我国政府购买公共体育服务的边界控制与条件约束

张颖慧，邢尊明

政府购买公共体育服务是在转变政府职能、构建服务型政府的大背景下，积极发挥市场在资源配置中的效率，提升公共体育服务的范围与质量的创新治理模式。在国家政策的引导下，各地政府也在积极推动公共体育服务的购买。政府购买公共体育服务是一种市场交易行为，首先面临“买什么”“向谁买”和“怎么买”3大基本问题。对于那些急于寻求公共体育服务运作模式和经验的人们来说，明确政府购买公共体育服务的边界或许显得无关大体，但这却是政府购买公共体育服务的基础性问题。一个良好运行的公共体育服务购买体系，无不应建立在清晰的管理哲学上。对于“买什么”的问题，我国政府目前主要采用指导性目录的方式进行引导，全国除港澳台外的31个省份，包括部分市（区）均出台了相关的公共体育服务购买指导目录。但指导性目录的指导性大于约束性，在实践操作中弹性较大，我国政府购买公共体育服务的边界实际处于模糊的状态。

西方发达国家购买公共服务的理论与实践远早于我国，其经验与教训可作为我国的重要参考。但需特别注意的是，我国政府购买公共服务的目的与西方国家迥然不同[1]。我国政府购买公共服务的首要目的并不是为了削减开支，而是为了转变政府职能，提升公共服务供给水平，更好地满足公共需求。在财政紧缩的情况下，西方国家面对广泛的社会公共需求，对政府购买边界持非常谨慎的态度；而在财政相对充裕的情况下，我国政府面对普遍的公共需求缺口，购买边界会难以把控，而购买边界不清极可能导致公权力的滥用和公共资金的浪费。腐败和违规行为也多发于各地政府购买公共服务的实践中[2]。

我国政府购买公共体育服务的边界问题已经受到少数学者的关注[3-5]，但已有的研究成果距离科学界定购买边界之间尚有差距。基于此，本文从政府购买公共体育服务的理论探讨出发，以公共产品理论作为界定与控制政府购买边界的理论基础，辨别不同类别的公共体育服务，判别相应的购买边界控制方式，并对控制边界的约束条件进行明确。

1 政府购买公共体育服务边界的理论探讨

在研究政府购买公共体育服务边界之前，应探讨政府为什么供给公共体育服务，这是源头性问题。就公共服务的缘起有多种学说，包括公共产品说、公共利益说、政府职责说、公共行为说[6]。其中，有不少学者认可公共服务是政府承担的职能[7-9]。实际上，最早阐述这一观点的人是法国公法学大师狄骥，他在其1913年完成的著作《公法的变迁》一书中，对公共服务理论及其源起进行了深刻的阐述。他指出“一旦人们认识到统治者由于其所享有的权力而必须承担相应的义务，并且认识到权力的行使必须与义务的履行相辅相成的时候，公共服务的概念就自然而然地形成了”[10]。政府享有民众赋予的公共权力，那么提供公共服务便成为政府的一项义务，其动机是为了维持其权力的行使。民众赋权于政府，政府理应成为公共利益的代表者和维护者。因此，公共体育服务供给是政府职能的体现，公共体育服务的供给范围与购买边界也取决于政府职能的范围。

针对政府应该提供哪些职能，经济学家们创立了著名的公共产品理论，这成为公共职能最有效的分析工具[11]。萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》中，归纳了公共产品的2个本质特征：消费的非排他性；受益的非竞争性。同时满足这2个特征的产品称为纯公共产品，因市场供给失灵，必须由政府进行供给。布坎南在《俱乐部的经济理论》对公共产品理论进行了修补，提出了准公共产品的概念，意识到政府在准公共产品领域也承担了一些供给职能。公共产品理论，为政府等公共组织识别自身角色并针对不同类别的公共产品采取不同的管理方式提供了依据。依据这一思路，公共产品理论也被运用于政府购买公共服务的边界研究中。如有学者将政府购买的公共服务分为：非排他性、非竞争性的公共服务；非排他性、竞争性的以物为对象的基本公共服务；非排他性、竞争性以人为对象的基本公共服务；非基本公共服务，并分析不同类别的公共服务是否适合进行政府购买[12]。

