多元主体协作下公共文化服务效能优化研究

刘雪芬

（武汉轻工大学艺术与传媒学院，武汉430023）

一、引言

党的十九大再次强调“大力实施文化惠民工程，提升基本公共文化服务水平和效能”，为公共文化服务提供了明确方向，推动了公共文化服务的新格局的出现，公共文化服务效能优化机制研究成为一个亟需探讨的议题。实际上，针对公共文化服务建设过程中，公共文化产品短缺、政府供给能力滞后、供给有效性不足等深层次的矛盾，公共文化服务模式已从“政府单一”结构朝着“多元主体参与”的协作模式转变。然而，从实际绩效来看，并非所有模式都是有效的，不同模式下，各相关主体的适用性、积极性和效果也存在很大差异。因而，在优化公共文化服务效能，创新多元参与机制现实要求下，基于多元主体协作视角探讨公共文化服务效能优化具有重要的理论与应用价值：其一，有助于厘清公共文化服务效能优化与提供方式之间的逻辑关联，立足于国情进行研究，有助于在实证分析的基础上推动公共文化服务等领域的系统研究，实现共同参与的全面分析，有助于精细化的探索多元主体协作供给、共同参与的微观机理和制度逻辑，为本领域的研究提供创新性的学术资源。其二，有助于通过效能优化研究，实际了解公共文化服务的现实供给与需求状况，以及投出产出效率，为进一步深入工作提供实际依据；有助于理清公共文化服务建设过程中存在的问题和漏洞，为公共文化服务体制改革、效能提升提供实践指导；有助于整合构建公共文化服务体系中基层公共文化建设的各方力量，理清政府、自治组织、合作社、企业、社会组织等多元主体间的利益关系和自身优势，形成多元主体协作的稳定高效模式，优化公共文化服务效能，为实现多元主体参与的公共文化服务提供可操作化的政策依据和制度方案。

二、国内外研究的现状和趋势

国内外学者对相关议题的研究主要集中于公共文化服务模式及其效能提升等内容展开。

（一）公共文化服务模式研究

部分研究者对公共文化服务模式研究基于“政府单一主体”视角，生产和供给都由政府承担，另一部分学者则认为应把公共文化服务推向市场化。还有一部分学者则根据以上两种模式可能出现的政府失灵和市场失灵问题，提出多元化供给模式，即以政府为主导，引入市场机制，多元主体协作参与公共文化服务，构建科学的公共文化服务体系，建立政府主导、多元主体协作，引入公众、社会评价和需求决定的自下而上的“以需定供”的公共文化服务模式。以此解决公共文化服务效率低下、供给与需求脱节、城乡差别大、资源浪费等问题，促进公共文化服务高效化、均等化发展。

（二）公共文化服务效能研究

公共文化服务是公共文化服务的重点和薄弱环节，受供给主体单一、特定区域、特定人群等因素限制，供给严重不足与供给无效并存、“被迫性”需求、需求表达不足、供给不均等问题突出，研究者普遍认为，多元化主体协作是我国公共文化服务体系建设的现实选择和未来发展趋势。提高服务效能是构建现代公共文化服务体系的核心内容，也是公共文化服务建设的目标。早期研究主要集中于公共图书馆、博物馆等单个公共文化服务领域的投入产出效能评估，但公共文化服务领域广泛，各门类地域差异较大，因此并没有形成一套全球公认的权威性公共文化服务效能评估理论体系。效能结果方面，普遍认为，目前公共文化服务单一供给与多样化需求不匹配，城乡公共文化服务差距大，公共文化服务投入产出效率低下。在优化公共服务效能方面，研究者提出搭建数字化服务平台、整顿人才队伍、依法治理、建立科学管理体制等对策。

（三）公共文化服务多元主体协作机制

公共文化服务多元主体协作模式是指政府、社区、企业和非营利组织等多元主体能够公正平等地开展协作，共同参与公共文化服务建设的治理模式。毛少莹（2009）围绕政府主导、社会参与、市场配置的“多元参与合作模式”，提出政府作为供给者的“权威”+“多中心”型，政府与民间伙伴关系型的公共文化支出模式等兼顾公平与效率的多元主体协作模式。也有一些学者注意到我国不同区域间文化产品消费需求及供给模式不同的特点，提出文化产品的供给模式应依据文化资源的利用特点和区域经济发展现实进行选择。

