供求视角下农民工养老问题研究分析

2018-03-08朱碧记俞雪婷

长江丛刊 2018年1期

朱碧记金铃俞雪婷

一、研究的背景与问题的提出

自从1982年国家明确规定“允许农民进城开店、设坊、兴办服务业、提供各种劳务”的经济政策出台后，大批的农民脱离了土地的束缚，涌进了拥有更多机遇与资源的城市当中，寻找就业机会，为城市建设和社会发展贡献力量。农民工是我国在城市化建设过程中城乡二元经济结构下的特殊产物，他们在城市中求生存，但却身负农村户口；为城市建设创造价值，但仍旧是农民，在户籍与就业地的双重矛盾下，导致了他们成为了游走在城市与农村之间的边缘弱势群体。

随着城市建设的加快以及社会经济结构的变迁，农民工群体越来越庞大，而近年来随着中国人口老龄化的加剧，第一第二代农民工都将相继步入老年，再加上目前农民工群体本身特有的性质和问题，农民工养老问题成为老龄化的重要问题之一。如何改善进城农民工养老保障，也随之成了社会的热点问题。为此我国各地区推出了不少政策与养老保障方法，这些措施对当地农民工的养老问题有所改善。然而我国农民工数量众多，分布范围较广，各地区农民工现状不一，现有的农民工养老保障措施并未使大部分农民工受益，我国的农民工养老政策存在着诸多不足，仍需大幅度改善。

2015年中央对2016年宏观政策提出了供给侧改革，旨在扩大总需求的同时，减少无效供给，提高供给结构适应性和灵活性，使供给体系更好适应需求结构变化。虽然供给侧改革侧重于经济方面，但该举措的提出给农民工养老问题的解决提供了新的灵感。农民工问题的本质也是需求与供给不协调的问题，农民工的养老保障意识薄弱，更强调短期绩效，对未来长远的认识不明确，而国家在供给方面制度制定、政策宣传推广及实施过程中的不足又使得农民工对政府养老保障产生不信任的情绪；对于农民工这一庞大的需求主体，政府所提供的却并不能满足他们的真实需求，存在大量的供给空缺，缺少供给结构的适应性和灵活性，繁杂又僵化的供给系统不能有效应对需求。供给和需求的不匹配是造成目前这种消极需求局面的重要原因。

随着农民工养老问题在社会逐日升温，在我国供给侧结构性改革提供的框架下，我们对在宁波、温州、杭州等浙江地区工作的604农民工进行了相关问卷调查和走访探查，调查对象主要来自河南、四川、山东、安徽和东北地区，得到了一些农民工养老现状和需求及看法的数据。本文通过供求视角对农民工的养老现状以及需求和供给分析研究，得出相应的可行对策建议，寻求一个能够满足农民工以及农村养老需求的新方向、新思路、新对策。

二、农民工养老保险现状

(一)国家高度重视，具有良好的政策环境支持

根据国家相关统计数据，截至2013年，我国全国的农民工总量已达到26894万人，而随着新型城镇化建设的逐步展开，这一特殊群体的规模还将持续不断扩大。农民工作为游离于城镇与农村之间的特殊群体，其社会保障往往容易走入政策的灰色地带。庞大的农民工群体的社会保障问题事关社会的稳定，国家对此也相当重视，自2004年开始，连续十三年的中央一号文件都是以“农业”为主题的，并且每年都对农民工问题予以了高度关注，而国发[2014]40号、人社部发[2014]103号等文件及社会保险法的实施，更是切实地维护了农民工的社会保险权益，极大地促进了农民工的参保工作。

(二)政策的实际作用情况不容乐观

1、未参保人数多，覆盖面狭窄

根据国家统计局发布的全国农民工监测调查报告，从2009年到2014年，农民工参与养老保险的比例每年都呈现上升趋势，但从2014年的数据来看，即使在参保状况最好的东部地区仍然只有20.0%的农民工表示参与了养老保险，总体的参保比例仍然较低。我们小组此次进行调查的范围多为经济较为发达的地区，但从我们小组的调查数据来看，在参与调查的604名农民工中，有124人未参与任何形式的养老保险，占总人数的20.53%，此外还有67人表示保险一事交由子女管理，并不清楚自己是否参与养老保险。可见，即使在这些经济发达的地区，仍有许多人未参与养老保险。