但运用到公共服务领域时，公共产品理论也受到一些质疑，如有学者认为，产品与服务是2种不同的形态，公共产品不能替代公共服务[6]，以及公共产品理论对购买边界的划分只能进行宏观分类，不利于对具体的公共服务引入市场机制的细分[13]。一些学者从其他角度界定政府购买公共服务边界，如以交易费用理论为基础，采用经济学的交易成本3要素来界定边界，包括资产专用性程度、不确定性和交易频率，以要素的程度高低建立模型，分析不同组合的公共服务是否适合进行市场化[13]。又如要素识别法，或者原则界定法，即主要以公共服务的属性为基础，界定政府购买公共服务的边界，以民生性、公共性、权力制约性、可操作性为识别政府购买公共服务边界的要素[6]；或者是操作性界定法，即从实际操作的角度来分析某项公共服务能否被政府购买，政府购买公共服务时可能同时存在供给方缺陷和需求方缺陷，依据缺陷程度的高低来组合不同的公共服务，并分析对应的购买方式[14]。

的确，公共产品与公共服务属于2个层面的概念[15]，不可相互替换。但这并不妨碍采用公共产品理论来分析公共服务，因为最初的公共产品理论是从哲学和政治学，而不是从经济学的角度提出的[16]，它是分析国家和政府职能的有利工具，而公共服务的本质属性是政府职能。其次，在微观层面上，公共产品理论也确实具有局限性，需结合公共服务的特征与经济学的其他相关理论进行分析。总之，公共产品理论分析揭示了政府购买公共服务的本质特征，是一个并不完美但基础性的分析政府购买边界的工具。

2 政府购买公共体育服务的边界控制分析

以公共产品理论为基础，根据消费的竞争性和受益的排他性，全部的体育产品（包括有形产品和无形的服务）可以分为私人体育产品、共享体育资源、俱乐部体育产品和纯公共体育产品4大类（见表1）。政府购买的公共体育服务就包含在这4大类当中。以下每一类体育产品，是否是政府供给或购买的对象？若是，购买边界应如何控制？

表1 体育产品的分类Table1 Category of Sports Goods

2.1 私人体育产品的政府购买

私人体育产品同时具有消费的竞争性和受益的排他性，如运动服装、器材等。人类的需要从最终表现形式来看，主要有2种：私人个别需要；社会公共需要。私人产品即是满足私人的个别需要，私人体育产品的这2个特性，使得其生产和消费可以分开，使明确产品的所有权有了可能，从而可以通过市场经济的价格机制进行供给调节。

私人产品一般均可由市场进行有效供给，但是有一类产品却多由政府进行供给，即水、电、电话、天然气、铁路航空等。这类产品满足私人需求，具有充分的消费竞争性和受益排他性，但是却在民营化的实践中不能取得应有的效果。其原因在于，这类产品具有规模经济效应，使得其具有生产的弱竞争性和消费的弱选择性[11]。在体育领域并无这一类产品，因此，私人体育产品的提供应完全由市场进行供给，不属于政府供给或购买的范围。

2.2 纯公共体育产品的政府购买

纯公共体育产品同时具有消费的非竞争性和受益的非排他性，包括体育外交、体育规划管理、体育法律颁布、义务体育教育、体育经济宏观管理、自然与人文体育资源的保护和有效利用、公共体育信息发布、公共体育健康防治、体育科学研究、体育文化宣传、公民基本体育权利保护等。纯公共体育产品具有覆盖面广、群体受益均等的特点，是体现社会公益、公平、关爱、和谐的重要组成部分。值得注意的是，由于我国竞技体育实行举国体制，竞技体育也表现出消费的非竞争性和受益的非排他性，是一种社会公共需要[17]。竞技体育所表现出的产品形式是运动员的竞技表现及获取的成绩与荣誉，产品的消费对象是全社会公众，全社会公众共同享有这些运动员创造的竞技荣耀。

纯公共体育产品的供给是政府的核心职能，均由政府进行直接供给。但中间投入品可以进行政府购买。如我国义务教育属于纯公共产品和基本公共服务，义务体育教育自然也属于纯公共产品。但中小学体育教师的教学服务可以采用政府购买的方式获取，如湖北浠水县由于体育、音乐、美术教师缺编问题，从教育咨询培训机构聘请教师到学校提供相应的教学服务。在美国和澳大利亚，也将外包服务引入学校的体育教学中[18-19]。教师的教学服务属于教育过程中的中间投入产品。又如体育政策制定是政府的核心职能，但相关的研究工作可交由社会力量完成；再如公共体育健康防治也属于政府的固有职责，其中学生体质健康监测项目大多以政府购买服务的形式交由第三方进行。因此，纯公共体育产品中的中间投入品，若存在竞争性市场，原则上应以政府购买服务的形式进行。