三、公共文化服务投入总体现状——以博物馆为例

（一）全国博物馆整体性投入分析

1.财政总投入增幅较大，保证博物馆免费开放事业的顺利进行

自2008年起全国博物馆先后实行全面免费开放，为实现博物馆经费保障，国家以财政投入形式对各地博物馆免费开放工作做了支撑。博物馆基本情况综合年报显示，近年来，财政投入在博物馆总收入中所占份额均超过70%，有的年份甚至超过80%，可以看出国家财政对博物馆免费开放工作的大力支持。财政投入对全国博物馆的总投入逐年递增，且增幅较大，超过20%。

2.全国博物馆机构数及从业人员保持小幅平稳增长，但高级职称从业者比例较低

数据显示，全国博物馆机构总数在2009-2016年间保持平稳小幅增长，增幅在10%左右，有的年份增长相对较快，超过15%。全国博物馆从业人员虽然在少数年份出现微幅下降，但在随后便逐步回升，且增幅10%左右。其中，博物馆安全保卫人员增幅高于总体从业人员增幅，而拥有高级职称和中级职称的从业人员增幅则小于总体人数增幅，高级职称从业人员又小于中级职称从业人员增幅。目前，我国博物馆从业人员特征为“流动性小、职称偏低、高学历少”，文物系统工作人员队伍相对稳定，流动性不强。从职称上看，具有研究员和副研究员等高级职称的人员仅占被调查总数的6%左右，馆员和其他人员占被调查总数的达80%，高级职称人员不足。

3.全国博物馆场地面积逐年递增，且产值增速快于实际拥有产权建筑面积

博物馆场地面积的投入增加保证了公共服务的质量，自博物馆逐步实现免费开放以来，博物馆场地投入逐年递增，增幅保持在10%左右，其中展览用房和文物库房场地面积均保持平稳增长。博物馆实际拥有产权面积低于实际使用房屋建筑面积，但实际拥有产权建筑面积增速较高，有的年份达到20%，产值增加近30%。

（二）地区博物馆投入比较分析

1.财政拨款注重分配，对博物馆事业较落后地区稍有倾斜

国家在对博物馆大力投入财政资金的同时，也注重财政分配，对起步基数较小、博物馆事业较为落后的地区稍有倾斜。

2.博物馆机构数平稳增长

各地区博物馆机构数平稳增长，部分地区经历调整阶段，这是地区博物馆在主要依赖财政支撑的条件下，进行内部组织优化，最终形成最优机构设置。

3.东北三省及西南地区高级职称比例较高

东北三省及西南地区高级职称比例较高，达到10%，湖北、上海等地高级职称人员比例在7%左右。从数据分析来看，高级职称比例较高的地区，其专业技术人员站总从业人数比例也相对较高，均在50%以上，可见，专业技术人员在博物馆事业方面能够产生较多的成果。但也可以看出，在较高比例的高级职称人员中，80%以上都是副高级职称，而拥有正高级职称的人不足10%。另外，由于博物馆的文物保护需求，其从业人员中安保人员比例较高，多数地区在20%-40%范围以内。

4.西部偏远地区博物馆建筑面积投入基数较小

西藏自治区、青海省、海南省、宁夏回族自治区博物馆实际使用建筑面积则不超过10万平方米，与其他省市差距较大。

（三）博物馆公共服务现状分析

1.博物馆藏品及年修复文物数均呈平稳上升态势

自2009年以来，我国博物馆藏品数量呈平稳上升态势，其中“本年从有关部门接收文件数量及藏品征集数”年度差异较大，这与各年实际情况及特殊考古挖掘事件或捐赠事件相关。全国博物馆每年修复文物数也在逐步增加。

2.全国博物馆举办展览个数稳定增长

展览是博物馆最主要的活动方式，也是博物馆服务社会、服务民众，开展社会教育的最好形式。数据显示，我国博物馆举办陈列展览的次数基本保持稳定，且展览形式和方式日趋多样化和丰富，出现了主题展览、临时展览、特色展览、联合展览、下乡展览等。

3.自全国博物馆逐步免费开放以来，博物馆参观人次迅速上升

博物馆参观人次迅速上升，体现出博物馆免费开放公共项目的显著成效，一直保持较高水平的参观人次，并以每年年均10%的增长率持续增加。值得关注的是，未成年人参观人次占总参观人次比例持续下降。

我国博物馆收支总体平衡，结构不尽合理，项目支出比例较大。我国博物馆理念收支总体平衡，但历年数据显示，博物馆在收藏、展览、科研、教育等博物馆基本功能上的支出不足，而在文物征集、馆藏品保护、陈列展览等项目经费上支出较大，占年总支出的50%左右。由此可见，我国虽然博物馆的收支总体上能够维持平衡，结构不尽合理，项目支出比例过大，应在加大博物馆投入的同时，重视博物馆支持结构的合理分配。

