山西建投集团：建筑施工企业PPP模式运营实践的思考

文/孙 波

东南外环龙湖立交桥

PPP模式是国家推广的政府和社会资本合作模式，拥有一套规定性的操作体系和流程。对政府而言，PPP模式能够解决其在项目资金和管理效率等传统基础设施项目建设中的瓶颈问题。对建筑企业而言，PPP模式能够打破行业垄断，进入公共服务领域，实现转型发展。所以，PPP模式给建筑企业拓展新的市场空间提供了极佳的政策工具。

2012年以来，山西建投集团主动出击，先后与省内11个地级市及部分县、区的政府接洽，签订了以投资建设、项目合作为主要内容的战略合作协议。到目前为止，全集团共中标PPP项目37个，总投资额179.47亿元，已签订PPP协议的项目17个，金额106.5亿元，合同签订率为59.34%，完成投资额40亿元，占合同金额的37.56%。

在参与承接PPP项目的初期，面对央企强大的投融资实力形成的市场竞争力，面对与政府及其部门、金融机构等不同角色对接谈判的不适应，面对企业自身由施工方（乙方）向投资商运维服务商（甲方）转变时能力认知的不足，我们曾经担忧过、彷徨过。但实践使我们深切地认识到，实施PPP模式，开展与政府和金融机构的合作，既是我们顺应建筑市场大势的必然选择，也是我们提高企业经济效益的重要途径。从业务收入方面看，企业原来的单一工程结算收入得到延展，向前增加了投资收益，向后增加了运营维护服务收入等，利润空间向产业链的前后端转移。因此，积极主动地参与到PPP特许经营项目中去，是改变企业自身发展方式、拓宽经营领域、提升盈利能力的必然选择。

PPP模式运营的问题与思考

PPP模式的推行给建筑施工企业带来了体制和机制上的深刻变革，加快了企业转型升级的步伐，提升了山西建投集团在地方产业发展中的地位和影响力。然而，在具体推行的过程中，由于传统观念和习惯势力的影响，也产生了不少问题，有些问题还十分突出，直接影响着这一模式的健康发展。

（一）政企关系错位导致项目进展缓慢，效率低下

受传统甲乙方关系惯性思维的影响，在项目启动阶段，企业在申办手续、融投资方面表现得十分被动和屈从，既缺乏投资运营商的经验，又缺少建设服务商的精细。这就使得在要素组织中，对出现的各种问题无法主动、有效地解决。而政府出于各方面原因，更倾向于以自己角度为出发点，认为企业既然能站出来承接此项目，可以全包、全垫、全面服务，导致不能提供应有的服务，这就使项目运行效率大打折扣，进展一再拖延，进而导致了政企关系的僵化。

（二）融资和投资难度大，给项目公司设立和项目启动造成了很大障碍

主要原因有：一是由于建设项目期限过长，银行资金严查期限错配而收缩长期贷款，养老金、医疗保险等基金的风险政策滞后，PPP项目全生命周期风险较高，超出了金融机构目前传统风评管控能力；二是PPP项目全投资财务内部收益率由于市场竞争也在日渐降低，社会资本方基于出表难以出具强有力的增信，政府受《预算法》规定也无法出具增信，依靠项目公司自身信用的融资难以开展；三是加之政府换届风险，金融机构对社会资本方是否能够在全生命周期内有意愿和有能力参与项目公司运作等原因，使得项目公司融资成为PPP模式最大的瓶颈。有的社会资本方甚至于连项目资本金都依靠借贷获得，自有资金积累严重不足。

2017年出台的相关文件，对规范PPP等事项和规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资作出了详细而严格的限制。原本银行希望政府为项目公司贷款担保的方式也变得不可行，使本来的融资窘境雪上加霜。目前，有一些中标的PPP项目，在融资无门的情势下，碍于对政府的承诺，垫资进入建设期，承受巨大的压力执行协议，结果可想而知。

