异地审查：有效降低各种不当干扰

汪文涛

建立刑事申诉案件异地审查制度，目的在于有效降低依法办理刑事申诉案件遇到的各种不当干扰，确保司法机关执法办案中每一个环节出现问题都能及时发现、纠正、问责，最大限度地防止和减少冤假错案，切实让正义不再姗姗来迟

近年来，全国检察机关依法履行刑事申诉检察职责，监督纠正了一批冤错案件，取得了良好的政治、法律和社会效果。但同时，司法实践中也暴露出一些地方在监督纠正重大冤错案件的观念及工作力度等方面尚存在一些亟待解决的问题，一些影响检察监督工作发展的制约性因素不同程度地存在。

在2015年和2016年，最高人民检察院检察长曹建明先后在全国检察长会议和第十四次检察工作会议上指出，要健全刑事申诉案件异地审查制度，对一些当地纠正难、阻力大的案件可交由其他地方办理。2017年12月7日，最高检印发了《人民检察院刑事申诉案件异地审查规定（试行）》（以下简称《规定》）的通知。

据悉，该《规定》出台后，受到了社会各界的一致好评，有评论指出——纠正冤假错案，最高检放出“大招”。为便于准确理解适用《规定》，日前，最高检刑事申诉检察厅负责人（以下简称“负责人”）接受记者采访时，对该《规定》的相关内容进行了解读。

进一步强化监督纠正冤错案件工作

《方圆》：请介绍一下最高检制定该《规定》的背景和目的？

负责人：审查办理刑事申诉案件是检察机关的重要职责，也是检察机關履行法律监督职责的重要组成部分。长期以来，检察机关办理刑事申诉案件实行属地管辖、分级负责的原则。出台这一《规定》，将刑事申诉案件异地审查作为属地管辖的例外情形，既是对近年来检察机关监督纠正冤错案件工作经验的总结提升，对于个别社会舆论高度关注、当地办理有阻力的重大冤错案件，交由案件管辖地以外的其他检察院办理，也是对社会各界关切的积极回应。

《方圆》：刑事申诉属地管辖是常态，异地管辖是例外，从常态到例外，有何意义？

负责人：异地审查是为了进一步加强监督纠正刑事冤假错案工作。实践中，一些刑事冤错案件由于存在地方上的各种阻力，给监督纠正工作带来不当干扰，导致有的冤错案件迟迟得不到纠正，社会舆论反响强烈。建立刑事申诉案件异地审查制度，目的在于有效降低依法办理刑事申诉案件遇到的各种不当干扰，确保司法机关执法办案中每一个环节出现问题都能及时发现、纠正、问责，最大限度地防止和减少冤假错案，切实让正义不再姗姗来迟。

在《规定》出台前，根据中央和最高检关于建立刑事申诉异地审查机制的精神，一些地方检察机关对这一工作机制进行了有益探索，还有一些地方检察机关制定了异地审查的规范性文件。但是，由于缺乏统一部署，各地对该项机制适用范围、办案程序、处理方式等方面认识、做法不一。比如，有的地方将异地审查机制适用于省级院将本院管辖的刑事申诉案件交原管辖地以外的下级检察院办理；有的地方适用于省级院管辖的刑事申诉案件交原案管辖地以外的下级院（基层院）审查提出意见，再由省院检察官审查并以其名义办理案件；有的地方将异地审查机制理解为抽调原案管辖地以外的下级院检察官与本院检察官共同组成办案组审查办理案件等等。这些亟待由最高检作出统一规定，以便进一步规范刑事申诉案件异地审查工作，更好地推进这项工作机制健康发展。

《方圆》：相比过去，异地审查这项机制有何优势？

负责人：这项机制有利于强化刑事申诉检察法律监督职能，刑事申诉检察部门是行使检察权的具体职能部门，承担着矫正司法权、纠防冤错案件等重要的法律监督职能，是终极意义上的监督。近年来，检察机关刑事申诉检察部门大力强化法律监督职能，先后监督纠正了浙江张氏叔侄强奸案、安徽于英生故意杀人案等一系列冤错案件，有力提升了检察机关的司法公信力。而异地审查制度，便于充分发挥检察机关领导体制优势，整合检察机关法律监督资源，增强检察机关法律监督合力，进一步强化检察机关刑事申诉部门监督纠正冤错案件工作。

