乡村振兴战略 擘画田野新希望

文|李国祥 中国社会科学院农村发展研究所 研究员

改革开放四十年来，我国三农取得的历史性成就举世瞩目。而今，三农工作也遇到一些“成长的烦恼”。人们普遍关心：中国农业农村现代化的方位何在？路该怎么走？

以习近平同志为核心的党中央着眼全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的奋斗目标，着力推进农业农村现代化、提升亿万农民获得感幸福感，提出实施乡村振兴战略，为新时代三农发展指明了新方向、绘就了新蓝图。

与往年侧重公布实施惠农政策送“大礼包”相区别，2017年底召开的中央农村工作会议聚焦实施乡村振兴战略，明确实施乡村振兴战略的重大问题、目标任务、基本原则和道路，释放的强烈信号是要从体制机制改革创新上根本解决三农问题，这为2018年和今后一个时期农村工作指明了方向和推进步骤与重点。

实施乡村振兴战略，需要更新思路，从体制机制上寻求治本之策

随着我国现代化的不断推进，农业农村不断发展，农民生产生活条件持续改善，特别是十八大以来，我国农业发展迈上新台阶，粮食生产能力稳定地超过6亿吨水平；新型农业经营主体不断成长，农村新产业新业态蓬勃发展。城乡居民收入差距持续呈现出不断减小态势，脱贫攻坚成效显著，农村绝对贫困的人口越来越少。农村基础设施建设提档升级，基本社会服务显著改善，城乡发展一体化新格局初步形成。

我们在充分肯定农业农村农民面貌正在发生积极变化的同时，必须看到

对我国三农问题的复杂性和艰巨性必须要有客观认识。随着我国一系列惠农强农富农政策的实施，部分三农问题得到解决的同时，又出现新的问题。如何从根本上解决三农问题，克服政策的负面效应？这需要更新思路，从体制机制上寻求治本之策。

有效实施乡村振兴战略，强化改革手段和措施，破除体制机制障碍，激活主体、激活要素、激活市场，这才能够从根本上解决我国三农问题。

我国曾经对粮棉油糖实施托市收购政策，这对于保护农民利益促进农民增收发挥过作用，但是带来的市场扭曲效应，特别是国内收购市场价格高带来的进口冲击和国内库存居高不下等问题难以避免，使托市收购政策越来越不具有可持续性。我国曾经实施高产创建政策。为了实现高产，往往忽略了农业资源环境，甚至带来了农业生态系统的破坏。诸如此类的政策，都需要反思和调整，甚至放弃。

客观来说，日本在现代化进程中吸取了欧美等国家现代化进程中的“羊吃人”教训，比较注重农民利益的保护，是较早推进乡村振兴运动的国家之一。为此，日本通过财政投入，虽然促进了乡村基础设施的现代化，提升了乡村风貌，比如日本长期实行农产品高进口关税保护，是世界上农产品价格最高的国家，但这些都未能阻止乡村青壮劳动力流失、人口高龄化、农地荒弃等态势。日本乡村劳动力高龄化是世界上罕见的。日本乡村振兴运动之所以没有完全成功，与乡村土地私有制和长期阻碍城乡要素流动特别是资本下乡等体制直接相关。

综合国内外解决三农问题的各种途径，比较优劣点，都要求新时代我国解决三农问题要从体制机制上寻求突破，要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，走中国特色社会主义乡村振兴道路。

实施乡村振兴战略，必须优先制定乡村振兴战略规划，部署若干重大工程、重大计划、重大行动

实施乡村振兴战略，必须要优先制定乡村振兴战略规划。十九大提出实施乡村振兴战略以来，从中央到地方，各级都正在抓紧制定乡村振兴战略规划。通过乡村振兴战略规划，中央将出台实施乡村振兴战略的行动方案和政策措施，地方将推出实施乡村振兴战略具体方案和举措。中央农村工作会议提出要强化乡村振兴规划引领，制定国家乡村振兴战略规划，部署若干重大工程、重大计划、重大行动。

制定乡村振兴战略规划，从容建设，不刮风搞运动，国家必须对实施乡村振兴战略确定的目标任务和基本原则全面深入把握。

乡村振兴战略目标任务与国家“两个一百年”奋斗目标完全契合。十九大报告指出，到2020年要决胜全面建设小康社会，到2035年要基本实现现代化，到2050年要全面建成现代化强国。按照这些重要时间节点，中央农村工作会议相应提出到2020年乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年乡村振兴取得决策性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。这既是对农村工作提出的明确要求，也是向全党全国人民发出的动员令，更是向农村工作者下达的指令。

