国有资产产权交易监管优化对策研究——以漳州市为例

沈鹤慧

（漳州市国有资产权（物权）交易中心，福建漳州363000）

一、政府监管模式的优化选择

确立监管模式是构建国有资产产权交易监管法律制度体系中的一个关键性问题。事实上，产权是最重要的社会制度之一，“国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责”，[1]国家是产权的特殊主体，如何调整国有产权结构，通过产权的交易（或者说流动）来实现有限资源的合理配置，正逐步引发人们的目光与关注。按照国有资产产权交易发展状况和政府调控市场运行方式，国有资产产权交易监管模式可分为集中型、自律型及中间型三类。

（一）集中型监管模式

集中型监管模式，也叫集中立法型监管模式，是指国家通过专有的国有产权交易管理规章制度的制定和国有产权交易监督管理机构的设立等方式来统一管理全国国有产权交易的一种模式。在这种模式中，强调更多的是政府对国有产权交易的监督管理。实际上，政府集中监管是政府行政行为作为外来力量强行干涉市场内部均衡状态。由于存在市场失灵现象，这种强制干涉的存在是合理的，政府集中监管模式可以提高市场交易的安全性和维护市场秩序的稳定。

当然，政府集中监管同样也存在不可回避的缺陷，同样会产生监管失灵的情况，虽然政府是由理性人组成的。政府单独进行国有产权交易监管容易造成一些不良后果：其一，政府监管在方式上自然而然会走向“刚性”，强硬的措施会引起产权交易成本骤增和交易主体的扭曲变形。其二，行政手段过度插手国有产权交易，容易引起权力寻租行为；为了追寻最大化利益，交易主体想尽方法劝说监督管理部门制定或放开利于自身的监督管理政策。其三，国有产权交易市场运行制度比较复杂，运行方式技术含量高，这就对监管机构的人力、物力和技术力量提出了更高的要求。就漳州的实际情况而言，根据前面章节的分析，漳州目前实行的监管模式基本上是属于集中型监管模式。

（二）自律型监管模式

由于对国有产权交易的监管是个比较复杂的任务，涉及面广，单靠全国性的监管机构而没有地方各部门及相关行业协会的配合难以胜任其职，因此出现自律型监管模式。自律型监管模式是指产权交易机构及相关行业协会等自律性组织对市场进行监管的一种模式。政府只需通过相关的法律规章间接规范产权交易市场上的行为，无需直接制定专门的产权交易法律规章。

虽然自律监管模式发挥作用的地方恰好弥补政府监管存在的缺陷，自律监管模式也不能解决所有监管问题，也存在一定的局限性，主要有以下几点：其一，自律组织是一种独立于政府组织外的民间团体，由于没有国家这个强有力的后盾，监管力量和措施显得比较脆弱；行业自律组织实施的最终制裁措施就是将违反自律规章的交易主体从组织中驱逐出去，不能制止其原有的商业违规行为的出现；[2]其二，行业自律组织的存在是为了保护本行业的利益，若涉及监管其他行业，就常会出现偏袒本行业的行为；其三，自律监管需要比较大的监管成本投入，同政府监管一样，自律监管也需要成立监管机构、制定监管制度和监督制度的落实情况，这需要大量的资金投入。比较政府监管，自律监管应用范围狭窄，只适用本行业内部，监管效果比较差；另外，一些自律组织自己也参加市场交易，导致责任职能分不清现象的出现。

（三）中间型监管模式

政府除了保证对国有产权交易进行适度的干涉外，政府的交易监管职能在国有产权交易监管体系中的作用是重要且必须的。若单采集中型监管模式，政府在交易监管中的干涉力量和范围过大；若单采自律型监管模式，容易出现监管缺位现象，当前我国的交易客体大部分属国有，仅靠自律性监管无法保障企业产权交易的正常进行，无法从源头上杜绝国有资产流失状况的出现。

基于此，为了提高监管国有产权交易市场有效性，实现政府监管与自律监管的相互协调、相互配合与优势互补，于是就出现了有别于集中型与自律型的监管模式，即中间型监管模式。所谓中间型监管模式，是政府监管与行业自律相结合的监管体制，它是集中统一型监管模式与自律型监管模式两者相互作用、相互交融的产物。中间型监管模式是指国家通过设立专门的机构来监督管理国有产权交易，产权交易机构与行业自律组织加强自律管理相互配合的一种模式。[3]这种模式一方面充分体现了政府宏观管理的特点，另一方面发挥了行业组织和产权交易机构灵活机动的优势。中间型监管体制既强调立法管理，又注重自律管理。是把上述两种模式进行有机的结合，具有明显的优越性。因此漳州的国有资产产权交易无疑更适宜运用这种模式，既发挥漳州产权监管机构应有的作用，又可调动漳州产权市场的积极因素。政府监管模式类型，如图1所示。