2.3 共享体育资源的政府购买

共享体育资源具有消费的竞争性和受益的非排他性。体育资源包括自然资源和社会资源2种。前者包括开放的、可供户外体育活动的自然资源，如山体、岩壁、河流、绿地、沙滩等；后者包括开放的、拥挤的且不收费的社会资源，如公共运动场地，包括公共田径场、公共篮球场、公共足球场、公共自行车道、健身步道、免费健身器材等。传统意义上，共享资源仅指自然生成或自然存在的资源，因其非排他性和稀缺性容易陷入“公地悲剧”的困境。公地悲剧是市场失灵的表现，此时需要政府的干预。政府干预的作用在于确定共享资源的治理方式。在解决途径上，存在3种理论指导下的3种治理方式。市场治理理论强调对共享资源的私有化和产权界定；政府规制理论侧重对共享资源国有化来解决市场失灵问题；自主治理理论突破“政府-市场”的二分思路，主张依靠社区等自治组织的自发行动来避免共享资源的过度使用[20]。如将水域资源交由水利部门进行管理，水上运动中心具有使用权可进行水上项目训练或竞赛，这就是对共享资源的国有化治理；某市由于石窟废弃形成一片水域，成为周边居民游泳的公共场所，居民自发捐资配置浮标泳道、澡堂、卫生间、更衣室等设施，并聘请专人看护，这属于共享资源的社区自治管理。如果将自然资源国有化，就会产生资源的管理与维护问题，这里即存在政府购买空间。如公共沙滩的管理，政府可委托第三方提供沙滩保洁、救生、安全宣传和警示等公共服务。若私有化，实际将共享资源转变成了私人产品；若社区自治，则转变成了俱乐部产品，不存在政府供给或购买问题。在共享自然资源的整体治理上，政府承担的职责是治理方式的决策和治理过程的监督，这种决策权和执法权是政府的核心职能，由政府直接提供。

社会体育资源其实在技术上可以较轻易地做到排他，但如果是完全开放、免费提供，那么就具有人为的非排他性，从而符合共享资源的基本特征，可称为共享的社会体育资源。共享社会体育资源的供给包括2个方面：资源的建设，资源的管理和维护。由于我国大众体育健身和休闲场地还远不能满足居民健身和体育运动的需要[21]，基础体育设施的供给成为政府“惠民工程”的重要组成部分，也是我国公共体育服务体系建设的重要保障。但在政府购买制度上，体育场地设施的建设属于工程采购的内容，健身器材的购置属于货物采购的内容，不属于政府购买公共体育服务的范畴。2017年，财政部发布的《关于坚决制止地方政府以购买服务名违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）明确规定：体育场地设施的建设、改扩建不属于政府购买公共服务的范畴，也严禁将体育场地设施建设项目象征性地增加一点运营或维护的内容包装成政府购买公共服务项目，绕开工程采购程序与监管。因此，政府供给的公共体育服务内容是指共享社会体育资源的管理与维护。

这种共享社会体育资源由于拥挤但不收费，无法通过市场回收成本，因此，主要由政府出资建设，秉着“谁建设、谁管理”的原则，这类资源的责任主体是政府。与共享自然体育资源一样，其具体的管理和维护均可向社会力量购买，引入第三方对这些公共体育场地设施进行管理和维护，确保公众的开放使用，以及设施的正常、安全运行。