（三）重建设、轻运营，导致低水平运作，影响信誉，削弱竞争优势

PPP项目的运营是传统建筑企业的短板，对于与建筑业不相关的产业运营，更是陌生领域。由于无法实施运营，企业只好通过与专业运营公司协同合作解决，可以在招标阶段组成联合体，置入股权，也可以聘用运营公司，委托经营。但由于企业本身缺少相关专业知识，股权合作或委托经营合作难免由于理念意见分歧产生矛盾，使运营效果降低，运作水平下降，既削弱了竞争优势，也导致了企业品牌形象受影响。

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（四）PPP模式下企业资产负债率高企不下，加大了企业债务风险

社会资本方中标PPP项目后，大多注资成立项目公司，企业在股权设置时，采取控股成立，按照企业会计准则要求，该项目公司要与社会资本公司并表，项目公司80%的债务并到了集团报表，加大了资产负债率。若采取吸纳财务投资人（基金、保险、租赁、投资公司等）或吸引联合体入股，可以改变社会资本方控股地位，但也会产生收益减少、决策权失控之风险。此外，项目公司在营业过程中，债权、资产和债务变化中也会提高资产负债率。国务院国资委办公厅下发《关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知》（征求意见稿）中，要求做好集团内部风险隔离，指导拟开展PPP业务的子企业明确各自上限：即资产负债率高于90%，近两年连续亏损或资金实力薄弱的子企业原则上不得单独投资PPP业务。对于山西建设投资集团，如果限定资产负债率按90%，则多数子企业无缘独立开展PPP业务。

（五）从业人才队伍综合能力和素质难以适应PPP模式的需要

目前PPP项目高速增长，类别繁多，实践中新方法、新思想、新知识的探索应用，急需要涌现一批综合理论水平高、实践能力强，具备创新思维的高端人才。而现实情况是，预结算和财务背景人员缺乏工程技术和法律法规知识；而工程背景的人员又不熟悉财务金融和造价知识。短期内要培养造就符合PPP模式的人才有很大难度，这也是制约项目良性健康运行的关键因素之一。

参与PPP模式运营的对策与思路

（一）找准政府和社会资本方的角色定位

首先，应明确作为社会资本方的建筑施工企业，在整个PPP项目全生命周期中是投资运营服务商，而非单纯地处于履约服从地位的施工承包商。必须以公共服务为终极目标，以运营服务为导向，以项目投资商身份，与政府共同做好项目顶层设计。

其次，应明确作为社会资本方的建筑施工企业，在项目建设期处于建设方，即业主甲方地位，甲方角色不仅仅体现其权利，更重要的是其责任，责任大于权利，责任重于泰山，尤其是当政府实施机构或其他职能部门在决策或执行政策时出现偏差或失误时，必须发挥专业优势，主动协调，提供政策依据和成功案例，通过协商与沟通，达到意见统一。

第三，应明确作为社会资本方的建筑施工企业，其终极目标是给公众提供一个高效运行的公共服务产品，而非一个建筑物。不但要做好建设环节的工作，更要做好项目全生命周期的设计、投资、融资、建设、运营和移交的统筹管理工作。

共享共建是PPP发展模式的一种趋势，要建立协同机制，发挥各方优势，融入项目大协同业态，聚焦联合体或合作伙伴的集体能力，组成联合舰队共同做好项目。

第四，政府在PPP模式运作中是监督者、管理者、服务者，其功能发挥主要依靠其实施机构，但在项目合作中，政府应满腔热忱期待企业、服务企业、鼓励企业，要把PPP项目当成是共同的事业，共赢的产品。同时要当好监督者、管理者和实施者。