图1 政府监管模式类型

二、政府监管目标及对策

在优化漳州市国有资产产权交易市场政府监管路径之前，我们必须需要明确国有资产产权交易市场性质及发展方向，才能更好改善监管路径。党的十八届三中全会《决定》提出了健全多层次资本市场体系。漳州市国有资产产权交易市场应定位于它是多层次资本市场的重要组成部分，是资本市场体系的基础性市场平台。

（一）政府监管优化目标

为了更好发展漳州市国有资产产权交易市场，就需要以现有市一级产权交易机构为基础，改变当前各县（市、区）各自为政、自行成立产权交易机构的条块分割、割据状态，减少盲目建设，整合资源，做大做强，走向全市的监管统一、规则统一、信息统一，并进一步深化厦漳泉区域性联盟，拓展与国内其他省市产权交易机构合作，建立跨区域联动挂牌机制，实现资源共享，盘活存量资产。目前，漳州应形成“政府监管、市场运作、企业经营”的国有资产产权交易运作模式，把国有产权交易真正推向市场，政府履行监管职责，不错位、不越位。

随着全国产权规模日益壮大、容量日益扩大，产权交易中的综合性特征也将日益显现，全国统一市场建设的步伐将不断迈进，统一监管由此可进入实质性阶段。在这一阶段，需要不断创造条件，建立全国统一的产权交易市场，让产权交易市场良性发展，在发展中规范，在规范中发展。按照“统一规划、纵横结合”的原则构建产权市场的网络体系。第一，要建立全国产权交易中心，其职责是制定行业规则，实现行业自律监管，协调指导会员事务，收集发布产权交易的各类信息，实施运行全国性的大型产权交易项目；第二，在纵向层面上，应在经济实力强劲、市场辐射范围广的地方建立多个区域性产权交易市场，有序实施运作该区域内产权交易；第三，在横向层面上，依据产权交易对象的不同，建立各种不同性质的专业性产权交易市场，实现交易市场的横向专业化。

出现全国市场的时候，应设置国家产权监督管理委员会对全国产权交易市场进行监督管理，各省市相应成立其派出机构，负责地方产权交易的指导和监管工作，分工合作，地方和中央形成互动。这样，就可以使中国的资本市场形成一个统一规范的有机体。漳州则可等待全国统一的产权交易中心建成后，再行纳入这个大盘。

（二）政府监管优化政策

国有产权市场自发发展不可避免会导致产权市场失灵，造成国有产权交易的混乱和无序，漳州的产权市场也不例外。发挥政府强有力监管的作用，加强政府对国有产权交易的监管是交易市场健康发展的重要支撑条件。[4]从长远观点看，需要组建全国统一的产权交易监管机构，类似于证监会、保监会之类的专门机构，统一负责全国产权交易监管工作，漳州的产权交易监管工作自然也涵盖其中。

当然，目前成立专门的、从事产权交易宏观规划的、统一的监管机构时机还不够成熟。为加强对国有资产产权交易的监管有效性和力度，针对漳州现已存在的各地方的各类产权交易市场，可先考虑建立一个阶段性的交易监管方式，待全国的时机成熟，组建出全国统一的产权交易监管机构后，漳州再纳入其中。现在，漳州建立的这一阶段性监管方式，可以采取“政府统一建设、地方分级监管、业务分类指导、信息共建共享、部门联合检查”的监管模式，如图2所示。

图2 阶段性监管方式示意图

1.政府统一建设

政府统一建设，就是要将漳州的国有产权交易纳入到多层次资本市场体系建设中去，实现产权市场与其他资本市场形态的良性互动、协调发展。也就是说，可以将产权市场纳入包括股票市场、债券市场、期货及衍生品市场等在内的中国多层次资本市场体系建设中统一规划，将它作为中国多层次资本市场体系的基础性交易平台。目前，我国产权交易所的设置没有先例可以遵循模仿，极易出现资源浪费、太高成本等现象，也可能导致市场混乱和无序竞争。

