四川大熊猫栖息地世界自然遗产的保护与管理

罗 辑 ，李 伟 *，陈飞虎，何咏梅，2，高嘉宁，2

(1.中国科学院、水利部成都山地灾害与环境研究所，四川 成都 610041； 2.中国科学院大学，北京 100049)

大熊猫作为中国的特有和濒危动物，是世界自然基金会的会徽物种，也是世界生物多样性保护的象征。大熊猫及其栖息地是全世界十分关注的一种罕见的生态系统，是目前全球唯一能使大熊猫生存繁衍的区域，是中国生物多样性关键地区之一，具有普遍的价值和突出意义。四川大熊猫栖息地进入世界遗产，成为当地传统农业的产业结构调整和发展的重要驱动力之一。无论在生物多样性保护，还是在可持续发展上，申报世界自然遗产，是认识与积极管理大熊猫遗产资源一次质的飞跃。保护与发展的矛盾是大熊猫栖息地保护实践所面临的现实问题,如何保护和管理大熊猫遗产地，我们还面临一些挑战。

1 四川大熊猫栖息地世界自然遗产提名回顾

1.1 大熊猫栖息地自然遗产

大熊猫栖息地自然遗产是大熊猫栖息地生态系统所构成的自然综合体，包括大熊猫种群分布区，大熊猫种群与其他重要种群的栖息地，多样性的物种与生态类型，多样性的自然景观，维持生物多样性与景观多样性的生态系统格局与过程。在保护与保存大熊猫物种的同时，保护与保存大熊猫栖息地自然遗产，大熊猫栖息地生物多样性与生态系统完整性就得以保存。保护与保存大熊猫栖息地，应从保护与保存维持大熊猫生境的生态系统入手，确保维持大熊猫生境的生态系统的完整性。

1.2 申报世界自然遗产保护的必要性

21世纪初大熊猫栖息地存在面积缩小和破碎化趋势，主产地种群数量下降明显，矿产与水能开发破坏生境的问题突出，人口增长对栖息地形成一定压力，是大熊猫栖息地保护所面临的4个难题，申报世界自然遗产，可解决大熊猫栖息地面保护与管理所面临诸多难题。保护大熊猫自然遗产的关键是保护、保存大熊猫的天然栖息地。国际社会与许多国际组织，广泛关注和高度重视大熊猫栖息地的保护，开展了一系列的保护措施。

1.3 提名组织工作

2000年6月14日，四川省建设厅向省政府呈报“关于我省申报世界遗产工作计划的报告”，提出立即开展对四川卧龙―四姑娘山大熊猫生态走廊遗产地的申报工作。同年9月25日，四川省机构编制委员会批复省建设厅，同意成立四川省世界遗产管理办公室。

2003年1月3日，四川省人民政府批准《四川大熊猫栖息地—卧龙·四姑娘山·夹金山脉世界自然遗产保护规划》。2003年1月6日，建设部向中国联合国教科文组织全国委员会报送“四川大熊猫栖息地”申报世界自然遗产，提交相关材料《四川大熊猫栖息地》中英文文本和《保护规划》。2006年7月12日，UNESCO第30届世界遗产大会举行委员会审议四川大熊猫栖息地列入《世界遗产名录》事宜，同意将四川大熊猫栖息地列入《世界遗产名录》。

1.4 科技支撑作用

2001年9月，四川省建设厅计划启动项目“四川省世界遗产景观生态网络工程前期预研究”， 中国科学院成都山地灾害与环境研究所陈富斌研究员就提出了“雅安市夹金山脉大熊猫栖息地的重要性与面临的问题”，以及“保护保存大熊猫遗产的关键是保护保存大熊猫天然栖息地”，并与四川省世界遗产管理办公室合作完成《四川大熊猫栖息地世界自然遗产保护研究》，在大熊猫栖息地世界遗产提名和管理关键技术研究上取得突破性进展。随后编写的《四川大熊猫栖息地-卧龙·四姑娘山·夹金山脉世界自然遗产保护规划》[1]，获四川省人民政府批准，在2006年5月，IUCN专家委员会通过该项保护规划。由于“四川大熊猫栖息地”符合世界遗产标准(x)，是尚存的珍稀、濒危动植物种的栖息地和生物多样性的真实体现，而申报成功。