在参与养老保险的农民工中，参与农村居民养老保险的人数最多，有218人，占总人数的36.09%，其次为参与城镇职工养老保险的，有178人，占总人数的29.47%，参与商业养老保险的人数最少，有83人，占总人数的13.74%(图1)。综合以上数据可以看出，在参与养老保险的农民工中，在养老保险参与的选择上并无特别明显的倾向性，三种养老保险的参与状况较为平均，每种养老保险的覆盖面都不大。

图1

2、农民工态度消极，对制度缺乏信任

在调查中，我们发现，即使有高达79.3%的农民工表示已参加了养老保险，但是大多数仍对养老保险制度呈消极态度，对于政策明显地缺乏信任。在问及认为现行的养老保险是否能为晚年生活提供一部分保障时，仅有14.24%的农民工表示认为现行的养老保险能为其晚年生活提供一部分保障，而认为不能的比例高达48.51%(图2)，可见，农民工对于现行的养老保险制度并不抱有信心。此外，在参与调查的604名农民工中，只有87人表示打算以社会养老保险养老，46人打算以商业养老保险养老，借助养老保险养老的仅占总人数的22.02%(图3)。虽然参与调查的农民工大多数都参与了不同形式的养老保险，但是大多数对于未来养老的打算仍然选择了传统的方式——子女养老、积蓄养老以及土地养老，不难看出，农民工并没有把依赖养老保险制度列入养老的选项之中，对于制度缺乏基本的信任。而随着城镇化的进一步铺开，以及老龄化浪潮的来临，子女养老与土地养老的养老方式在未来都将走向没落，而在此之前，进一步完善养老保险制度以增强农民工对于制度的基本信任是养老保险制度改革的重点。

图2

图3

3、不同年龄、不同行业差异大

参考我们的调查数据，参保人数在不同行业之间存在较大的差异，如图所示，工厂工人与管理人员参保比例最高，分别占该行业总人数的90.48%和91.49%，而服务业、建筑业、个体经营和运输业则相对较低，分别为72.32%、73.55%、76.07%和79.41%(图4)。明显可见，虽然在我们的调查范围内的各个行业的参保率都不低，但是各个行业之间还是存在着较为明显的差异，尤其是管理行业与建筑行业，管理行业的从业人员在我们的调查人员中所占比例最低但参保比例却最高，而建筑行业在数据上的呈现则恰恰相反，单从这两个行业的对比上，可以看出这与从业人员的文化水平、工资水平以及单位的重视程度和工种的流动性强弱不无关系。

除了行业差异以外，参保率在不同年龄段上也呈现着较为明显的差异。在我们的调查数据中，以35岁为分界线，35岁以下的农民工的参保率明显大大低于35岁以上的农民工，显示出新生代农民工参与养老保险的比例低，这是目前农民工养老保险问题中非常值得重视的一点。

图4 职业

图5 年龄层次

总体来说，目前养老保险不论在行业还是年龄上覆盖面都不够均衡，存在较为明显的差异，抵御风险的能力较弱，城市对在外务工的农民工的养老保障仍有较大的缺口。

三、农民工养老需求分析

(一)需求主体分析

对于日益庞大的农民工群体来说，除了具有一般民众的一些特点以外，还具有自身身份属性带来的一些特殊性：

(1)文化水平偏低，参保意识薄弱，积极性不高。在我们调查的604名农民工中，初中文化水平占比最大，为41.06%，而大专、本科及以上学历的仅有132人，约占21%(表1)。文化水平的限制使得他们对于法律、社会保障、自我定位和需求的认知也水平也比一般人要低。而大约有49.50%表示完全不了解相关政策，对政策基本了解的只占总人数的11.75%，绝大多数农民工对于国家的养老保险政策基本都处于一知半解甚至完全不了解的状态，这一方面有相关部门对于政策宣传力度不够的因素，一方面与农民工自身也有关系。大多数农民工由于文化水平的限制，在政策解读上不可避免地存在着困难，难免会对于相关政策产生不信任的情绪，再加之“养儿防老”等传统养老观念的影响，农民工往往把供养家庭作为自己最为重要的责任，仅着眼于短期利益绩效，不可避免地为了一家人当前的生计而忽视养老保险所带来的未来利益。