因此，建议漳州市政府部门清理、整合和重组各类已经成立的市一级产权交易机构、县一级的公共资源交易机构；并在此过程中，积极调动各类基金公司、担保公司、风险投资机构、资产经营机构等等中介机构的作用，从多方面加强、完善交易所服务职能。若从更大的范围来讲，可以在福建省内建立统一的交易机构。与此同时，应积极推动漳州的产权交易机构与兄弟地市、外省的产权交易机构联网、合作，进行信息交换，共享产权资源，推动形成中国产权交易统一市场的进程。合作交流具体可以从两个方面着手，首先，在信息共享、平等互利的基础上，实现各交易市场联网，实现信息平台共享；其次，在确保业务标准与规则统一致性的基础上，成立互动式网络交易服务平台，提高资本市场运作效率，促使我国产权交易统一大市场尽早形成。

2.地方分级监管

对于当前国有产权交易机构主要是由地方政府批准设置的现象，应采用“统一规范措施，分级授权监管”的方式，由不同层级的部门对产权交易机构进行监督管理，也就是说，可以由中央政府统一制定产权交易市场的监管标准，中央和地方政府分别负责实施。对于违反规定的产权交易机构，通过媒体和国资委网站进行通报批评；严重者，不准其从事企业国有产权的交易，并通知各企业不能到这些机构去进行国有产权交易。[5]

一是统一规范措施。国家负责制定实施全国统一的国有产权交易规范发展的管理办法，统一规范产权交易机构的设立标准、业务范围、批准程序、监管办法等。二是分级授权监管。产权交易机构的设置采取分级授权批准的方式，全国性的产权交易机构由国务院审批设立，或经由国家相关部委审批设立并报国务院备案；地方性的产权交易机构由省级政府批准设立并报国务院备案。三是遵循谁批准谁监管的原则。遵循“谁批准谁监管”的原则，由批准单位按照国家制定的规范国有产权交易市场发展管理办法，对国有产权交易的平台建设及竞价方式、交易程序等交易过程进行监督管理。

3.业务分类指导

国有资产产权交易类型包括了行政事业单位国有资产、金融类国有资产、企业国有产权、知识产权、林权、矿权等，类型多样复杂，每个类型的特征差异非常大。因此，对国有产权交易的业务监管适合采取“归口管理、分类指导”的原则进行，由政府相关业务部门按交易类型的不同对其所管辖的产权交易类型进行监督管理和开展指导工作。财政部门和银监会主要负责行政事业单位国有资产和金融类国有资产交易的指导与监督管理工作；国有资产监管部门根据近年国务院国资委颁布的政策法规对企业国有资产交易开展指导和监管工作；国土资源部门负责土地使用权、林权、矿权交易的指导和监管事宜；科技局、知识产权局主要对知识产权的交易进行指导和监管。

4.信息共建共享

漳州市的产权交易应注重信息化建设，让信息共建共享。交易信息的充分披露是市场发现交易价格的前提，也是对交易公开、公平、公正的基本要求。因此，必须完善信息的采集、发布和反馈制度，信息发布可以通过网站媒体或者推介会等形式。[6]资本市场监管的核心是对市场活动主体从事各种活动的信息披露加以规范的管理，其目的是保护所有投资者的切身利益。

抓住当前漳州市正进行的国有资产产权交易标准化建设的发展机会，确定一致的信息披露标准，建立和完善科学严谨的、具体可行的动态信息披露机制，贯通各信息传递渠道，架构畅通无阻、快捷的信息交换互通系统。应充分发挥政府行政职能的优势，整合政府、证券机构、金融机构、中介机构(包括律师、经济师、评估师、会计师、投资银行家等)的信息优势，建立高起点、大容量的信息共享库，摊薄产权交易的中介成本，提高服务质量。

如果只有产权交易市场而缺乏足够的信息支撑，产权交易就只能停留在点对点的低水平上，交易双方的选择余地都相当有限，交易成功完成的机会并不高，或者即使成功也并不是一种最优的选择，交易效果就要大打折扣，简单说，就是这个市场竞争不充分。而如果在交易市场中，买方与卖方的信息都统一在一个平台上，交易双方就有可选择空间和余地，当然也就能够有效地提高交易质量。特别是这些年随着漳州民营经济的发展壮大，民间资金也相当充裕起来，越来越多的民营企业开始介入国有企业的深入改革和国有资产的重组，国有资产产权交易市场的存在，给市场上各个潜在的交易对象提供了一个公平竞争的机会。

5.部门联合检查

开展联合检查可以实现优势互补、手段互用，形成监管合力，取得良好效果。要保障漳州的国有资产产权交易健康发展，漳州的政府各职能部门联合检查就必不可少。近年来，漳州市国有资产产权交易中心联合市直相关部门，在具体的产权交易项目中开展联合督查检查，确保交易的公正。