2 四川大熊猫栖息地世界自然遗产保护实践

2.1 保护目标

保护的总目标是确保遗产地的突出普遍价值得以保存，确保提名时的完整性与真实性得以维持和加强，使以大熊猫为代表的生物多样性得到有效保护，促进栖息地人与自然和谐发展。有效保护栖息地内的动植物和生态系统。有效保护大熊猫种群，使大熊猫在遗产地长久生存、繁衍。有效保护栖息地的自然资源和文化资源。

2.2 保护现状

四川大熊猫栖息地世界自然遗产列入世界自然遗产名录之后，保护和管理逐步规范化。对在遗产地内新建项目的管理和审查更加严格，保护效果逐步显现。邛崃山脉大熊猫栖息地被列入世界遗产，对大熊猫及其栖息地的保护提供了新的机遇。但是，由于经济迅速发展，人类干扰活动不断加剧，大熊猫栖息地有进一步破碎化和岛屿化的风险，大熊猫栖息地有进一步被分割的危险，已越来越严重地威胁着大熊猫的生存，遗产地大熊猫种群的生存和繁衍将面临巨大挑战。

冷箭竹是大熊猫的主食竹之一，20世纪80年代初发生的大面积冷箭竹开花枯死曾造成大熊猫饥饿死亡。全球气候变暖也是栖息地保护面临的问题之一。

目前，四川大熊猫栖息地世界自然遗产的保护区和缓冲区受人类干扰相对强烈，无论是栖息地质量，还是栖息地的完整性均相对较差，需要加强相应的恢复和保护措施以提高评估区大熊猫栖息地质量和大熊猫种群数量。

2.3 大熊猫栖息地恢复

保护和恢复栖息地将改变目前大熊猫栖息地“岛屿化” 、“破碎化”的状况,确保生态系统的真实性和完整性,使大熊猫的生境得到有效而系统的保护。遗产地存在的主要问题有：(1)人类干扰活动的扩张导致大熊猫栖息地面积缩小、栖息地质量降低；(2)大熊猫栖息地面临被分割的危险，破碎度升高；(3)目前的人工林地和退耕还林地种类单一，不能成为大熊猫可利用的现实栖息地。

防止大熊猫栖息地进一步缩减和退化、恢复大熊猫栖息地面积及质量具有现实性和紧迫性。天然林保护工程通过封育保护，保护了大熊猫原生生态系统，提高了大熊猫栖息地质量。通过人工造林措施，使很多原来的荒地、林间空地变成了林地，对大熊猫栖息地起到了缓冲保护作用。结合现有的国家政策，如天然林保护工程和退耕还林工程，把25°以上的坡耕地按照大熊猫栖息地的要素恢复其生境，在栖息地的关键连接地带加大保护力度，或者重新建立栖息地的连接，保护和重建大熊猫走廊。

近年来国家稳步推进实施的退耕还林工程使过度垦殖的农田逐步转向灌木林地甚至林地，农田面积缩小使人类生产活动的范围也相应缩小，退耕地多位于大熊猫栖息地边缘，这有利于遏制大熊猫栖息地质量不断退化的趋势。

2.4 生态补偿机制

生态补偿问题是生态文明建设的主要内容，受到了社会的广泛关注。现在遗产地还没有建立相关的生态补偿机制，在遗产地雅安片区运行的生态补偿都是退耕还林工程、天然林保护工程等提供，补偿方式、补偿标准都是在国家有关政策规范下执行的。目前，生态补偿机制已经广泛地在环境保护相关领域被提及，并积极地推进相关的立法研究论证工作。遗产地的生态补偿机制亟待建立。