2.4 俱乐部体育产品的政府购买

俱乐部体育产品具有消费的非竞争性和受益的排他性，包括体育培训、体育健身指导、体育知识讲座、体育活动或表演，以及开放的、不拥挤且收费的公共运动场所，如公共游泳池、公共足球场、公共网球场、公共户外活动基地，以及运动协会或俱乐部等。消费的非竞争性是指，一个使用者对产品的消费并不会影响它对其他使用者的供应，即增加消费者的边际成本为零。以体育培训班为例，教练的授课内容可以被整个班的培训学员共享，增加一个学生并不会显著增加办班的成本。但俱乐部体育产品的非竞争性通常是不完全的，即在某些情况下会表现出竞争性，如当培训学员人数超过一定数量时，就会因为培训资源容量限制而出现拥挤现象。俱乐部产品存在受益的排他性，可以采用“选择性进入”方式，即排他性技术（如收费），从而有效地将“免费搭车者”排除在外。如此，可以大幅度降低私人提供产品的交易成本，从而激励私人提供某些公共产品[22]。理论上，俱乐部产品均可由市场提供。但在实践中，俱乐部产品存在4种供给模式，分别为政府供给、市场供给、第三部门供给和社区组织供给[23]。

政府为什么会供给俱乐部体育产品？这个问题可以从2个角度进行分析。一方面，市场在供给某些俱乐部产品时，会存在市场失灵，包括2种情况。（1）对于具有显著外部性的俱乐部产品，无法通过市场进行有效供给，政府成为主要的供给主体。以大型体育赛事为例，它产出2个基础性产品——现场表演和直播表演服务[24]，这2个基本产品具有消费的非竞争性，通过门票或付费观看的形式实现受益的排他性，符合俱乐部产品的特征。但大型体育赛事具有显著的正外部性，可使得不付费者受益。因此，尽管大型体育赛事的市场化运营是未来发展的必然趋势，但在现行制度环境约束下，政府一直充当供给主体[25]。（2）投资成本大但回报不明显的俱乐部产品。如大型体育场馆，除了具有显著正外部性之外，还具有沉淀成本高、自然垄断性等特点。首先，在建设上，我国绝大多数体育场（馆），尤其是大型体育场（馆）主要由各级政府或筹集国有资本兴建，目前完全由民营资本投资的体育场（馆）并不多[26]；其次，在运营管理上，表现为事业单位管理或国有企业管理模式，民营化过程中存在诸多障碍。另一方面，俱乐部产品属于准公共产品，介于纯公共产品与私人产品之间，具有一定的公共属性，满足一定的社会公共需求。出于公共需求的考虑，政府会供给一部分公共属性比较强的俱乐部体育产品。

由于俱乐部产品基本均可由市场进行提供，因此，俱乐部体育产品的政府供给范围也就是其购买范围。政府购买这部分俱乐部产品的意义在于有限公共资金的基础上，充分利用市场竞争机制，将政府直接生产效率不高或者供给不足的产品，采用政府购买的形式提供，让私人部门或社会组织来生产提供，从而扩大公共体育服务的范围，以最大限度地满足公共体育需求。政府向社会供给公共体育服务，除了纯公共体育产品和共享体育资源外，其余大量是俱乐部体育产品。俱乐部体育产品种类十分丰富，若边界不清便容易过度购买。由于其具有私人和公共双重属性，政府购买公共体育服务边界控制的重中之重就在于俱乐部体育产品的购买。

首先，由于市场失灵而需政府直接干预的俱乐部体育产品也在尝试回归市场。如上文所述的大型体育赛事和大型体育场馆运营其实也开始了政府购买服务的形式。近几年，智美体育集团、阿里体育等私人体育产业公司通过这种形式获得了各地一些大型体育赛事和大型体育场馆的运营权。由此可见，传统体制下具有显著外部性、投资巨大但回报周期短、自然垄断性等特点的俱乐部产品虽然一直由政府进行直接供给，但这一模式在新的社会经济环境下被打破，也可以尝试以政府购买公共服务的形式进行供给，这与我国的体育市场成熟度有关。

