如何既“去产能”又“保就业”

黄湘闽

经济下行压力造成就业岗位减少，钢铁、煤炭去产能增大了职工分流安置压力，导致就业的总量矛盾、结构性矛盾，以及去产能与当地就业承载能力之间的矛盾十分突出

尽管全国就业形势总体稳定，但稳中有忧，去产能中的职工就业安置仍是就业工作中的重点难点问题之一，需要给予高度重视。

去产能过程中职工再就业的现状

1.重点地区就业安置任务繁重。根据国务院2016年初制定的去产能方案，未来3-5年预计将直接影响180万名职工就业，其中钢铁行业涉及50万人，煤炭行业涉及130万人。从全国各地区情况看，河北、山西、东北以及西南等去产能重点地区受影响职工规模较大。河北省到2017年底受影响职工人数约为54.7万人，其中钢铁行业42.6万人、水泥行业6.5万人、平板玻璃行业5.6万人；山东、山西两省到2020年受影响职工人数分别约为19.3万人和13.8万人；东北三省到2020年受影响职工人数合计约为18.5万人。在部分资源型城市和产业相对单一的地区，特别是钢城、煤城，由于产业单一、就业渠道狭窄，就业安置难度更大。

2.多渠道帮助职工再就业取得一定效果。按照国务院以及人社部、发改委等部门发布的有关去产能的政策文件，各地正积极制定具体政策，采取多种措施，多渠道安置受影响职工。主要体现在以下几个方面：一是将就业扶持政策惠及去产能企业的在职职工和失业人员，有利于其尽快找到新的工作岗位；二是鼓励企业吸纳就业和企业内部安置，按规定支持企业稳定岗位，积极发挥失业保险预防失业、促进就业的功能；三是有意愿创业的去产能企业职工和失业人员，均可享受创业扶持政策，以成功促进创业带动就业；四是实施内退和公益性岗位托底帮扶政策，使许多年龄大、体弱多病、就业困难的职工得到兜底帮助。

3.受影响职工再就业难度较大。去产能企业职工一般年龄偏大、文化水平低且技能单一，以男性和本地户籍职工居多，再就业难度较大。去产能企业职工年龄大多在40岁以上，有的企业职工平均年龄接近50岁。由于行业性质、企业所有制类型等因素，煤炭企业的“40、50”人员占比通常比钢铁企业更高。去产能企业职工文化程度多为中学及以下水平，学习能力较差；长期从事某一工种，技能单一，难以满足新岗位的技能要求；多为本地户籍人员，家庭和社交圈均在本地，跨区域就业意愿较低。由于工作环境问题，很多一线职工深受职业病困扰，体弱多病、家庭负担较重，转岗转业、就业创業极为困难。不少国企职工对企业还有比较严重的依赖心理，对国有身份有较高预期，对分流安置的岗位有较强的攀比心态，积极主动意识较差。上述一系列因素，都严重阻碍了去产能受影响职工通过市场化方式实现再就业。

去产能受影响职工再就业的重点难点问题

1.经济低位运行导致新增岗位不足。当前中国经济低位运行压力依然较大，2016年GDP达到74.4万亿元，2012-2016年GDP增速分另0为7.9%、7.8%、7.3%、6.9%和6.7%。2015-2016年的分省季度数据显示，辽宁、山西、黑龙江、河北等去产能重点省份的GDP增速均低于全国平均水平或与之基本持平，其中辽宁和山西两省的情况最为严重。河北、辽宁、山西等去产能重点省份，尽管当前经济增速有所回升，但经济处于低位运行的状况并没有得到根本改观。经济下行压力造成就业岗位减少，钢铁、煤炭去产能增大了职工分流安置压力，导致就业的总量矛盾、结构性矛盾，以及去产能与当地就业承载能力之间的矛盾十分突出。

2.改革不彻底导致职工安置难度较大。历史遗留问题较多，国企改革任务繁重，职工安置难度较大。在去产能过程中，深化国企用工制度改革任务艰巨，国企职工对企业高度依赖等问题比较突出；“三供一业”等企业办社会问题普遍存在；在享受特殊工种待遇上存在身份差异，国企职工可以享受特殊工种提前五年退休政策，而民企员工难以享受，有些国企职工因不愿丧失享受特殊工种待遇，不愿流动到民企就业；企业内部女职工因为身份不同而造成退休年龄差异，女工人50岁退休而女干部55岁退休。这些问题造成企业冗员较多，历史包袱过重，企业内部转岗困难，职工分流安置障碍较多。

3.职工再就业与创业效果不佳。对政府目前鼓励和支持的“一刀切”式的就业和创业培训，失业参训人员反映不佳。《中华人民共和国就业促进法》赋予政府部门鼓励失业人员参加职业培训并提供资金支持的职能，但在实际操作中，受到资金、技术、场地、管理、市场信息等方面的制约，政府认定的培训机构一般采用统一的培训课程、培训期限和培训方法，只能提供形式单一、内容固定的基础性、通用性的基本素质与技能培训，无法满足职工提升专业技能水平的需求，难以有效提高职工再就业能力。另外，由于培训机构是政府导向而非市场导向，培训专业设置与劳动力市场信息不对称，存在一定的盲目性和重复性，其后果是失业人员对培训内容不感兴趣，强制性参训后获得的劳动技能并没有增加失业人员在劳动力市场上的竞争力，从而导致培训流于形式。可见政府要提供职业培训资金、场地等支持并进行有效的监督与跟踪，但在具体的培训专业设置和培训内容选择上不应管得太死，应该由劳动力市场自发调节。

