蓬莱市扩权强镇工作的调查研究

张亮

【摘 要】2013年7月蓬莱市政府出台了《蓬莱市人民政府在示范镇及经济开发区推进扩权强镇工作的暂行意见》（蓬政发〔2013〕45号）。为了总结试点经验，2017年5月份，笔者下县到4个试点镇（区），对他们的工作开展情况进行了调研，试图寻求审批权力下放，服务下沉的可行办法。

【Abstract】 In July 2013， the government of Penglai issued the "The Provisional Opinions of the People's Government of Penglai on Promoting the Work of Decentralization of Power to Towns with Strong Economic Strength in Demonstration Town and Economic Development Zone" （send by Penglai government No.〔2013〕）. In order to summarize the pilot experience， in May 2017， the author went to 4 pilot towns and districts， and investigated their work， trying to find a feasible way to examine and approve the devolution of power and service.

【关键词】扩权；强镇；调查

【Keywords】decentralization of power； strong town； investigation

【中图分类号】D668 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2018）02-0101-02

1 调查对象的基本情况

2013年7月以来，蓬莱市结合《中共蓬莱市委蓬莱市人民政府关于加快小城镇建设和发展的意见》（蓬发〔2013〕12号）文件精神，坚持突出重点、权责一致、依法放权、务实高效、公开透明的原则，在北沟镇、刘家沟镇、大辛店镇及经济开发区开展了扩权强镇试点工作。采取以示范镇及经济开发区预审、部门驻镇办事机构办理、示范镇及经济开发区原有站所承接办理等3种方式，下放审批事项38项（发改局3项、水务局2项、安监局1项、住建局14项、环保局9项、民政局1项、人社局2项、文广新局4项、司法局2项），其中29项属于项目及工程建设范畴，9项属于社会事务服务范畴。经过4年的运行，总的看，扩权强镇工作取得了良好的效果，先后被大众日报、新华网等媒体进行宣传报道。

2 工作主要成效

通过调查情况看，采取的三种审批事项下放方式中，试点镇（区）普遍对设立环保和住建服务处给予了高度评价，认为这种方式最直接、最有效，也比较贴近乡镇工作实际。

2.1能够简化审批环节

环保和住建两个服务处建立之前，其手续办理的基本流程为：到政务服务中心大厅交材料→局办公室→业务科室→分管领导审核→批复意见，共5个环节；服务处建立后的基本流程为：到服务处报材料→分管领导审核→批复意见，仅有3个环节，简化了审批程序，提高了工作效率。

2.2 方便企业群众办事

4年来，环保局服务处和住建局服务处在试点镇（区）年办件量都在100件以上，其中北沟镇环保服务处平均每年完成对企业的日常监察400多次、1300多人次，刘家沟镇住建服务处每年办理积压案件初始登记120余件、规划许可40余件，为所在镇（区）企业和百姓带来了极大方便。环保服务处将项目审批所需要材料统一制作模板，提供给申报项目的群众和企业。在填报资料时，面对面指导，不能当场填报的，明确告知准备事项，杜绝来回多次跑腿，节省了群众和企业的时间和精力。例如，北沟化工园区内的东润能源项目，在办理环保手续时，由于需要申报的环节多，资料填报复杂，企业业务人员畏难发愁，环保服务处在了解情况后，主动帮助企业完成材料准备和申报，及时解决了项目推进中遇到的困难。

2.3 实行项目审批提前介入

在项目建设之初，镇（区）就可以与所在地住建和环保服务处进行提前对接，两个服务处就规划选址、环评编制、初步设计和方案编制等进行具体指导，有效避免了项目走弯路[1]。例如，为了推进2017年重点建设项目之一的上海安诺其纺织化工股份有限公司的早日开工建设，住建服务处靠前服务，在项目方案设计阶段提前介入，主动与镇政府和项目建设方联系、协调，多次到现场勘察。针对项目各项设计要求，多次与设计单位进行沟通，尽量减少方案修改次数。这样既加快方案设计报批进度，又节省了建设单位成本，项目规划方案提前20多天完成报批。