其次，对于其他需要政府供给的俱乐部体育产品，购买边界的控制应该回到公共服务的出发点，即政府职能，具体应包括以下3个控制原则。

（1）公共性：俱乐部体育产品既带有公共属性，又带有私人属性，政府购买的俱乐部体育产品必须具有很强的公共属性，即以政府出资的形式打破俱乐部产品受益的排他性。因为政府出资购买，意味着产品是免收费或低收费，免费或低收费的产品往往会造成拥挤，竞争性出现，私人属性得到增强。以政府购买体育技能培训服务为例，上海市2018年以政府购买公共服务的形式开展了体育公益夏令营活动，以15岁以下青少年为主要培训人群，开展了田径、足球、篮球、排球、乒乓球、羽毛球、网球、橄榄球、武术、棒球和高尔夫共11个项目36期的培训活动，由17家青少年体育社会机构提供服务，该培训服务以免费或低收费的形式进行。由于每期每个培训班仅招收几十人，以致出现“一名难求”的火爆局面。此次购买中，政府通过固定人数的形式实现了强制排他，名额十分有限，欲报名人数很多，意味着产品同时出现受益的排他性和拥挤性，十分接近于私人产品，便有使用公共资金满足个体私人需求的嫌疑。而一些城市，如长沙，武汉等在暑期为全市中小学生购买游泳培训服务，产品的排他性和竞争性都很弱，接近于纯公共产品，具有很强的公共性。有学者对美国盖恩斯维尔市的社区体育发展进行研究发现，其也面向全市青少年以低收费的形式开设橄榄球、游泳、篮球、健美操、排球等培训课程[27]。在实践中，判别公共性的重要标准在于受益人群的广泛性，即“广覆盖”，意为政府购买的俱乐部体育产品是否可以让有需要的公众自由地享用。这种广泛性是相对的，受益的人群可以是某一特定区域，也可以是某一特定人群，如老年人、青少年、贫困人群、残疾人等。政府应结合实际公共需求和可使用的公共资金，以公共性为原则控制购买边界。

（2）公益性：政府购买的俱乐部体育产品应具以公益性为主导，为公众提供最大限度的体育福利，这体现在2个方面。（1）政府购买俱乐部体育产品的是公众利益，而非政府部门利益、地方利益或个人利益。在实践中，要谨防一种现象，即体育职能部门往往根据自身的利益需求来进行公共体育服务供给，倾向于购买一些操作简单、政绩明显、责任小的项目[28]，如体育赛事。2017年，湖南省驻省体育局纪检组在对政府购买公共体育服务的问题线索排查与问责调查过程中发现，存在群众体育赛事和群众体育活动多、项目分散、投入赛事资金数额大等问题。江苏常州市2014—2017年公布的公共体育服务购买清单上，体育赛事与活动的数量均占90%以上。（2）政府购买的俱乐部体育产品应以低于市场价收费的形式向公众提供，不以盈利为目的。各类公共体育场馆（地），尤其是中小型体育场馆（地），为避免过度拥挤，往往通过低收费的形式提供服务。若场馆（地）不由政府直接进行管理，而是向第三方购买进行运营和管理，也必须确保公益性和商业性的平衡。

（3）基本性：公共性和公益性就决定了政府购买的俱乐部体育产品必须以“保基本”为原则。非基本的服务意味着不能代表普遍的公共利益，而是部分人的个性化需求，应该不属于政府的职能范围。如专业体育人才的培训，包括体育管理人才、裁判员、教练员的培训，这代表一部分人群职业发展的需要，属于比较“高级”的需求。在美国，体育教练员培养体系已经在市场化和商业化的大环境下，实现社会资源自主自动配置，通过社会力量和利用高校资源共同完成。而在我国培养形式比较单一，主要以国家体育行政管理部门组织的培训班为主[29]。这种培训有的是以政府购买服务的形式进行。这种差别背后的原因可能在于发展阶段的不同，我国目前缺乏成熟的商业环境来驱动更多优质体育专业人才的自我培养，但这其中可能也存在垄断式的利益保留使得社会力量很难介入到这类俱乐部产品的提供中。基本性要求政府购买的公共体育服务应关注普遍的、关乎民生的、基础性的公众体育需求。

总结而言，政府供给公共体育服务的范围包括纯公共体育产品、共享体育资源和部分俱乐部体育产品，私人体育产品不属于政府供给范围。政府应在供给范围内实施购买，针对不同类别的体育产品，对应的购买边界控制见表2。

表2 不同类别体育产品的政府购买边界控制Table2 Boundary Control of Government Purchase of Different Categories of Sports Goods

3 政府购买公共体育服务边界的条件约束

为有效控制政府购买公共体育服务的边界，必须执行有力的条件约束。条件约束的目的就是要将政府购买公共体育服务的权力关进制度的笼子里，防止权力失控或行为失范，从而将政府购买的边界控制在合法、合规、合理、合情的范围内。