四、公共文化服务效能评价的实证分析——以博物馆为例

公共文化服务效能评价指数旨在为国家文化财政投入提供一种可行性、便利性和可比性的衡量标准，能够用来计算和评估不同公共文化服务不同行业、不同层级的公共文化服务效能，便于实施纵向和横向的比较，坚持公共文化服务建设的“公益性、基本性、均等性、便利性”原则，为公共文化服务建设的财政投入决策提供客观准确的指导依据。公共文化服务效能指数的构建是通过一个多指标的综合体系来反映公共文化服务财政投入产出效率。对博物馆效能问题的研究，从经济学视角分析实际上就是对博物馆的投入指标和产出指标进行进行量化，作定量分析。

（一）模型设定

DEA模型的基础原理是建立在数学规划的基础上，根据统计数据提供的客观信息构造生产可能性边界，通过比较决策单元偏离DEA生产可能性边界的程度，对决策单元的投入产出效率进行相对有效性分析，是一种评价同类型决策单元（DMU）工作绩效相对有效性的工具。

（二）指标体系的确立

博物馆效能评价分析中，以省份为单位进行划分，构建绩效评价体系是对博物馆开展绩效评价的前提和基础，指标体系要求具有科学性、适用性与有效性。博物馆绩效评价指标体系的建构是一个涉及基本要求、目的、原则、评价模式、指标设计、验证践行的多环节的系统工程。

1.评价指标体系

博物馆效能评价分析结果如何主要是各省博物馆的投入与产出是否有效率，针对博物馆自身功能及免费开放后出现的主要问题和根据新形势下博物馆的功能定位，构建评价模型所用投入和产出的指标体系。其中，以Y表示产出，主要指产品和服务供给，以及服务人次等；X表示投入，主要指资金、人力、固定资产（设施设备）等。

2.产出指标

博物馆功能是博物馆作为公益性机构为大众提供文化服务，这是体现博物馆存在价值的关键因素，基于此，博物馆效能评价分析产出指标如下：

表1 博物馆产出指标信息

3.投入指标

博物馆投入指标主要考虑财政拨款、资金来源、从业人数、固定资产等指标，基于此，博物馆效能评价分析投入指标如下：

表2 博物馆投入指标信息

（三）模型测算

借助模型分析软件，以投入为导向，计算得到2013-2016年我国省域博物馆投入产出效率，截取DEA综合效率值结果，进行整理以后，有下表3，显示2013-2016年我国省域博物馆效能评价结果对比情况。安徽、重庆、甘肃、广东、海南、河北、河南、湖南、江西、辽宁、宁夏回族自治区、山西、四川、天津、西藏自治区、云南等16个省（市、自治区）在2013-2016年均保持了DEA有效，其模式及服务方式值得其他地方总结借鉴。

表3 2013-2016年我国省域博物馆绩效评价结果变化

陕西在2013年为无效决策单元，经过改善，在随后三年均实现DEA有效。广西、湖北在2013年和2014年均为无效决策单元，但其效率值有所上升，在2015年实现了DEA有效，并在2016年继续保持有效。黑龙江、内蒙古、青海、新疆在四年均为无效决策单元，且效率值不稳定，处于波动状态，应引起重视，积极进行改善。其他省份则均是有一到两年的无效状态，因继续保持关注，看效率值能否保持稳定，并从中找寻当年效能无效的原因。尤其是江苏、吉林出现了无规律波动，2014和2015年为无效决策单元，在2013年和2016年分别实现了DEA有效率，说明其投入模式及产出方式在调整，处于波动状态，应对其投入模式及产出方式进行分析，保证其有效稳定性。

将2013-2016年，我国各省（市、自治区）博物馆投入产出效率排名变化情况形成直观图形，有下图1。可以看出我国博物馆投入产出绩效排名较不稳定，每年排名情况变化较大。

图1 2013-2016年我国各省博物馆绩效排名变化

五、公共文化服务效能优化的路径选择

实现公共文化转型改革，公共文化单位作为我国传统文化事业单位，不符合市场运行规律，在现代公共文化服务体系的建立条件下，应遵循社会发展和市场经济的规律，重新整合政府、社会及公众三者的关系，实现转型改革。建立健全财政投入长效增长机制，作为公益性公共文化机构，财政投入的幅度与使用效率直接制约其职能的发挥，对欠发达地区本级财政资金配套困难，应加大中央投入力度与比例。建立以效能为导向的考评机制，将公共文化机构效能考核结果与奖惩激励措施相结合，形成以考核促服务的常态机制。发展多元化主体共同作用于公共文化。

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