当前，漳州应该要将联合监督检查制度化，建立国有产权交易联合检查机制，通过与其他部门的合作，促使国有产权交易监管与社会监管相结合。产权交易市场监管机构积极配合政府其他经济综合管理部门的工作，获取各方力量的支援，一起做好国有产权交易监管工作，保障产权交易市场健康平稳有序发展。具体开展措施主要由漳州市国有资产产权交易中心牵头，监察、国资、工商等部门共同参与，组成联合的监管机构，让国有资产在依法确立的交易平台中公平、公正、公开的进行交易，通过出让或受让使国有产权得到合理、有效配置。

三、政府监管优化的保障措施

为了建立漳州的国有资产产权交易设计优化路径，在遵循“法律规范、政府监管、政策支持与市场化运作”的准则的基础上，应实施切实可行的保障措施，主要举措有以下几点。

（一）订立地方产权交易规范，统一产权交易市场管理规则

与一般生产要素市场不同，产权交易市场是一种准资本市场，是一种资本价值交换的市场；在这个市场上产权购买者关心的是其本身的价值，而不是它的特殊使用价值。作为交易的准资本商品，产权有时并没有呈现出垄断性的特征，因此这种交易能体现市场充分竞争的规则；同时，它是一种信息市场，信息对投资主体决策的成败至关重要，因为产权交易大部分是非物质化的价值交换；另外，它又是非物质化市场，产权的转让主要涉及非实物资产的变动，较少为实物资产。

基于上述原因，产权交易理应要求运作和管理法制化、交易行为规范化、市场交易高度信息化。为此，需要制定和出台相关地方规范。既要建立一套统一的交易规则和制度，也要根据不同国有资产的特点，建立适合其公平交易的特别规定。“产权交易法制建设应遵循自治与强制规范相结合的法律原则、系统立法的法律原则、平等性与特殊性兼顾的法律原则、适当超前立法的法律原则、借鉴相关资本市场立法经验的法律原则。”[7]要把招、拍、挂作为交易的主要方式，但也要结合实际，在确保公开透明和有效竞争的前提下，允许竞争性谈判、协议供货等交易模式。要注重发挥专家在交易中的辅助和参谋作用，但也要维护招标人享有一定的定标权。

作为准资本商品进行交易，不管是国有产权或集体产权，还是民营科技企业产权，都必须遵循相关法规进行。当然，漳州也可以学习厦门或者上海，构建区域产权要素市场，将产权交易中心明确地定位为区域性专营的准资本市场机构。

（二）产权进场合规交易，挖掘市场发现价值

国有资产产权要进场合规交易，一般有两种方式可选择：其一是交易双方主体在场外已达成交易意向，委托经纪人提供专业咨询服务，然后到交易所进行交易合格审核后，再由交易所出示合规交易证明；另一种是交易双方到交易所寻找交易对象和交易机会，然后由交易所审核交易的合规性，并出示合规交易证明。国有资产合规交易可以挖掘其市场发现价值。如，2014年6月，漳州市国有资产产权交易中心举行漳州市火车站站前广场地下停车场发包交易会。该交易项目从5月23日开始挂牌，通过在平面媒体和网络发布公告，共征得了38家竞标人参与竞价。经激烈竞价，最终漳州市洪塘劳务有限公司以年承包价42.8万元的最高报价成功竞得，成为该项目的承包方。竞价增值率高达4180%，创下了市国有资产产权（物权）交易中心自成立以来，单笔交易项目最高增值率记录。本次挂牌发包的漳州市火车站站前广场地下停车场项目，停车场总面积约8258.6平方米，计210个停车位,车场入口限高2米。发包方为漳州市园林服务中心，承包经营期为五年，交易起始价设定为年承包价1万元，交易方式采取一次性密封报价竞价，遵循价高者得原则选中承包人。

当前，漳州与全国各地一样，正处于全面深化改革的重要关口，发展产权交易市场需在遵循市场规律和政府宏观指导的基础上，对其进行精心设计和培育，促使产权交易健康有序发展。

建立健全有序的产权交易市场可以从源头铲除因权力寻租、钱权交易所带来的腐败现象。因此，产权交易市场是规范统一的，不能因所有制不同把产权市场冠以姓“公”或姓“私”的属性，将统一的产权市场人为地分割为“私有产权市场”或“公有产权市场”。为杜绝国有和集体资产流失及防止腐败现象滋生，国有产权和集体产权必须进场交易，不得在场外私下交易。

