国际河流水资源利益冲突的法律分析

2018-03-11倪然谢青霞

珠江水运 2018年3期

倪然+谢青霞

摘要：国际河流水资源利益冲突是一个世界性的话题，具有自身的独特属性，而又普遍存在。它的复杂性、利益多元性等特点决定了解决难度之大。我国现有多条跨国河流，多位于河流的上游，这为我国国际河流水资源开发创造有利条件的同时，也受到外界的质疑，因此，分析国际河流水资源利益冲突的原因，采取有效的法律措施来改善我国与相关国家的关系，建立起共同开发的合作机制，对于消除国际河流水资源的利益冲突至关重要。

关键词：国际河流水资源利益冲突法律

国际河流水资源管理就是将整条河流所在流域上、中、下游，左岸与右岸，干流与支流，水量与水质，地表水与地下水，治理、开发与保护等作为一个完整的系统，将兴利与除弊结合起来，运用行政、法律、市场等手段，按流域进行水资源的统一协调管理。国际河流水资源管理的实质，就是建立一套适应水资源自然流域特性和多功能统一性的管理制度，使有限的水资源实现优化配置、发挥最大的综合效益，在保障各国领土不被侵犯的前提下，保障和促进各国经济社会的可持续发展。

1.造成国际河流水资源利益冲突的主要原因

一般来说，造成国际河流水资源发生利益冲突的原因较多，从大体上可以归纳为以下几类：

其一，有限的淡水资源与无限的用水需求之间产生的矛盾难以调和。随着全球经济一体化的迅速发展，各国之间的工业化进程的发展也随之不断加快。在此过程中，人们对于水的需求量日益增大，水资源的过度消耗造成了水资源出现严重短缺的问题，从根本上阻碍了各国之间的经济发展。各个国家之间为了维护自身的经济利益，纷纷加入爭夺水资源的激烈竞争中，最终导致各个国家之间的关系较为紧张，且产生的矛盾不断被激化，难以缓和。甚至部分国家因为争夺水资源而发动战争，严重威胁了世界的稳定与安全。

其二，水资源的污染较为严重。在当前的国际水域中，可以通过运输、漂流以及扩散等途径对径流国家的水资源造成严重的污染。其中，当上游国家产生环境污染物时，会通过漂流的途径流入到下游国家的水域当中，在极大程度上对下游国家的水资源造成了严重的污染，从而进一步地促使矛盾激化，容易造成争端事件的发生。例如，在1986年4月28日发生了前苏联切尔诺贝利核电站核泄漏的事件，对前苏联的水流域造成了严重的污染，居民无法正常的饮用水资源，且通过扩散等途径，给流域附近的国家造成了严重的经济损失。

其三，水资源在分配权方面产生较大的冲突。从原则的角度上来分析，径流国家享受平等用水权。然而从地理位置的角度上来分析，各个国家的地理位置以及经济条件具有较大的差异。身处于发达地区的国家会利用自身的条件优势，对水资源进行私自开发与利用，然而这种做法会招来其它国家的不满。以修建水利工程为例，流域国家是否有资格修建水利工程还是需要结合自身国家的经济条件与地理条件而定。从实际的发展情况来看，国际河流流域具有整体性的特征，属于不可分割的整体。一旦一个国家修建水利工程，很容易会对其它径流国家造成一定的经济损失，容易对其的水权产生一定的威胁。尤其是在国际河流的上游国修建堤坝拦洪蓄水，容易对径流各国的收益分配产生一定的困扰，进而会引起国际河流争端。从本质上来看，引发国际河流争端问题的主要原因就是主权，各个国家都具有本国的主权权利，会为了维持自身的利益，坚持不同的主张，且提出的要求也不尽相同，很容易引起争端。即便是近些年来，国际河流流域管理机制对河流的管理开发工作实现了一体化的管理要求，然而在具体的争端解决机制方面还是存在着较多的隐患，需要各个国家共同协调解决争端问题。