3.1 完善的法规政策文件，为边界控制提供法律约束

我国目前主要依靠行政力量推行公共体育服务政策，各地方政府在执行购买政策时基本无法可依。在体育领域，最高层级的法律——《体育法》并未涉及公共体育服务的内容，有关政府采购最高级别的指导性文件——《国家体育总局政府采购管理实施办法》仅提及“服务”二字，且并未对服务进行任何界定。目前，各地体育行政部门制定购买公共体育服务实施方案及制定指导性目录时，主要参考以下3份文件：（1）2013年的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》；（2）2014年的《政府购买服务管理办法（暂行）》；（3）2015年文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局联合发布的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》。前2份文件只明确了公共体育属于基本公共服务的范畴，并未提出公共体育服务的指导性目录；后一份文件则是将公共文化与公共体育的内容合并，形成一份指导性目录。基于指导性目录是在政府需求主导下产生，且缺乏约束性，各地政府在购买公共体育服务时普遍处于模糊的状态。因此，亟需完善相关的法律、法规和政策文件，以法律效力约束政府有可为，有可不为。

建立完善的法律政策文件，就是要从立法高度明确公共体育服务的标准和范围，同时对政府行为既有激励又有约束。从约束的角度，应对政府在购买公共体育服务中的过度越界行为进行责任认定，涉嫌违法违规的行政主体或公职人员应承担相应的党纪、政纪和刑事责任。

3.2 明确的正面负面清单，为边界控制提供制度约束

实施正面清单和负面清单管理制度是约束边界的重要手段，实际上也是对政府和市场的双向约束。控制政府购买公共体育服务边界，实际是上要控制2条线：（1）政府的供给边界，即公共体育服务的供给必须属于政府职能范围内，超出政府职能范围的服务应由市场供给，如私人体育产品，以及不满足公共性、公益性或基本性的俱乐部体育产品，否则就是政府越界，干预市场行为；（2）政府的保留边界，即属于政府本质或核心职能的服务应由政府直接生产供给，以及不合适采用市场化供给的服务内容也应保留在政府直接供给的边界内，如纯公共体育产品，以及某些具有显著外部性、投资成本巨大但收益不明显的特殊俱乐部体育产品。如此，政府购买公共体育服务的空间就控制在供给边界与保留边界之间的范畴。同时采用正面清单和负面清单的模式，可清楚明确地控制政府的购买边界。将保留边界内以及超出政府职能的服务限定在“负面清单”上，意为“禁买”；将供给边界与保留边界之间的服务项目纳入“正面清单”，含“必买”和“限买”2部分，前者为必须实施购买的服务，后者为可限制性购买的服务，该部分服务需视地方政府购买能力、市场的供给条件等决定是否实施购买。

目前，个别省（如湖南）、市（如深圳、南京）公布了“政府购买公共服务负面清单”。如在2017南京市编制了《政府购买服务负面清单》，并获得“2017年度全国采购创新制度奖”。该清单明确了应该由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务事项，共含7大类36个项目和230个品目。“体育管理”是其中1个项目，含2个品目，即“依法开展体育彩票发行管理工作”和“指导、管理体育外事工作，领导体育总会工作”。同时，在另一个项目“规范性文件制定”中包括“依法起草体育工作地方性法规、规章、竞技体育发展规划及管理”的内容。这3个品目均属于纯公共体育产品的内容。

为规范公共体育领域的政府购买行为，我国体育行政管理部门应在广泛调研、深入研究的基础上形成《政府购买公共体育服务正面与负面清单》，为各地政府购买公共体育服务筑牢制度屏障。

3.3 严格的财政预算制度，为边界控制提供经济约束

法规政策与正面负面清单实际是明确政府的事权，解决购买边界问题；财政预算制度则是确定财权，解决“以什么价格买”的问题。对预算环节的控制，是以经济约束倒逼购买边界的控制。为推动公共体育服务体系建设，政府财政投入逐年提高，而经济利益及其衍生的政治利益是政府行为异化的重要因素。对于政府采购行为，我国《预算法》严格要求各级预算支出的编制应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针。因此，虽然削减财政支出并非我国购买公共体育服务的主要目标，但应以提高资金利用率为重要原则。国外发达国家最初因供给过多的公共服务而导致财政不堪重负，最后不得已转向市场购买的理性发展，这对我们的启示是，我国政府购买公共体育服务一开始就应该走一条稳健、理性的发展道路。要以严格的财政预算制度压缩人为操作的空间，减少政府腐败寻租成功的可能性，同时避免政府过度干预市场行为。在公共体育服务购买上，应严格执行国库集中收付制度，严禁将财政资金从国库转入财政专户并虚列开支。在政府公共财政预算中应增加购买公共体育服务的专门预算，审计部门应加强对预算的审计，尤其是对“预算控制价”的审查。严厉打击政府购买公共体育服务时“不买对的、只买贵的”“价格下限是花完预算”“年底突击花钱”等行为。预算还需执行严格的审批程序，在人大常委会或专门委员会审查政府预算时，应邀请公众代表、有关专业人士举行座谈会、听证会或征求意见会等，就购买项目的合理性、合法性进行公开的口头答辩。