3 四川大熊猫栖息地世界自然遗产管理

3.1 对遗产地实行功能区划管理

四川大熊猫栖息地是世界上保持生物多样性和生态完整性的重要区域之一,是全球最大和最完整的大熊猫栖息地。遗产地功能区划的划分有利于对遗产地进行科学分区管理，对遗产地与缓冲区边界的界定，明确了遗产地的管理范围，能有效避免管理上的纠纷。

为了保证遗产地管理的可行性和有效性，依照《四川省世界遗产保护条例》的规定对所提名的遗产地进行了功能区划，以便有针对性地进行管理。所划分的区域有如下类型：遗产地分为核心保护区和保护区，遗产地周边又限定了缓冲区。在划定边界时考虑了以下原则：遗产地的边界主要考虑覆盖邛崃山脉大熊猫分布区和重要、特殊的自然生态景观；遗产地核心保护区是大熊猫的集中分布区，保存较完整的现有大熊猫栖息地，生物多样性的集中分布区和重要物种的模式标本产地，保留相对完好的原生生态系统和自然景观，人类活动稀疏，居民人口密度小于0.2人·km-2，尽可能地包括自然保护区和风景名胜区的核心区；保护区则是核心区以外的遗产地部分，人口密度小于4.9人·km-2；缓冲区是为了确保遗产地的保护而需要控制的区域。

3.2 遗产地监测

监测是对遗产地的真实性与完整性保存和旅游展示状况进行持续检验与定期评估，以提高预防性保护与管理水平。因而，监测是遗产地管理的基础性工作，监测体系是遗产保护管理的基础设施，监测能力是管理能力的关键指标。目前的监测现状是，自然保护区具有一定的监测能力，风景名胜区基本上不具备监测能力，不能满足世界遗产管理的监测要求。需要提升遗产地相应的管理能力，让有一定监测基础的自然保护区和缺乏监测基础的风景名胜区同时拥有符合世界遗产监测要求的基本设施，提升监测的科学技术水平。

统一监测方法，明确质量标准，规范监测管理，实现四川大熊猫栖息地世界自然遗产常态化监测和建立行之有效的规制体系，执行《保护世界文化与自然遗产公约》定期报告、年度监测报告。

3.3 生态旅游的发展及旅游管理

生态旅游在世界上发展很快，在中国也是如此。除国际游客的人数持续增长之外，中国国内生活水平的提高也导致国内游客数量的快速上升。发展生态旅游项目的目标是提高当地经济的收入水平，同时可进行宣传、教育，提高公众的保护意识。

遗产地的旅游发展所必需的开发建设规划，都必须得到四川省世界遗产管理办公室的审查和四川省世界遗产管理委员会的批准。遗产地功能区管理遵循的原则，也是旅游发展规划应遵循的原则。生态旅游的级别与发展的类型，必须严格控制在相关的区域的环境容量之内，并尽可能减少对野生动物的干扰。保护自然环境，尊重当地文化。大力支持由当地社区发展的小规模、低影响的旅游企业，以确保旅游收入的大部分留在当地，并能进一步加强对遗产地的保护。例如，在宝兴到蜂桶寨的主干道附近的邓池沟，建立一个特别的博物馆，以纪念和展示戴维传教士杰出的标本收集工作。原名穆坪的宝兴县，是世界上生物模式标本最大的产地之一。1862年—1875年在穆坪天主教堂行使神职期间，戴维不仅向世界第一次描绘了大熊猫，还第一次收集了其他哺乳动物标本、鸟类标本和其他几百个动植物的模式标本。这些模式标本种很多都被精彩地刻在宝兴路边的大理石板上。这样一个博物馆将引起进入宝兴县境内游客的极大兴趣，对当地政府和人民也是一种骄傲和鼓舞，博物馆展示了遗产地丰富的生物多样性。

遗产地要制定一个总体的旅游管理计划，用于控制旅游设施的发展，并建立对遗产地内不同的功能区旅游发展的标准。

四川大熊猫栖息地世界自然遗产以邛崃山脉大熊猫栖息地16个管理单元整体提名，其中包括3个国家级与4个省级自然保护区、3个国家级与6个省级风景名胜区，在具有共同的自然属性和统一的世界遗产管理目标上，整体上属于国家公园型世界遗产。