回顾过去，农业农村农民曾经在我国现代化进程中作出过重要贡献，为全国人民解决温饱问题提供了充足丰富的农产品，为国家工业化积累了必不可少的资本，转送了大量青壮劳动力，带来国家发展的人口红利，还为城镇化让出稀缺的土地资源，为城镇“土地生财”创造了条件。计划经济时代，农民主要通过“剪刀差”贡献国家。市场经济条件下，乡村优质资源不断地流向非农产业和城镇。

新时代如何定位农业农村农民在国家中的地位？实施乡村振兴战略，不仅让乡村在经济社会等多方面充分发展，确保农业为经济社会提供更加有力支撑，为农民谋求福址，而且使我国经济社会发展更加协调和平衡，补齐乡村在全面小康社会中的短板，缩小城乡差别，并让乡村在新时代更好地贡献国家现代化。

中央农村工作会议明确提出要让农业成为有奔头的产业，农民成为有吸引力的职业，农村成为安居乐业的美丽家园。实施乡村振兴战略，产业兴旺会使农业比较效益明显提高，农业国际竞争力更强，农村一二三产业更加融合发展，经济更加繁荣；生态宜居、乡风文明和治理有效会使乡村更加美丽，更具有吸引力，促进市场优质资源要素流向农村；生活富裕意味着农民增收渠道更多，会有更多的获得感、幸福感和安全感，生活水平更高，让农民充分分享中国特色社会主义现代化成果。

长期以来，我国把保障农产品供给和实现农民收入持续较快增长作为三农工作的最重要的两大任务。其中，保障农产品供给，最重要的是确保国家粮食安全。实现农民收入持续较快增长最迫切的任务是拓宽农民增收渠道。尽管进入新时代，农情和解决三农问题的一些思路有所变化，但是把农业大国建设成为农业强国和持续保持农民收入较快增长仍然是实施乡村振兴战略不能丢弃的任务。

乡村振兴，特别是产业兴旺，应能够提高农业质量效益竞争力，能够增强农民就业增收能力，为实现乡村繁荣、农民富裕创造物质条件。提高农业质量，是为了更好地满足人民日益增长的美好生活需要。提高农业效益，直接目的就是为了让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业。提高农业竞争力，直接目的就是为了更好地抵御国际市场冲击力。

乡村发展非农产业，与城镇发展非农产业，应该有明显的区别，它应该尽可能地与农业相关，与农业紧密关联，在提高农业质量效益竞争力方面发挥积极作用，能够成为农民增收的最重要渠道。当然，未来我国可能会有一些特色小镇的产业兴旺与农业关联性不是很高，直接目的就是提供更多的农民就业机会，扩大农民增收渠道。

近日召开的中央农村工作会议提出实施乡村振兴战略要坚持党管农村工作、农业农村优先发展、农民主体地位、乡村全面振兴、城乡融合发展、人与自然和谐共生、因地制宜循序渐进等基本原则。

值得进一步说明的，在现实生活中，要真正坚持农民主体地位原则，必须对现阶段我国农民的界定有一个清醒的认识。长期以来，我国农民主要是指户口登记中农业户口的成年人。农民是从“身份”对一个人的判定。随着大量农业劳动力转移到城镇就业，人户分离现象越来越普遍。用农业户口作为农民认定的标准，越来越不适宜。然而直到今天，人们仍然习惯把从农村转移到城镇非农产业的从业人员称之为农民工，即使在城镇出生成长的仍然保留“农业户口”的城镇产业工人称之为新生代农民工。未来农民主要包括两方面内涵：一是农业的从业人员，二是农村居住的人。随着我国户籍制度改革的深化和城乡融合发展的推进，农民认定将彻底与户口脱钩。

坚持农民主体原则，应该是以未来的农业从业人员，或者未来的乡村居民及其家庭的基本生活需求和美好生活需求为出发点和落脚点制定乡村振兴战略。当然，这并不意味着完全不考虑现阶段的农民工需求。当今的农民工，未来可能会回到乡村就业或者创业或者生活。

坚持农民主体原则，明确了推进乡村振兴的实践者应主要是农民，是居住在农村的居民，是愿意回乡下乡的创业就业人员。实施乡村振兴战略，必须调动广大农民积极性，激励更多的乡村建设者开拓进取，这要求必须增加更多的制度性供给，推行更有针对性的政策措施。