表1 教育水平

(2)收入水平低且较不稳定，参保能力有限。农民工群体大多来自于农村，且以中青年为主，正是“上有老下有小”的年纪，赡养老人、孩子的教育支出以及家庭日常开销都要由他们来负担，此外城市的物价水平及房租水电都要比农村来的高的多，而农民工又多从事与劳动密集型产业，微薄的薪水除去家庭的种种花费，实在没有“闲钱”参与养老保险。相比于养老金本身不低的缴纳限额与未来回报的无法预期，大多数农民工更愿意选择使当下生活得到保障。

(3)具有显著的流动性和不稳定性，长时间缴纳一种固定模式的保险较为困难。就业地点、形式与雇主的不稳定使得农民工群体具有突出的流动性，在我们进行问卷调查的604名农民工中，有49.34%的农民工从事的是流动工作，并无定居，他们需要在各个城市间穿梭，不断地更换工作形式与雇主，这些不稳定因素导致原有固定的碎片化的养老保险模式并不适用，而要求养老制度能够伴随他们在各城市间能够灵活流转，且具有全国统一性的新型养老制度。

(4)农民工未与土地完全分离，务工返乡后对于养老形式与生活质量要求不同。作为城镇打工者，农民工对于返乡养老的生活质量的追求较城镇居民而言要低不少，他们一方面背井离乡另一方面却依然保留着与土地的紧密联系，大部分人都选择回乡养老，所以在关注养老金返还金额的同时，更要同时关注对于返乡农民工土地与住房的保障制度的建立。

(5)游离于农村和城市之间，具有边缘化属性。农民工是从农民群体中分离出来的一部分劳动者，从事非农产业的生产或经营，以工资收入为主要来源，但不具有城镇居民身份，身负农村户口在城市的夹缝中求生存，为城市创造价值却只是民工，常常还要受到一些不公正的歧视和待遇，权益不断遭受损害却也无法合法维权。在户籍与就业地的双重矛盾下，导致了他们成为了游走在城市与农村之间的边缘人。

城市农民工作为养老需求的主体，他们拥有的这些特殊属性，使得相比较于纯粹的农村居民或是城市居民，如何建立真正有针对性的养老保险制度，需要在制定养老方案时结合这个群体的特殊要求。

(二)个人需求分析

1、对养老保险的认知需求与对自身的学习需求

在我们的调查中发现大多数农民工对于养老保险相关情况知之甚少，仅有11.75%的人表示基本了解，说明农民工对于养老保险政策认知部分存在较为严重的缺失。在对政策有所了解的人中，通过电视、报纸等即时性媒体了解到养老保险是信息提供的主要来源，占58.03%；通过熟人间口耳相传的占13.77%；通过所在乡镇宣传的占28.20%(表2)，可见农民工对于养老保险政策的认知途径狭窄且单一。

表2 对养老保障政策和相关规定的了解途径

而另一方面，由于受教育水平的限制，导致农民工对于养老保险制度难以解读、对政策理解偏差等认知困难的情况，受教育程度低同时也是导致认知问题产生的一大根源。提高农民工整体的学习水平，进行针对农民工的继续教育，组织相关政策解读辅导是农民工对于自身的一个认知需求。

2、对可见绩效的需求

当前农民工在城市维持生计的成本偏高，在调查中仍有50%左右的务工人员月工资低于3500元，而这导致在宁波、温州、杭州这些消费水平较高的城市中，想要维持生存，再进行一笔较高额的养老费缴纳实际是有困难的。并且在调查结果中可以看到，有48.51%的受访人不认为现行的养老保险能够为晚年生活提供保障。