这项机制也有利于进一步保障刑事申诉人的合法权益。建立刑事申诉案件异地审查制度，切实加大对冤错案件的监督纠正力度，是对“坚持以人民为中心”精神的切实贯彻，《规定》注重依法保障刑事申诉案件当事人的诉讼权利，赋予申诉人刑事申诉案件异地审查申请权，强化异地审查办理中权利告知，切实保障当事人的参与权、知情权和监督权。

实现对刑事申诉案件的全覆盖

《方圆》：根据《规定》，哪些案件可以适用异地审查？

负责人：《规定》第二条明文规定最高检对省级检察院管辖的具有一定情形的刑事申诉案件，可以指令其他省级检察院审查办理。因此，从级别管辖看，《规定》的案件范围仅适用于省级院管辖的刑事申诉案件，实践中分为两类，即对地市级检察院刑事申诉处理决定的申诉；对省级检察院、省高级法院作出的刑事决定、判决、裁定的申诉。

在《规定》起草过程中，有观点建议地市级以上检察院均可对下级检察院办理的刑事申诉案件指令异地审查；也有观点认为跨省异地审查，意义和力度更大。经最高检研究，《规定》目前仅对省级人民检察院异地审查作出规范。实践中，省内异地审查是否可以适用这一机制，省级检察院可在确保效果的前提下，根据具体情况，参照《规定》精神灵活掌握。

《方圆》：从案件类型上看，哪些案件适用《规定》？

负责人：《规定》明确适用异地审查机制的案件，既包括不服人民法院已经生效的刑事判决、裁定的申诉案件，也包括不服检察机关诉讼终结的刑事处理决定的申诉案件。

近年来，检察机关监督纠正的重大冤错案件主要是人民法院审判的严重刑事犯罪案件，在《规定》起草征求意见过程中，曾规定仅适用于不服人民法院生效刑事裁判中的案件，法律政策研究部门认为，如果将适用异地审查的刑事申诉案件限定于“不服人民法院已经发生效力的刑事判决、裁定申诉案件”，排除“不服人民检察院诉讼终结的刑事处理决定的申诉案件”，则无法实现刑事申诉案件的全覆盖，将大大降低这项制度的实践价值，建议将适用范围覆盖所有刑事申诉案件；在征求各地意见过程中，天津、江苏、福建、四川等一些地方也建议将不服检察机关诉讼终结刑事处理决定的申诉一并纳入。根据上述意见，《规定》将适用范围扩展至刑事申诉检察部门办理的两类申诉案件，实现了对刑事申诉案件的全覆盖。endprint

《方圆》：《规定》明确了启动异地审查有五种情形，在司法实践中该如何理解和把握？

负责人：依照《规定》，适用异地审查有前提条件和具体条件。《规定》第二条明确刑事申诉案件适用异地审查的前提条件是：“原处理决定、判决、裁定有错误可能”。这是刑事申诉案件能否适用异地审查机制的前提条件。如果经初步审查认为原处理决定、判决、裁定正确，则不能适用《规定》。原处理决定、判决、裁定有错误可能，既包括认定事实方面有错误可能，也包括适用法律方面有错误可能，还包括原办案人员司法执法程序规范等方面有错误可能。

关于适用异地审查的五种具体条件，要区分理解把握：（1）“应当受理不予受理或者受理后经督促仍拖延办理的”，主要指省级院基于各种原因拒不受理、拖延办理或办理不力的；（2）“办案中遇到较大阻力，可能影响案件公正处理的”，主要指办案中受到党政机关个别领导、企事业单位等不当干扰，难以继续办理和公正处理的；（3）“因存在回避等法定事由，当事人认为管辖地省级人民检察院不能依法公正办理的”，主要指管辖地省级检察院领导与案件存在法定回避关系，或者原案承办人因职位变动，当事人认为可能对案件依法公正处理产生影响的；（4）“申诉人长期申诉上访，可能影响案件公正处理的”，主要指由于当事人长期申诉上访，有关部门领导曾作出批示，或者申诉人对办案人施加特殊影响，对案件依法公正处理产生不利影响的；（5）“其他不宜由管辖地省级人民检察院辦理的情形”，此项是兜底条款，以便适应实践中遇到的新情况、新问题。