4.去产能重点地区的就业问题突出。一些钢铁、煤炭产能过剩企业集中地区，特别是资源枯竭城市、独立工矿区，就业问题更加突出。在产能过剩行业高度依存型地区，钢铁、煤炭等产能过剩行业的产出在本地经济中占比很大，许多其他产业也往往是钢铁、煤炭产业链上的延伸产业。钢铁、煤炭等行业近年来持续低迷，严重制约了这些地区的经济发展。区域内去产能重点企业长期亏损，资产负债率畸高，流动资金十分紧张，普遍存在拖欠职工工资、欠缴社保费、无法正常支付经济补偿金等问题，造成职工无法正常享受医疗、养老等社保待遇，甚至造成职工无法正常办理退休等问题。由于区域内主要企业效益差，利税大幅减少，财政收入下降，地方财政难以安排足够资金用于支持企业转型、组织开展技能培训等工作。

去产能中促进职工再就业的政策建议endprint

1.“多部门、共治理”，解决好职工分流安置问题。一是去产能须与深化体制机制改革相结合，行政命令下的压减产能只能是权宜之计，只有进一步深化要素市场和国有企业改革，让市场在要素配置中起决定性作用，才能更彻底地解决职工分流安置问题。二是发改、工信、财政等宏观经济部门与人社、民政、工会等民生部门须通力合作，在制定产业、财税、金融等宏观经济政策时，将实现职工平稳分流和劳动力有序转移等作为重要的前置因素。三是适当引导、鼓励和扶持当地有优势、市场有前景、就业吸纳能力较好的产业，而非一味追求发展高技术、高附加值产业，增加就业岗位，提高当地就业承载能力。

2.实行“差异化、有重点”的政策措施，进行有效帮扶。关注不同地区、行业、企业之间的情况差异，实施针对性的就业安置帮扶。一是充分认识到去产能过程中各地区、各行业、各重点企业，以及各重点企业与所在地区之间的关系等方面都存在着很大差异，政策上不能搞“一刀切”，需要有更大的灵活性，分类施策、“一地一策”甚至“一企一策”。二是中央财政工业企业结构调整专项奖补资金要向职工安置任务重且经济欠发达地区适度倾斜。在安排中央专项奖补资金时，更多地考虑企业经营情况、安置人数和安置难度等因素，重点支持困难地区、行业和企业做好职工安置工作。

3.制定“多渠道、系统化”安置政策，做好职工分流。积极拓展分流渠道，短期手段与长效机制相结合，政府搭建平台，各种市场力量参与其中，共同做好职工分流。一是鉴于去产能企业在职工就业安置中普遍面临资金短缺的困境，以及去产能对钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、石化等行业的广泛影响，建议中央財政适当增加工业奖补资金的投入额度，并扩大奖补资金的行业企业使用范围。鼓励企业发展“非煤”“非钢”等新产业，尽可能妥善内部安置职工，给予奖励性稳岗补贴；鼓励社会上各类企业吸纳受影响职工，给予一定的吸纳就业补贴；鼓励各类人力资源服务机构帮助介绍工作机会，给予一定的职业介绍补贴，提高受影响职工再就业成功率。二是帮助劳动者提高技能、实现就业应是积极就业政策的一项核心内容。建议通过专门政策计划，安排专项培训资金对受影响职工（无论是否解除劳动关系）进行有市场需求、有针对性、可选择的职业技能培训。三是切实开发适合受影响职工创业的项目，从创业培训、资金场地、税费减免、实地指导、持续跟踪等方面进行全过程帮扶，提高创业的成功率和带动更多就业。四是明晰去产能中公益性岗位托底安置的适用范围和标准，防止托底泛化和异化。公益性岗位安置不应泛化成一种主要安置渠道，而且其收入水平应保持相对合理，防止出现“养懒人”的异化现象。五是加大转变职工就业观念的宣传力度，特别是逐渐转变其对国有身份附加值的非理性判断，运用正面案例来鼓励员工走出去，而非窝在一个企业里成为“一潭死水”。

4.本着“开口子、勇创新”原则，对现有政策进行突破。解决职工分流安置问题需要敢于对现有政策中不尽完善和不适应新形势之处进行突破，从而提高促进就业的实际效果。一是适当放宽企业享受稳岗补贴的条件和提高稳岗补贴标准，更好发挥失业保险促进就业的作用。现行政策中只有上一年度正常缴纳失业保险费的企业才能享受稳岗补贴，实际上许多去产能企业在企业效益好的时期都为失业保险基金做出了很大贡献，只是在近期才出现欠费情况。建议适当放宽企业缴费时间限制和提高稳岗补贴的标准，使得在经济调整特别是去产能过程中能有更多的企业获得资金补贴。二是进一步拓宽就业专项资金的使用范围，使更多受影响职工可享受就业帮扶。目前，就业专项资金仅能对已解除劳动关系处于失业状态的去产能职工提供免费的技能和创业培训，建议将未解除劳动关系的去产能受影响职工纳入政策性帮扶范围，提升职工转岗能力，提高职工安置效率。三是尽快解决由历史原因造成的职工退休年龄差异问题。特殊工种提前退休政策只适用于国有企业，阻碍了职工向非公企业的转移分流；女干部与女工人退休年龄不同也给企业内部转岗分流造成极大的不便。建议尽快出台有关政策，解决特殊工种退休和女职工不同身份退休等久拖未决的政策问题。endprint