大部分农民工首选的养老方式依旧停留在“依蓄养老”、“养儿防老”、“土地养老”的阶段。这是由于在较为保守的农民工心中，由于自身常年流动与城市间，往往对能够“看得见、摸得着”的事物充满信赖感，如土地、房屋、积蓄、子女的赡养等，文化水平的限制与政策渗透不够的双重影响造成了对于国家养老保险的不了解、不信任。另外，农保新政策将缴费尺度调整为5个档次，每年不超过500元，但由于“多缴多得”的模式，较低的缴费档位决定着未来较低的回报，是否能够满足未来的温饱需求是未知的。

3、对风险最小化的需求

农民工受到传统思维方式的影响，能够较为理想的规避风险的养老方式才是首选。但养老政策的长期性决定了在长达十几乃至几十年的期限里必定会产生各种变动，通货膨胀导致货币贬值，政策变动使得保险金无法保障等等一系列的问题对于农民工来说参保是有顾虑的。调查中有26.16%的农民工对于现行的养老政策不满意，多数人持有不信任、不满意的态度。

此外,调查显示有37.09%的农民工认为自己工作的不固定将会牵扯到自己的养老保险转移的问题。实际上在我国现行的各类养老保障体系中已经将农民工纳入其中，却很少存在高效简洁的保险转移办法，以上海为例的综合型养老保险模式就规定了不能向外地进行转移，并且各城市之间往往存在不同的养老保险模式，所以说养老保险在地方间转移困难重重。

农民工的高流动性使得在各市各省间频繁流动，与长期稳定不变的缴费模式的要求存在矛盾，受访者的顾虑多为一旦在务工地参保能否使自己之后真正享受到保障，看不见回报的长期投资对于农民工来说还是难以接受的。要使农民工放心投保，必须要使保险过程中的风险最小化。

4、对公平待遇的需求

由于农民工群体的特殊性，作为一座城市外来人口的同时也是城市建设者，事实上多数农民工每年大多数时间是在城市中生活，与城市居民面临相同的生活环境，所以反而不同于农村的基本需求。但由于流动性强、收入较低等特质，又决定了他们在一些方面不同于一般的城乡居民，以及其农村户口，使得城镇居民养老保险该不该包含农民工群体的问题上实际是有两面性的。

一方面将这个群体排除在现行的养老制度之外，将使农民工的养老需求无法得到保障；另一方面，将农民工纳入现行政策，形式上的政策规定看似公平，但没有考虑到农民工反馈难、转移难、收入低的实际问题，缴纳相同的养老金却无法达到相同的养老效果，能够一视同仁，却没能求同存异。

不论是哪种情况，它们往往忽视农民工这些特质，直接地将农民工划入城市或农村政策中，多数养老政策出台后事实上是不符合农民工利益的，没有根本解决实质上的养老歧视问题，使得农民工成为了养老政策的一个“断层”。对于城市有着与城市居民相同的归属感，但对于公平待遇的需求却无法被满足。

5、对高效便捷的执行和管理体系的需求

农民工群体文化素质普遍较低又具有很强的流动性，这也就使得他们对制度的执行和管理方法有着更高的需求。农民工总体受到文化程度不高的限制，他们容易对政策的解读产生偏差，对于养老金的缴纳与返还制度的实施与执行造成难度。同时他们在城际之间不断流动，为政策增加如何参保、如何转移、如何续保等难题，这些繁琐与低效的处理程序降低了农民工参保的热情，农民工养老急需更加简洁高效的执行体制与管理方法。

综上所述，作为养老保险制度的主体之一，农民工群体具有的不可忽视的特殊性从而决定着他们在养老保险中存在的特殊需求，政策及其施行是否能满足农民工的需求深刻影响着社会保障体系的建设。

四、供给分析

(一)现行养老保险政策

2011年7月1日，《中华人民共和国社会保险法》正式实施，它开始将农民工参加城镇职工养老保险正式划入到制度里，从而保障农民工权益，这也充分说明了农民工养老问题引起了社会的关注，解决农民工养老问题是现阶段社会的一个目标。