其四，国际水域中航行权的相关问题。国际法明确规定，国际水域的沿岸国家享有平等的航行权利。然而从实际的执行效果中来看，在世界历史上径流国家单方面封锁海域出口的事件屡次发生，且违反设定航标等情况也时有发生，严重损害了国际水域沿岸国家的经济利益。举个例子来说，在20世纪60年代末，印度在距离印孟边界的恒河上游流域上兴修水坝拦截河水，并相应的变换了河道，将原本的恒河由孟加拉湾的入口海道转变成为由加尔各答入口海道。印度希望可以通过此种方法能够提高加尔各答港口的运输能力，提高该地的经济水平，缓解城市供水不足的问题。然而印度的这种做法严重违反了国际法的相关规定，严重损害了巴基斯坦和孟加拉国的经济效益，以及对两国的生态效益也造成了一定的损害，这也就是印度与孟加拉国和巴基斯坦常年关系紧张的原因，且这次的冲突危机至少持续了将近三十年。

2.国际水法中的分水原则

国际河流域水资源的分配原则从绝对性的分配原则发展成为当前的适度性的分配原则，经历了一个较长的转变过程。从最早片面强调国家的绝对主权，发展到有限制的相对主权，到如今的超越国家界限和主权要求的共享共管。对于大多数国家来说，根据一战后国际立法机构通过的公约和相应的国际水条约，能够充分地总结出近些年来的水分配的原则以及国际河流整体开发的管理趋势。

首先，极端原则主要是以水文地理学为基础分配的理论，各个国家在谈判的过程中态度较为极端和强硬，往往会根据国家具体所处的流域进行水资源的划分，一般来说极端的划分原则并不能将水资源进行合理的分配，并且比较容易出现国际水资源争端的问题，会进一步的引发战争。

其次，适度原则与极端原则相比，在谈判的过程中会有商量的余地。且随着时间的推移，大多数国家会选择接受对其主权以及河流绝对完整要求的限制，主张合理地划分河流流域，每个沿岸国都有权利开发和利用其境内所涉及到的国际河流部分，然而这种原则会让部分国家钻空子，会对其境内所涉及到的国际河流部分进行不合理的运用，容易对上游国家和或者下游国家的生态环境造成一定的威胁，也较容易引发严重的争端问题，不利于各个国家之间进行友好性、协调性的发展。

最后，沿岸国共同体论原则。伴随着可持续发展理念的不断贯彻以及水资源综合管理理念的不断深入，“利益共同体”等理念逐渐进入国际河流治理领域。该原则要求各个国家要将国际河流视为一个发展整体，作为一个统一的地理单位和经济单位，且将流域国家和沿岸国家视为一个利益关系的共同体，赋予他们共享国际河流流域的权利，但是该原则严格要求流域国家和沿岸国家需要合理地运用水资源，不得擅自改变河道方向或者随意地建设相应的防护设施。比较注重各国之间的合作关系，基本上会采用“共同管理”的政策方针，实现整个流域水资源的合理发展以及合理应用，避免国际争端问题的发生，从根本上维护各个国家之间的合作关系，进一步的维护世界和平。endprint

3.国际河流水资源进行合作的国际法律基础

国际河流大多资源十分丰富，但是流经沿岸各国的经济相对来说发展层次不齐，各国都想开发河流的水资源，这必然会存在利益的冲突，在开发的过程中，其相关的运行必须要符合国际法律基础，这是各国统一的期盼。其依据的国际法律基础应包括：

（1）互相尊重国家主权与领土完整的原则

国际法的最重要的一项就是国与国之间应该互相尊重国家主权与领土的完整性，国家主权是指一个国家独立自主处理本国内外事务的最高权力，其中包括国家间的经济主权。在河流大经济区进行合作的國际法律基础也是应该依据和平共处五项原则的，在国与国的经济贸易往来中应注意尊重各国的主权，不侵犯其国家的经济主权。

