探索可持续的农村环保运营机制

刘媛，彭溶*，王鸯鸯，尚光旭，贾明昊

（1.中国环境保护产业协会，北京 100037；2.山东泉林集团有限公司，山东 聊城 252800）

“十八大”以来，党中央、国务院及有关部门不断加大农村环境保护工作力度，针对畜禽养殖废弃物、农作物秸秆综合利用，农村饮用水安全，污水、垃圾处理等核心问题出台了一系列重要文件，包括《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》《畜禽规模养殖污染条例》及环保部和财政部联合印发的《全国农村环境综合整治“十三五”规划》等。这些意见、法规和规划从顶层和全局的角度明确了农村环境保护的基本要求、目标任务和政策措施。党的“十九大”更是将农村环保问题纳入着力解决的突出环境问题，提出加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动的要求。

各地各部门认真贯彻落实上述政策部署，推动农村环境保护工作逐步拓展和深化，取得了显著的成效。截至2016年底，全国生活垃圾、生活污水得到处理的行政村比例分别达65%和20%[1]，一些村庄环境“脏乱差”的状况得到改变，畜禽养殖废弃物、农作物秸秆利用率也有了明显的提高。

但是，在我国环境形势依然严峻的大背景下，由于城市环境治理力度加大导致污染向农村转移以及农村环境监管力量严重不足等原因，农村的环保工作虽然成效显著，但问题却仍旧突出，并已成为当前环保工作的难点和薄弱环节。在治理方面，农村生活污水和垃圾治理严重滞后，部分已建成设施不能稳定运行；在利用方面，畜禽养殖废弃物和秸秆资源化利用水平不高；在保护方面，农村耕地土壤重金属污染问题突出、饮用水水源地水质堪忧。

探究上述问题形成的原因，最核心的就是尚未建立政府、企业和农民这三个核心主体之间协同配合、共同推进、合力实现环境改善目标的长效机制，相关政策、资金、技术、标准、人员均不到位，可持续农村环保运营机制尚未形成。

1 充分认识“可持续”在农村环境保护工作中的重要意义

农村与城市相比，在社会经济、地理环境、技术人才、环保意识等方面具有巨大的差距。城市的财政状况普遍优于农村，居民居住集中、管网建设到位、专业技术人才充足，农村在这些方面均很薄弱，不可能照搬城市的模式，需要采用建设和运维成本高的污染治理技术和工艺。

另一方面，农村产生的某些“污染物”除了有污染特性外，在一定的控制措施下也是农业生产需要的资源，具有资源特性。如，生活污水中的氮磷是农作物的营养成分，畜禽粪便经厌氧或好氧发酵后可以还田。

农村的环境保护工作只有充分考虑了污染物的资源特性，让污染物的治理过程变成资源的加工利用过程，建立以“利用”为核心，“治理、利用、保护”有机结合的农村环保体系，才能提高农民积极性、节约资源和治污成本，实现可持续运营。

2 创新农村环保运营机制，充分发挥政府、企业和农民三方作用

政府、企业和农民是农村环境保护的核心主体，要推动可持续的农村环保运营机制、改善农村环境质量，三者缺一不可。

地方各级政府，特别是县（区）级政府对农村环境治理负主体责任，要切实履行改善本行政区域内农村环境质量的职责，发挥引导和推动作用。地方党委政府要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，充分认识农村环境保护是全面建成小康社会的应有之义，把农村环境保护融入“三农”工作统筹考虑，合理进行部门分工，结合绿色农业发展、美丽乡村建设等工作做好环境保护相关的发展规划、政策扶持、协调服务、宣传培训和市场监管，实现农民增收、环境改善、生态优化、旅游发展等多方面的共赢。

企业是农村环境治理的服务主体。污染治理是一项专业化的工作，需要专业化的环保企业帮助地方政府提高环境治理能力和效率。当前，我国农业农村环境治理市场体系发育不完善，尚未形成一批农业农村环境治理龙头企业。下一步，要充分发挥企业在资金投入、技术研发、运营管理等方面的优势，提高农村环境保护的社会资本参与度、技术装备水平和运营管理水平，发展壮大农业农村环境治理产业，推进农村人居环境改善。