在产权交易主体之间，交易双方由于存在信息不对称现象，如果允许存在场外私下交易现象，容易出现虚假及欺骗现象，投资者的合法权益容易受损害，而且浪费社会资源、导致交易纠纷的产生。民营或私有产权进场合规交易，政府部门可以提供相关的一揽子行政服务，一方面可以从体制源头上避免上述现象出现，另一方面其他参与主体为产权交易市场提供相关服务，如交易所为交易主体各方提供可靠信息咨询服务、资产评估服务、产权界定服务等相关服务，专业经纪人可以提供管理咨询和交易策划服务，银行、担保机构、创业投资机构等提供资金配套服务等，这样增加交易成功的概率，降低交易成本，还可以充分发挥资源优先配置的功能和市场发现价值。

（三）实行产权交易经纪商制度，走专业化发展道路

通常，产权交易各方只要由交易所作为中介机构帮助协调既定程序即可，并不一定要经纪商，因而，当前漳州地区与其他各地多数产权交易机构相似，都没有实行专业的经纪商制度，而这种情况也造成了产权交易市场运作机制没能高效建成的状态。纵观经济发展历程，商人阶层极大地带动现代市场经济发展。如果证券市场没有经纪商的出现，就不会迅速发展，而经纪商所履行的就是券商的主要职能之一。经纪商手中有着许多商业信息，又对交易规则和程序十分清楚，同时还有促成交易的专业技能和服务水准，可以为客户提供专业服务，活跃交易市场，减少交易成本等。

上海产权交易市场气氛活跃，原因在于有着专业的经纪商制度，经纪商可以为产权交易双方提供良好和专业化的服务，并最终促成交易成交。上海产权交易成立相关制度，培养许多经纪商，引进人才，创办专业化的队伍，活跃在产权交易市场上的所有经纪商都可以视为产权机构经纪人，需要按照相关法律法规从事产权交易活动，依法注册登记。产权交易商能够同时在“上海产权交易所”和“上海技术交易所”从事产权交易项目。从事产权交易经纪业务的人员，必须具备申请条件，参加规定的考试，才可以获得工商部门统一印制的从业证书，并接受产权交易管理机构的监督和管理。

（四）机构工作人员保持独立性，杜绝直接参与具体的交易活动

“独立性是监管机构实现对市场稳定、一致、高效监管的前提，是其扮演好市场公平竞争秩序维护者角色的关键因素。”[8]能够实现管理与执行业务相分离，同时又不影响具体业务流程操作，管理职能不可和部门职能交叉，分别管理好各部门职能的业务范围，提高各公共资源业务的规律性或共性，归纳构建衍生出的管理职能，如过程管理、电子平台建设管理、供应商市场诚信管理、采购人行为管理等，同时还要注意宏观政策性和整体环境治理及塑造。

禁止产权交易机构工作人员直接参与操作，是为杜绝黑箱操作，维护产权交易稳定。这可认为是产权交易市场的重要原则。

身为产权交易监管机构，职责和权力都应该十分明确。第一，根据相关法律法规制定产权交易程序和交易细则，受理产权交易主体的申请，提供交易信息，并签订有关合约；第二，组织中介机构，如律师、会计师、评估师等，独立提供专业服务；第三，审核交易行为是否合规；第四，由政府支持，提供一条龙行政服务，整合协调银行、保险和创业投资等金融机构提供融资配套服务等。

[1]世界银行.东亚的奇迹——1994年发展报告[M].北京:中国财政经济出版社，1995.

[2] 郭淑娟.上市公司高管薪酬激励机制研究：基于中国证券市场的理论与实践[M].北京:企业管理出版社，2013.

[3]施廷博.产权交易市场监管法律制度的若干思考——以政府对市场的适度介入为中心[J].探索与争鸣，2011(11).

[4] 上海产权交易管理办公室.着力发挥市场监管职能积极推进市场规范发展[J].国有资产管理，2008(6).

[5] 卢晓平，齐中熙，尹丹丹[N].产权交易机构要立足规范.中华时报，2004-2-10.

[6] 张忠玉.规范产权交易市场推进政府职能转变[J].上海国资，2004(11).

[7] 李明良，吴 弘.产权交易市场法律问题研究[M].北京:法律出版社，2008.

[8] 傅蔚冈，宋华琳.转型时期的社会性规制与法治、规制研究（第 1辑）[M].上海:格致出版社，2008:139.