3.4 透明的监督反馈渠道，为边界控制提供社会约束

建立透明的购买流程、完善的监督机制、畅通的反馈渠道是对政府购买公共体育服务的全过程进行控制。这种社会约束同样是用于倒逼购买边界的控制。从“养人办事”到“花钱问效果”，政府购买公共体育服务必须程序严谨透明、可监督、能反馈才能保障效果，其中包括4个重点。（1）制度化固定政府购买公共体育服务的流程，流程可被监督。（2）建立长效的监督考核机制，覆盖购买前、购买中和购买后。购买前进行财政审核，且须有公示期，在公示期内的民众意见必须以公开文件的形式作出反馈和说明；购买中应建立落标供应商的投诉或诉讼机制，以及有效的供应商权力救济机制，提高竞争和监督意识，这能在很大程度上规避政府购买暗箱操作的可能性；购买后应有独立第三方的绩效考核机制，最为重要的是考核评价的结果应该向社会公开，并作为下一年度编制购买目录、预算和选择承接主体的重要参考依据。（3）逐步建立市场承接主体的“信用档案”和“黑名单”，强化民众对承接主体的评价与监督，尤其是加强对民间体育组织的监督，这在约束市场承接主体的同时也约束了购买主体。非营利性的民间体育组织是未来我国公共体育服务供给的主力军，但由于长期半官方的身份，对政府的依赖性强，自我造血能力差，应加强对这类组织承接公共体育服务的招标与绩效考核监督。（4）建立政府对民众意见的反馈机制。在官民对话互动的过程中，民往往处于弱势的被动地位，民间的意见或建议往往得不到政府反馈，民众参与沟通的积极性下降，政府主导型的公共体育服务逐渐偏离公众目标。必须建立政府对民众意见的反馈机制，将反馈的效果、民众的满意度纳入政府公共体育服务工作绩效考核的内容中。

4 结语

“买什么”是政府购买公共体育服务时面临的首要问题。在我国政府大力推进公共体育服务体系建设，扩大公共体育服务供给，提升公共体育服务水平的背景下，明确并控制公共体育服务的购买边界才能有的放矢，防止政府权力失控或行为失范。

公共体育服务的本质属性为政府职能，公共产品理论为政府供给和购买公共体育服务提供了理论基础。本文从公共产品理论出发，将体育产品分为私人体育产品、纯公共体育产品、共享体育资源和俱乐部体育产品。界定政府供给的公共体育服务包括纯公共体育产品、共享体育资源和部分俱乐部体育产品。在分析不同类别体育产品特征的基础上，分别界定控制政府购买的边界。纯公共体育产品属于体育部门的核心职能，原则上不可向市场购买，但中间产品可根据市场竞争性向社会力量购买；共享社会体育资源的建设不属于政府购买公共体育服务的范畴，但共享体育资源（包括自然资源和社会资源）的管理和维护可向社会力量购买；对于俱乐部体育产品，其中具有显著外部性、投资成本巨大且回报周期长、沉淀成本高、自然垄断性等特征的俱乐部体育产品，政府可委托事业单位或国有单位进行管理，或采用政府购买服务的方式，而对于其他的俱乐部体育产品，均可采用政府购买服务的方式进行，但应以公共性、公益性和基本性为购买边界的控制原则。

从有效控制政府购买边界的角度出发，研究认为，应通过完善的法律法规文件、明确的正面负面清单、严格的财政预算制度和透明的监督反馈渠道，从法律、制度、经济和社会4个方面对政府购买权力进行条件约束，确保政府购买公共体育服务的边界控制在合法、合规、合理、合情的范围内。