农民既是农业面源污染和农村污水垃圾的产生者，又是农村污染治理和资源化利用的参与者。一方面，他们有保护农业农村环境的义务，要遵守环境保护法律法规，减少污染物产生；另一方面，他们要发挥村民自治作用，配合污染物治理，参与资源化利用，在用的过程中受益，在受益的同时履行农民应当履行的环保责任。

3 典型引路、试点先行，做好经验总结和推广工作

作为探索建立可持续的农村环保运营机制的突破口，环保部门也安排了农村有机废弃物资源化利用试点工作，计划通过试点来推动建立农村有机废弃物收集、转化、利用三级网络体系，探索规模化、专业化、社会化运营机制。部分试点县在探索可持续的农村环保运营机制方面先行先试，已经走上了农业发展与环境保护双赢的新路子。

山东省聊城市高唐县依托山东泉林纸业有限责任公司（以下简称“泉林纸业”）成功建立了秸秆收集、转化、利用三级网络体系，实现了秸秆的高附加值资源化利用。在体系建立过程中，按照“政府引导、镇街牵头、市场运作、龙头带动、基地组织、农户参与”的原则，向农户和收割机手充分解释秸秆还田与秸秆离田的关系，全力保证收储与转运两个环节，充分发挥政府“无形之手”和市场“有形之手”的双重作用，实现全县60万亩、30万吨秸秆回收利用，年产纸浆12万吨、有机肥料18万吨。泉林纸业的循环产业模式如图1。

图1 泉林循环产业模式

四川省成都市丹棱县以种养结合为核心，实施以奖代补“三二一”模式，通过建好“三个池子”（沼气池、干粪池、沼液集中收集池）、做好“二次减量”（设沼液集中收集池）、成立“一支专业服务队伍”（沼肥运输专业合作社），充分利用干粪和多余沼液，实现沼渣和沼液资源综合利用。全县新建沼气池3263口（72,326m3）、干粪池1634口（24,258.64m3）、沼液集中收集池10口（4750m3），成立沼液运输专业合作社10个、运输总量135,186吨。沼渣和沼液全部用于柑橘等经济作物的种植，全县已建成种养循环示范园28个，实施沼肥循环种养面积16万亩。该县的沼气池、沼液集中收集池如图2。

图2 丹棱县的沼气池和沼液集中收集池

四川省成都市蒲江县采取由政府出资产业引导基金5000万元，募集社会资金2亿元，组建了蒲江县耕地质量提升产业基金，率先在全国创新政府购买耕地质量提升服务的新型农业PPP模式，探索财政资金“补”改“投”的新途径。为保证农业PPP项目的顺利实施，蒲江县还以土壤环境大数据平台为核心建成了耕地质量保护与提升“5+1”（即养土肥田、生物防控、农业机械化、有机质循环利用、土壤环境大数据等5大工程和1个后端综合保障体系）综合服务中心，并由该中心发起成立了蒲江县农业废弃物资源化利用服务联盟，依托北京嘉博文公司的技术优势，实现县域内秸秆、畜禽粪便等农业废弃物的综合利用（见图3）。

图3 5大工程和1个后端综合保障体系

上述做法经过较长时间的运营，已分别形成了一套可复制的、可参考的模式，在其他省市探索可持续的农村环保运营机制方面具有较好的借鉴意义。从现有的经验看，凡是实现成功运营的试点县，一定是按照“标本兼治、疏堵结合、以用促禁”的原则，充分结合本地的自然资源、种养结构等因素，建立了一套政府推动、企业实施、农户参与的市场化运作模式，破解了农村环保问题中可持续运营这一核心的症结，成功构建了可持续的农村环保运营机制。

[1] 中华人民共和国住房和城乡建设部.2016年城乡建设统计公报[L].2017-08-22.