四川大熊猫遗产地中自然保护区与风景名胜区分别以《中华人民共和国自然保护区条例》与《风景名胜区条例》为法律依据，这两项法律关于功能区的术语与管理标准并不一致，四川大熊猫栖息地世界自然遗产保护与管理要有统一的功能区管理标准。因此，需要对我国现行的不同类型的自然保护法规中关于功能区管理的界定与《世界遗产公约操作指南》的功能区界定相结合，指导世界遗产的旅游发展。

表1我国现行自然遗产功能区管理标准整合

Table 1 Integration of current management standards for areas of natural heritage

3.4 社区可持续发展及保护意识的宣传和教育

当地已经很贫困的社区在农耕与放牧方面受到进一步限制后，将会更加贫困。通过生产方式的转变，这种状况有望得到很大程度上的改善。有必要为此做一个评估，找出可行的方法，发展对环境有益的生活方式，生态旅游服务业就是一个好的途径。合理、有利的方式需要社会发展机构与自然保护区共同努力[2]。

对于遗产地内部及缓冲区的社区，要将社区发展计划与世界遗产地管理的标准相结合，达到社区发展与遗产地管理的和谐统一提供指导。严格控制遗产地内的人口，宣传优生优育，对于居住在核心区内的居民，将建立鼓励机制，倡导自发的搬迁。

通过远程服务将有关恢复森林、控制侵蚀、垃圾处理、流域保护、生物多样性的重要性等一些特别的宣传材料送达保护区内偏远的村庄和家庭。此外，还要通过有教育意义的张贴物和积极采取措施来发展更多可持续的和新的生活方式来加强宣传的力度，让这些生活方式在保护、监测、研究、旅游和其他积极措施中得到体现。

3.5 科学评估建设项目对遗产地的影响

依据相关法规评估建设项目对世界遗产的影响，把握建设项目对世界遗产的影响评估的原则与范围，完善发展规划对世界遗产的影响的评估，按世界遗产地建设项目影响程序审查。

一些即将开展的工程建设活动或旅游活动将给大熊猫栖息地带来巨大威胁的区域，这些区域受到工程建设活动影响后栖息地也会缩减消失，因此值得重点关注。公路建设将对栖息地产生阻隔影响，这种影响在施工期及公路运行期长期存在，对公路两侧的干扰将使大熊猫远离公路沿线，对大熊猫栖息地构成巨大威胁。

4 四川大熊猫栖息地世界自然遗产保护和管理面临的挑战

4.1 面临的挑战

4.1.1 资源开发项目冲击世界遗产管理

以遗产地的雅安片区的矿山项目为例：世界遗产范围内2007年有20个，2010年有40个(含探矿项目20个)；缓冲区范围内2007年有51个，目前还有56个(含探矿项目6个)。说明进入世界遗产名录后实施的以关闭矿山为主要内容的环境治理，不仅没有产生期待的效果，而且问题还在扩大。

对于进入世界遗产名录前的遗留矿山问题，经省政府批准的保护规划给出了3年的治理期，取得了一定成效。但是，在汶川地震灾后又重启了关闭的矿山，或以“拍卖”的方式，擅自批设新的探矿、采矿项目，严重冲击了世界遗产管理。

4.1.2 两次大地震重创遗产地管理能力

2008年5月12日发生的汶川8.0级地震，震中位于遗产地东边界外侧5.4 km的缓冲区，Ⅶ度及Ⅶ度以上的烈度几乎覆盖了整个遗产地的18个管理单元，Ⅷ～Ⅺ烈度区覆盖遗产地总面积的64%。汶川地震尽管对世界遗产的突出价值与完整性未造成重大损害，但造成保护设施严重损毁和管理能力重创，并产生占遗产地森林总面积1.2%(63 km2)的震害迹地等直接的环境与生态灾害。

