央印发的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》进行了全新修订，为新时期地方党委工作提供了直接的制度依据。

2016年，党内法规建设数量很多、分量很重。这些党内法规涉及党内政治生活、问责、监督等重点领域。同年6月28日，中共中央政治局审议通过《中国共产党问责条例》，2016年7月8日施行。问责工作是全面从严治党的重要内容之一，随着管党治党力度的不断加大，《中国共产党问责条例》的出台恰逢其时，有力推动了问责工作的制度化、常态化。同年7月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》，同年8月19日，中央组织部、人力资源社会保障部和国家公务员局发布《公务员考试录用违纪违规行为处理办法》，对不同类别的公务员管理工作进行了规定，对公务员考试录用违纪违规处理进行了专门规定。同年10月27日，中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》。准则和条例对新形势下如何开展党内政治生活、如何进行党内监督进行了专门规定。同年12月23日，中共中央颁布施行《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》，对县以上党和国家机关党员领导干部开展民主生活会工作进行了详细规定。

2017年，党内法规建设依然有条不紊，有序展开。2017年1月8日，中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议通过《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，2017年1月20日发布实施。该规则是执纪监督部门构建自我监督体系、解决纪检机关突出问题、对监督执纪相关制度进行整合工作的一次重大进展。2017年1月30日，中共中央办公厅印发了《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》，对党委（党组）理论学习中心组学习工作进行了规定。2017年3月1日，中共中央印发施行《中国共产党工作机关条例（试行）》，对涉及党的工作机关的有关问题进行了专门规定。2017年7月1日，中共中央决定再次修改《中国共产党巡视工作条例》，新条例于2017年7月10日起施行。这次修改是贯彻落实党的十八届六中全会精神，深化政治巡视，进一步发挥巡视监督全面从严治党利剑作用的重要举措。