（2）国际间相互合作及发展的原则

在河流大经济区互相进行国际间经济交流的目的在于缩小发展中国家之间，经济强国与经济弱国之间的贫富距离；与此同时，通过与发达国家频繁的经济交流，可以带动发展中国家的社会进步与经济发展。

4.解决国际河流水资源利益冲突的措施

4.1构建和完善国际河流的水法规体系

根椐河流域体制变革情况，对现有的流域法规进行必要的修订。同时，抓紧尽快制定和完善相应的配套条例和规章制度。修订和完善相关的国际流域水量调度条例为强化水资源统一管理、合理配置和水量统一调度，恢复下游生态环境提供强有力的法律保障；三是出台相应的河流域水权交易管理办法，依据《宪法》、《水法》、《物权法》等有关法律，建立以最小用水户为单元的水权所有制，为水权、水资源开发利用权、经营权建立和完善相关法规，确保国内流域的水资源保护，为水市场提供法律基础和保护，才能更好的推进国际流域相关法规制度的建设与完善。

4.2将合理分配水资源作为核心基础，统一管理和调度流域水资源

随着人口的指数增长，各个国家之间的用水矛盾也就表现的更加尖锐，且利益调整关系逐步趋于复杂化，相应的管理问题也变得更加突出，最重要的是，国际河流跨越的行政管辖区域较多，因此各国之间必须将合理分配水资源作为核心基础，统一管理和调度流域水资源。首先，各个流域国家之间应该进行有效地沟通和协商，规划好相应的河流域综合规划方案，将实现流域水资源的有效利用和保护流域周围的生态环境作为具体的规划目标，且要将生态环境与经济发展之间的关系进行合理的协调。协调好源流与干流以及上游与下游之间的关系，从根本上强化流域水资源的利用水平，实现人与自然和谐相处的要求，为各国之间的经济发展奠定有效的基础条件。

其次，径流国家可以具体从管理体制和措施保障两个方面进行解决。首先，在管理体制方面，流域国家可以积极地完善管理体制的要求，结合流域国家的发展特点，健全统一管理的体制要求以及相关的规章制度。其次，国家需要强化对河流流域的管理水平，利用先进的技术实现水资源统一调度的要求，对水资源进行合理的分配。最后，在河流域管理的法制建设方面，相关人员需要保证水资源的合理配置，结合具体的工程建设情况，构建相应的水调规章制度。且统一规划和管理地下水的开发利用，在上游新建水库，提高流域水资源合理配置的调控能力。相关人员可以修筑干流输水堤防，减少干流的流失损失，最好在此基础上修筑引水控制闸和生态引水闸，提升河流流域中下游输水的运输效率。此外，相关人员还应该积极地构建水文站网，在此基础上可以适当地建设水量、水质监测系统或者水量调度管理系统，保证水资源的有效调度。

4.3单一化的目标向多元化的目标方向发展

节约用水不仅是径流国家热点关心的话题，同时也是世界各国热点关心的话题，因此在水资源的管理方面，需要将传统的单一化管理目标向着多元化的管理目标中发展，并将二者进行有效的联系。一般来说，这种利用方式不但可以将水资源的特性与生态环境进行相应的联系和结合，而且还可以加强水资源的利用管理。具体来说，将单一化的目标向多元化的目标方向发展可以具体划分以下几个方面：

首先，国家应该合理地对水资源实行开发和利用，将科学管理作为合理利用水资源的重要标志，能够从根本上优化水资源的管理结构和资源配置。

其次，相关人员应该强化节约用水的意识。也就是说，相关人员要把节约用水的行为变成主动行为，可以通过构建节水灌溉体系来实现这一点要求。具体的操作如下：首先，管理人员应该对倡导节约用水的单位施以鼓励，根据实际节约用水的情况，对这些单位施以合理的补偿。其次，应该及时地完善节约用水的体系要求，推动经济良性发展的进程。对于经济的良性发展而言，科学化的水价体系能够有效地为经济实现良性发展提供基础条件。最后，相关的管理人员应该合理地制定水价，防止水价过高给企业发展带来一定的负面影响。另外，管理人员可以选择把供水系统列入商品的销售范围当中，保证国家的水资源所有权。在地方建立水价控制体系，防止不合理开发以及水资源浪费的现象。