2013年4月20日发生的芦山7.0级地震的震中位于遗产地东南边界外侧9 km的缓冲区，Ⅶ度及Ⅶ度以上的烈度覆盖了10个管理单元。其中重灾的6个管理单元，有5个也是汶川地震的重灾区。刚恢复不久的管理能力再次遭受到重创。相对于汶川地震，芦山地震造成遗产地的地面破坏和森林直接损毁的程度较轻，对遗产地的突出价值与完整性未造成重大损害。由于大震灾害的重叠，对野生大熊猫种群生境的长期影响及其对世界遗产管理的压力，应引起高度重视[3]。

4.1.3 多方面的管理

经过40余年的努力，我国在大熊猫栖息地区的不同行政区域设立了数十个自然保护区(国家级与省级)和风景名胜区(国家级与省级)，依据自然保护区条例和风景名胜区条例，分别隶属林业、环境保护和建设主管部门管理。实施大熊猫栖息地世界自然遗产完整性管理需要处理以下问题：协调国务院《中华人民共和国自然保护区条例》、《风景名胜区条例》与四川省人大常委会《四川省世界遗产保护条例》的有关规定；协调跨州或市与县级政区的遗产管理；既要确保遗产价值的完整性，又要为遗产地区不发达的经济预留一定的发展空间。由于国家自然遗产法律依据还不完善，通过行政手段的协调，很难达到保护要求。

4.1.4 缺乏制度性保护经费支撑

保护经费不足在各世界遗产地普遍存在，以四川大熊猫栖息地世界自然遗产尤为突出。该项世界遗产的保护主体是濒危物种极其栖息地，保护范围跨4州市12县，待解决的遗留的环境问题较多，与旅游支撑保护的其他风景型遗产地不同，其自身的“造血”功能严重不足，政府投入是实现有效保护的关键。当前存在的管理建制不完善和环境治理效果差等问题的主要原因，与保护专项经费不落实有关。

4.2 应对策略

4.2.1 立法保护和相关政策落实

全国人大常委会1985年批准《保护世界文化与自然遗产公约》后，应早日完成包括世界自然遗产的国家自然遗产地保护立法及其配套法规，为自然遗产的有效管理提供充分的法律依据，也是履行缔约国的责任。加大遗产地保护生态补偿政策的实施力度，正在遗产地试行的国家生态功能区生态补偿政策，还应该扩大范围，从试点县扩大覆盖整个遗产地的12个县，以增强相关市或州、县级财政的生态环境投入能力以及改善遗产地原住民生活质量的投入能力。制度性支持遗产地监测国家计划与科学研究，将遗产地监测体系建设项目纳入国家“十四五”文化和自然遗产保护设施建设规划实施，并由其后的五年规划持续提供运行资金支持。

世界遗产监测是《保护世界文化与自然遗产公约》对缔约国的要求。监测是对遗产的真实性与完整性保存和旅游展示状况进行持续检验与定期评估，以提高预防性保护与管理水平。因而，监测是遗产管理的基础性工作，监测体系是遗产保护管理的基础设施，监测能力是管理能力的关键指标。在经过两次大震灾害之后，实施监测体系建设更显得必要。

4.2.2 地方政府法规配套和提高管理能力

为加强四川省的世界遗产保护，2002年3月省第九届人大常委会颁布了《四川省世界遗产保护条例》。这是国内首个世界遗产保护地方立法。该条例为全省世界遗产管理提供了专项法律依据。该条例经过14年的施行，其基本原则得以贯彻。经2016年修订后，有利于条文更好贯彻。目前需要有行政法规配套，将条例的原则转化为可操作的条款。

·改善管理建制

在省一级，四川省遗产管理办公室承担着全省世界遗产事务和遗产地 18个管理单元的直接管理，任务繁重且责任重大，而建制的功能过低。为了应对世界遗产发展的挑战，有必要将其扩展改建为政府部门建制的四川省世界遗产管理局。在相关的市或州、县一级的世界遗产管理办公室，亦应扩编改建为管理局。