3 存在的不足及问题

一是“示范镇及经济开发区预审”的下放方式发挥作用不大。该种下放方式主要涉及发改局、水务局、安监局三个部门共6项审批事项，由于镇（区）缺少专业人员，不具备对这6项审批事项进行预审的能力，仍然需要镇政府工作人员或企业直接到相关部门进行办理。另外，涉及发改局和安监局的审批事项基本针对新开工建设项目，乡镇每年新洽谈开工项目数量不多，因此该模式发挥作用不大。

二是部分服务处工作人员定位不准，服务意识不强。北沟镇、大辛店镇反映，部分服务处工作人员想问题、处理工作不是站在乡镇政府的角度出谋划策，帮助企业和群众去解决实际困难，而是站在为科局把关、审核的角度，致使一些可打擦边球、原则性不强的事项不能通过审批。

三是服务处人员力量不足。镇（区）服務处工作人员最多为3人，有时不能满足审批事项办理需要。比如环保局服务处不仅要进行审批事项的预审办理，同时还要开展镇（区）内环境行政执法、处罚、信访及各类污染事故应急处理工作，每一起执法、信访案件需要至少2人到现场进行执法调查，如果同时出现两起案件，就会顾此失彼。另外，有的服务处工作人员原是某一科室的工作人员，经过简单培训后到服务处承担多个科室的审批事项工作，往往存在经验不足现象。endprint

四是镇级便民服务中心人员到岗率不高。部门驻镇办事站（所）承接办理的下放方式大多集中在镇级便民服务中心。目前各镇便民服务中心运转良好，面积都在200㎡以上。其中，南王街道、小门家镇、大柳行镇新建的便民服务中心，硬件设施比较完善，能够满足各站（所）的工作需要。但调查发现，各镇便民服务中心工作人员到岗率普遍不高，其主要原因不是管理不严，而是乡镇工作面临的实际所致。比如，目前正在开展的村级选举工作，乡镇所有人员都要靠上去，农村环境整治等类型的集中统一活动各乡镇每年都有。

4 解决问题的建议

4.1 设立服务处的模式继续保留

通过4年来的实践，虽然设立环保和住建服务处有问题存在，但是服务基层的效果很明显，试点镇（区）和基层企业、群众都很满意，可以少跑腿，少走弯路，建议继续保留。但在其他非试点镇推广不适宜，原因主要有：一是设立机构需要到烟台市级编办审批。二是与现在的精简机构大形势不相符合。

4.2 不再推行示范镇及经济开发区预审的下放模式

这种模式因镇（区）缺乏专业人才，发挥作用不大，而且发改、安监等部门审批比较便捷，基本不存在积压现象，各部门通过精简审批程序，审批效率进一步提高，因此建议不再推行这种模式。

4.3 扩大社会服务下放事项及范围

虽然镇级便民服务中心人员到岗率不高，但是，社会服务事项办理直接关系到基层群众需要，而且扩大和完善镇级便民服务中心功能，为群众提供面对面服务既是大势所趋，也是便民惠民重要举措[2]。

4.4 加强服务处人员管理

受服务处工作人员编制及性质决定，他们多是站在部门角度考虑问题，为基层主动服务的积极性不高，如果将这部分人员的编制全部下放到乡镇又不切合实际，建议加强环保服务处和住建服务处人员的考核管理，明确规定这部分人员的业务工作年底完全由所在镇（区）考核。

4.5 加强业务及法律知识培训

要以开展业务管理和执法知识培训为重点，进一步提高乡镇干部队伍的素质。结合工作实际，组织开展乡镇、部门干部业务技能和执法培训。同时，还要加强对乡镇干部的业务技能和行政执法工作的日常指导和经验交流，通过“传帮带”、外出交流取经、案例教学分析等形式，开拓视野、拓展思路，全面提高乡镇干部的业务技能和行政执法能力。

【参考文献】

【1】段洪祥.推进扩权强镇工作的几点思考[J].机构與行政， 2014（10）31-32.

【2】徐继敏， 杨丹. 我国“扩权强镇”改革的法学分析[J]. 理论与改革， 2014（2）：75-79.endprint