此外，《规定》第十四条规定“被害人不服地市级人民检察院作出的不起诉决定，在收到不起诉决定书后七日以内提出的申诉，依据刑事诉讼法及相关规定办理，不适用本规定。”之所以将此类案件排除适用异地审查机制，主要是考虑到《刑事诉讼法》第一百七十六条和《刑事诉讼规则》第四百一十七条对此已明确规定“由作出不起诉决定的人民检察院的上一级人民检察院刑事申诉检察部门立案复查”。《规定》不宜再作出与之不同的规定。

异地审查由最高检检察长或检委会行使决定权

《方圆》：司法实践中如何启动异地审查这一机制？

负责人：异地审查的启动程序分为依职权启动和应申请启动。依职权启动包括最高检自行决定和省级检察院主动报请，主要指省级院和最高检在办理刑事申诉案件过程中，发现案件符合《规定》中异地审查的条件，主动报请或决定将刑事申诉案件异地审查的情形。

根据《规定》第五条，检察机关依职权启动异地审查的，应当征得申诉人同意。征求意见过程中，一些地方和专家曾对“申诉人同意”作为检察机关主动启动异地审查的条件提出异议。经最高检研究，考虑到适用异地审查的目的是为了更好地保障申诉人的权利，提升检察机关的司法公信力，如果违背申诉人意愿，适用异地审查可能很难实现上述目的，并且办案实践中也需要申诉人予以配合。因此最终稿保留了这一适用条件。

第二种是应申请启动。《规定》第四条明确了申诉人关于刑事申诉案件异地审查的申请权。申诉人认为刑事申诉案件符合《规定》中异地审查条件的，可以向管辖地省级检察院或最高检提出异地审查的申请，由省级检察院或最高检进行审查以确定是否提请或决定适用异地审查。

《方圆》：省级检察院报请最高检异地审查或者申诉人申请最高检异地审查，最高检一般如何决策？

负责人：根据《规定》第二条，决定刑事申诉案件异地审查的权限，由最高检检察长或检察委员会行使。《规定》没有明确省级院提请最高检刑事申诉案件异地审查的权限，根据以往惯例和决策程序要求，省级检察院对拟提请最高检异地审查的，也应当由检察长或检察委员会决定。

最高检经审查决定刑事申诉案件异地审查的，十五日内将案件指令其他省级检察院办理，同时通知管辖地省级检察院；最高检如果决定不予异地审查的，十日内通知管辖地省级检察院继续办理。

对于申诉人提出申请，经审查拟不予异地审查的，可以由刑事申诉检察部门的检察官或部门负责人、分管检察长在本院司法责任制权力清单确定的权限内作出决定。

《方圆》：《规定》如何保障申诉人的申请权和申诉权？

负责人：相比过去，《规定》强化了对申诉人权利的保障。一是明确了申诉人可以向省级检察院和最高检申请刑事申诉案件异地审查的权利。在征求意见过程中，有关部门曾建议赋予申诉人对省级院作出的不予异地审查决定可以向最高检申诉的权利，但考虑到《规定》已明确申诉人可以向最高检直接申请的权利，因此没有必要再规定申诉人对省级院不予异地审查决定的申诉权。

二是《规定》第六条、第十一条明确了检察机关对申诉人的通知义务。对于申诉人就刑事申诉案件提出的异地审查申请，检察机关无论是否作出异地审查决定，都应当将处理结果通知提出异地审查申请的申诉人。决定予以异地审查的，由异地审查的人民检察院负责通知申诉人；决定不予异地审查的，由受理申请的人民检察院负责通知申诉人。《规定》对申诉人直接向高检院提出申请的，明确由高检院通知申诉人。同时，根据具体情况，对通知时间做了不同规定，以便于实践操作。

有错误可能

根据《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第十九条规定，判断是否属于“有错误可能”，应从以下几个方面进行审查：（1）原处理决定、判决、裁定认定事实是否有错误；（2）申诉人是否提出了可能改变原处理结论的新的事实或者证据；（3）据以定案的证据是否确实、充分；（4）据以定案的证据是否存在矛盾或者可能是非法证据；（5）适用法律是否正确；（6）处理是否适当；（7）是否存在严重违反诉讼程序的情形；（8）办案人员在办理该案件过程中是否存在贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为；（9）原处理决定、判决、裁定是否存在其他错误。endprint