·实行四川省遗产地保护专项经费制度

将遗产地管理纳入省、市或州、县政府的财政预算；在省、市或州、县发展计划中，开列遗产地保护专项，为遗产的保存和有效管理持续提供资金保障；省政府对国家财政转移支付的生态功能区生态补偿资金的使用作出规定，确保直接用遗产地保护和社区生计的投入占有适当的比例。

·建立世界遗产管理成都培训中心

通过传播世界遗产理论以及保护和管理的新信息、新技术、新方法，统一监测与GIS管理的质量标准和方法，更新知识，提高科学技术水平，发展国内与国际的世界遗产管理学术交流，培训高素质遗产管理技术骨干。

·实行世界遗产管理协调工作会议制度

包括：四川省世界遗产管理委员会年度工作会议制度，市或州世界遗产管理委员会年度工作会议制度，县世界遗产管理协调年度工作会议制度，四川省、市或州世界遗产专家委员会年度工作会议制度，建设项目世界遗产影响评估制度。

·实施遗产地管理指南

为规范世界遗产管理，四川省世界遗产管理办公室多年来组织研制且已试行了系列技术规程与标准，应在进一步修改并经省世界遗产专家委员会审定后，依程序报批正式实施。其内容包括：遗产地监测指南；遗产地旅游发展管理指南；遗产地汶川地震灾后恢复重建管理指南；四川省世界遗产地保护规划指南；建设项目对世界遗产地的影响评估指南。

5 结语

四川大熊猫栖息地世界自然遗产面积大，生态系统类型丰富[4]，存在着管理主体多头，保护对象交叉，功能定位不合理等诸多问题，因此，理顺保护地体系是协调好保护与发展关系的重要内容。国家公园是一种承担自然生态资源保护和利用双重任务，能够有效协调保护与利用矛盾的保护地类型[5]。在国家层面提出“建立国家公园体制”之后，首先应进行关于国家公园制度的“顶层设计”，即“建立更加注重系统性、整体性、协同性的中国自然保护地体系”，这意味着在建立国家公园体制的同时，应理顺我国现有各类型自然保护地之间的关系，明确各类自然保护地应有的保护目标和定位。建立国家公园体制，实行分级、统一管理，有效保护自然遗产完整性。最终形成相互衔接、分级管理的规划体系，解决多方规划重叠冲突，规范地方规划。按照国家公园资源种类、数量、质量和生态系统类型制定与之相应的国家公园规划方法体系。

大熊猫是中国特有的孑遗物种，是旗舰种的典型代表，具有广泛的世界影响力。旗舰种及其栖息地不仅具有传统的生物学和生态学价值，而且还有着广泛的社会影响。大熊猫国家公园的建立，可利用其代表性和知名度推进生态保护，激励人们的保护意识和行动，将国家公园的公益与保护的内在属性成为公民的共识。大熊猫的盛名在国际旅游目的地中占据重要位置，建立大熊猫国家公园将会极大提升生态旅游产业的发展，增加旅游业及其他相关生态产业在国民经济中的比重，减轻社会经济发展对资源开发产业的依赖，促进大熊猫栖息地保护、管理和可持续发展。

[1] 陈富斌，赵永涛，兰立波．论夹金山脉大熊猫栖息地世界自然遗产价值[J]．山地学报，2002，20(6)：688～694.

[2] Ma K,Liu D,Wei R,et al.Giant panda reintroduction:factors affecting public support[J].Biodiversity and Conservation,2016,25(14):2987～3004.

[3] 欧阳志云，徐卫华，王学志，等． 汶川大地震对生态系统的影响[J]． 生态学报，2008，28( 12) :5801～5810.

[4] Lyon L M.Niche Modeling for the Giant Panda,Ailuropoda melanoleuca,and the Original Panda,Ailurus fulgens:Habitat Preferences and Evolutionary Consequences[J].2017，211:125～133.

[5] 薛冰洁,张玉钧,安童童,等.旗舰种大熊猫国家公园选址研究[J].中国城市林业,2017,15(2):24～28.