（二）多渠道、多举措、多策略解决融资难的问题

融资难有多种表现形式，对于我们这样的地方建筑企业来说，有资不融，一定是成本问题；有资难融，也有项目公司本身信用度的问题，如周期长、信用错配、盈利水平低及股东信任度问题等；更有无资可融情形，表现了融资渠道收窄的困难。对此，我们必须以积极的态度和作为来面对：一是打造项目公司信用，获得金融机构条件认可。尽可能选择投资回报率高、政府换届风险小、项目合作期限短、运营期收费保障度强、财政中长期预算经人大审批通过、且集团对项目公司具有实际控制力的项目；二是企业若条件成熟，可以以社会资本方名义发行公司债、企业债，短期融资券等，再以低成本借向项目公司；三是扩大银行授信额度，社会资本方以高信用争取高授信额度，转融项目公司；四是争取基金扶持，降低风险，积极争取中央和地方财政融资支持基金扶持，如太行产业基金、PPP专项基金等；五是引入财务投资人组成联合体投标解决资金问题；六是在早期即邀请融资方参与项目考察谈判、方案修改，吸纳融资方意见，合理确定合作模式、设计融资方案和交易结构。

（三）企业应强化运营能力，打造竞争优势，提高收益水平，加强风险管控

针对运营期运营能力短板，企业应提前招聘专业人才，且进行岗前培训，确因行业业务陌生，无法在短期内培训上岗经营，也可以外包战略经营管理公司，让专业人做专业事。在运营期和建设期，时刻维护企业利益，打造竞争优势，提高收益水平。

要划定本企业财务承受能力边界，限定累计PPP项目总投资额不超过集团总资产的40%；拟开展PPP业务的子企业明确各自上限，资产负债率高于95%，近二年连续亏损或资金实力薄弱的子企业原则上不得单独投资PPP业务。

要建立健全集团PPP业务预算约束机制，建立风险防控、标前标后评审、事后评价、责任追究等全过程管控体系，细化投资管理办法和项目公司管理办法，明确集团分管领导和投资管理部门职责。要构建部门牵头，投资预算委员会论证，董事会决策的机制，实行重大决策终身责任追究制度，防止盲目决策，遏制短期行为。

要强化集团管控，制定集团与子企业在PPP项目上的决策权限和标准，规范履行“三重一大”程序，单个项目计划总投资额超过2亿元或拟开展项目总投资超过子企业资产总额5%的，均由集团批准。同时，划出财务指标底线，不得承接低于底线的项目，在论证中要加强对合作地方政府履约能力的事前评估。

（四）严控资产负债率攀升，降低财务风险

企业必须规范PPP业务会计核算，根据股权出资比例，其他出资方的投资性质、与其他投资方的关联关系（合营、劣后级出资、担保等）对项目融资建设和运营的参与程度、风险回报分担机制、合作协议或章程约定等，综合判断是否对项目具有控制权。企业作为项目第一大实体股东的，除有确凿证据表明不控制的项目外，原则上均应纳入合并范围。对不控制的项目，要建立台账，参照表内项目严格管理，严防表外业务风险。同时要规范核算项目收益，谨慎计提资产减值准备。

通过吸纳基金管理公司和金融机构，共同组建产业基金，再由产业基金与企业和政府共同出资设立项目公司，企业可以不占控股或相对控股地位。对于吸纳以控股股东身份出资的金融机构，与政府共同组建项目公司，项目公司不并表；项目公司成立后，社会资本也可引入基金公司，稀释企业控股权。

（五）打造优秀人才队伍，促进PPP业务良性发展

企业要制定PPP人才成长的战略规划，结合员工的职业生涯规划、职业化培训教育计划及工作实践磨炼，加快专业人才队伍建设。同时，要定期对人才现状进行分析，发现有潜力的人才资源，量身定制PPP人才成长培训计划并抓好实施。要重视人才选聘职业化素质标准的制定，通过进修培训与自学考试等方式，提高专业理论水平；通过包业务、包单位，项目实操实练，提升专业能力素质。总之，要把德、勤、能、绩、学、廉综合教育培养结合起来，让人才服务业务，让业务造就人才。