4.4构建河流区域经济合作的相关法律法规

跨国河流多是各国的经济合作区域，比如说湄公河，湄公河大经济区在进行经济往来的同时，需要受到相关法律法规的维护，只有标准的、完善的法律法规才能使各国的经济交流在一个公平的平台上，使市场经济的正常的运营与有保障的经济交流。相关法律法规的应该围绕对贸易与投资合作、交通运输的合作、农业能源的合作以及旅游交流等方面进行制定。法律法规应该涉及到关于经济交流的各个方面中去，从海关制度、检验检疫的措施到商务人员的流动等方面都应该有明确的法律法规来进行相关的约束与制衡，对于一些恐怖分子、贩毒人员等对湄公河大经济区经济合作蓄意造成一定破坏影响的危险分子，应该给予严厉的惩罚。湄公河大经济区的法律维护最重要的还是要得到各国政府的高度重视，利于其发展。

4.5完善外交途径和法律途径，有效地解决争端问题

一旦各个国家发生国际河流的争端问题，可以采取政治途径或者法律途径解决争端问题。对此，完善外交途径和法律途径可以合理地解决争端问题，基本上可以从以下两个方面进行着手：endprint

其一，各个国家之间可以使用谈判协商、调查和解、适当调停等政治方法予以解决国际河流的争端问题。且从国内的外交史上不难看出，我国主要通过采用谈判协商的方法去解决相应的争端问题。在《湄公河协定》中，相关的法律法规也明确规定了争端的解决程序，且我国在国际河流争端的问题中更倾向于通过使用谈判协商的方法解决，并成立相应的“联合机构”，强化问题的解决效果。迄今为止，中国并没有通过调停解决国际问题的经验，也没有通过调查和解解决河流纠纷的经验。虽然从一定程度上来说，我国以往使用过调停的方法去解决河流争端问题，但取得的效果并不是很好。对于此，我国比较支持和接受有关国家结合自身的实际情况去选择上述的方式手段去解决河流争端问题。需要注意的一点是，在面临复杂的国际争端问题时，应该把具体的争端内容进行深化分析，选择最为合适的解决方法。

其二，前文叙述的政治途径并不能有效地解决国际河流争端的问题。一般来说，国际争端问题一般都具有较大的法律性，不容忽视，必须在各个国家意见一致的前提条件下，才可以开展有效的解决。基于此，相关人员可以将争端问题提交专门处理此类问题的仲裁法庭或相关的国际法院，利用仲裁和司法的方式解决争端问题。通过法律途径去解决国际争端，能够将传统的“规则取向”过渡为“权利取向”，基本上都是通过采用完善的法律流程，保证裁决结果的公正性，能够有效地遏制当事方的违法行为。况且从大体上来说，运用法律手段解决国际河流争端的问题已经由来已久，举个例子来说，国际法庭于1965年利用相关的法律手段有效地解决了古特水坝索赔案（美国诉加拿大）；国际法庭于1993年利用相关的法律手段有效地解决了加布奇科沃和大毛罗斯水坝系统违约案（捷克斯洛伐克诉匈牙利），这些都是利用法律手段所解决的国际河流争端案例。

5.总结

总之，在国际河流冲突问题的解决上，应注重找到各流域国之间的利益共同点。一是各国在总体上对于该特定区域持续发展的需求；二是不同目标之间是否可以通过同一手段满足需求。应该根据流域的实际情况，通过加强国际合作、平衡该流域国各方的利益关系来寻求一个合理的解决机制。

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