实施乡村振兴战略，要以问题和任务为导向，以原则为底线，积极探索创新，强化制度性供给

实施乡村振兴战略，既是我国解决三农问题而实行的惠农强农富农政策的继承和发展，更是从体制机制上加大改革力度，在深刻认识新时代农情基础上，把握乡村振兴战略目标任务和基本原则，以问题和任务为导向，以原则为底线，积极探索创新，强化制度性供给，为实施乡村振兴战略创造不竭动力。

坚定实施乡村振兴战略，必须进一步加快城乡融合发展，进一步巩固完善城乡一体和相互融合的基础设施，缩小并最终消除城乡间和农村地区间社会基本服务差距。多年来，通过以工补农、以城带乡，统筹城乡发展和城乡发展一体化，我国乡村基础设施建设持续加强，农村人居环境明显改善，基本社会服务不断向乡村延伸，不仅多数公共品和公共服务已经在乡村实现了广覆盖，而且乡村道路等公共品和教育文化等部分公共服务供给正在提档升级，这些变化充分表明新时期国家推进城乡协调发展优先实现公共品供给和公共服务均等化取得了明显成效，需要坚持。2018年中央农村工作会议提出各级党委和政府要支持工业农业一起抓、坚持城市农村一起抓，在公共财政投入上优先保障，在公共服务上优先安排，将农业农村优先发展的要求进一步落到实处，这是构建城乡融合发展体制机制的必然要求。

深化农村土地制度改革，实行土地所有权、承包权和经营权三权分置，完善承包地“三权”分置办法，稳定承包权，第二轮土地承包到期后再延长30年。稳定承包权，促进农村劳动力更加合理地在城乡和工农之间流动，促进小农户有机地融入到现代农业发展中，健全利益联结机制，从而形成新型农业经营体系。

土地承包期再延30年与农业适度规模经营之间是什么关系？无论从理论上，还是在实践中，土地承包期与适度规模经营之间并不是简简单单的关系，更不是一一对应关系。土地承包期限是作为农村集体成员的农户获得承包经营权的期限。在我国农村承包土地“三权”分置安排下，土地经营权是可以独立存在的。放活经营权，让拥有承包地但不再依赖农业家庭经营收入的农民放心流转土地。只要获得经营权，就可以集中土地发展适度规模经营。承包期限并不构成土地规模经营发展的约束因素。农村土地二轮承包到期后再延30年，与农业适度规模经营发展是完全相容的，是不冲突的。当然，要让农村土地二轮承包到期后再延30年在现实生活中成为推动农业适度规模经营的积极力量，还需要完善配套的改革和政策。

针对实施乡村振兴战略发展新产业新业态和基本建设用地不易获得的难题，要清除体制机制障碍，改进耕地占补平衡管理办法，把实施乡村振兴战略所需要的合理土地供给放在优先的位置，优先保证用地指标。

针对新型农业经营主体在发展乡村产业中遇到的融资难融资贵难题，要健全适合农业农村特点的农村金融体系，强化金融服务方式创新，提升金融服务乡村振兴能力和水平。在深化农业补贴制度改革的进程中，重点将支持农业适度规模经营的补贴资金用于政策性农业担保体系建设，当务之急是加快财政支持为主的农业信贷担保公司向市县延伸，发挥财政支农的乘数效应，放大财政投入效应，解决实施乡村振兴战略面临的资金不足问题。在加强农村金融信用体系建设的同时，应拓宽乡村产业发展融资抵押担保范围，支持金融部门开展农业设施设备抵押贷款和生产订单融资。深化农业保险改革，积极发展政策性农业保险，拓展农业保险覆盖自然灾害、新技术应用和市场价格波动等主要风险源，提高可以补偿全部农业生产成本的保险补偿水平，促进新型农业经营主体和适度规模经营持续发展。

完善农业支持保护制度，要改革完善财政补贴政策，更加注重支持结构调整、资源环境保护和科技研发等，探索建立粮食生产功能区、重要农产品生产保护区的利益补偿机制。要深化粮食收储制度和价格机制改革，最低限度降低财政补贴的市场扭曲效应，减少对市场的直接干预，保护生产者合理收益，为乡村产业兴旺营造公平竞争环境。

中央农村工作会议聚焦乡村振兴战略，对实施乡村振兴战略进行全面部署，意味着2018年及今后一个时期我国农业农村工作的总抓手是实施乡村振兴战略，无论是农业农村科技工作，还是其他方面的工作，都应将思想统一到中央的部署上来，确保乡村振兴不断取得积极进展。