但是目前并没有一套针对农民工统一、系统性的制度，所有对农民工养老保险政策都处在一个省级统筹的阶段，即中央做出总体性的指示和规划，各省市根据实际状况制定并实施具体的保障方法。其中比较具有代表性的是以下四种模式：

(1)以北京为代表的仿城型养老保险模式：这种模式模仿城镇居民的保险制度框架，采用“低门槛准入、低标准享受”的原则，缴纳较低的保费并且由农民工本人与用人单位共同支付，最终享受到的养老金按累加原则领取。而当农民工回农村时需将个人账户封存等重回本市工作时续交仍然可享受累加年限。此模式不利于农民工跨区域流动时的养老保险转移。

(2)以上海为代表的综合型养老保险模式：综合型养老保险它将医疗、工伤、失业保险等与养老保险一并纳入考虑建立综合模式，养老保险只是其中的一个部分，由用人单位统一缴纳，在一定程度上对农民工现在生活以及未来有了一个最基本的保障，减轻了其负担。而实际缴纳的保费的年数仍需在15年以上才可享受保障，并且不能向外地转移。

(3)以广州深圳为代表的扩面型养老保险模式：扩面型模式将农民工统一纳入城镇居民的保险系统，缴纳高于农村低于城镇的保费，享受与城镇居民一样的待遇，保费不计入个人账户，个人账户的基金需要一次性领取，在离开该城市前不可转移保险关系，缴费年限不低于15年。

(4)以浙江为代表的双低型养老保险模式；采用“低标准缴费、低标准享受”的原则，用工单位和农民工共同缴纳保费，保费低，政策较为灵活，考虑到农民工的利益诉求，但持续性不高难以统一，并且企业缴纳的费用不纳入农民工的个人账户，不利于享受额外收益。

我国的农民工养老保险具有一定的地方性色彩，属于地方法规，各地区都有其相应的制度，制度的效果也存在着很大差异，不能一概而论，但我们通过对一些代表性区域制度的分析比较不难发现，每种模式都存在一些固有的不足，而模式之间的区别使得农民工在区域间流动时产生困难。

(二)农民工养老供给的缺失

通过对农民工养老需求和现有政策的对比分析。我们可以发现我国现有的养老保险办法显然与农民工群体的养老需求不匹配，面对农民工这一庞大且相对固定的需求主体，目前的政策供给结构缺乏一定的适应性和灵活性，有效供给程度低，存在大块的供给空缺，未能充分灵活的满足农民工最基本的养老需求。根据分析我们发现了以下问题：

1、政策层面

第一，保费过高，缴费年限太长，大多数农民工无力负担。现行的城镇职工养老保险的缴费基数是上一年度的社会平均工资，最低为社会平均工资的60%，而农民工的收入水平普遍较低，这一缴费门槛给农民工带来极大的负担。虽然新农保可自主选择档次缴费的政策缓解了农民工的缴费压力，但是新农保的覆盖面还很低，并且国家规定新农保与其他保险关系之间不可转移续接，对于已经参加其他保险的人仍无法保证合理的费率。并且近年来，我国多地调高养老保险费费率，2017年又有调高的趋势。

在缴费年限方面，我国养老保险待遇享受条件为缴费必须满15年，不满十五年的不能领取基本养老金。事实上，随着产业对劳动力的选择趋于年轻化，农民工工作年限正逐渐缩短，同时又由于频繁的区域流动以及职业变换，很大一部分农民工很难坚持支付15年的养老保险费用。有调查显示，从事饮食服务行业和工厂相关职业的农民工一般工作周期为4-6年，而从事建筑行业的农民工在一个地方工作停留的时间大约为2-3年。不少于15年的缴费年限仍然过长。在我们的实际调查中，约有15.07%的农民工表示保费过高，21.85%指出现有的工资水准根本不足以缴纳养老保险，另有24.34%表示缴费年限太长。

第二，各地模式不统一，转移接续困难，相关手续繁琐复杂。农民工群体具有较强的流动性，在参与问卷调查的604名农民工中，有49.34%的农民工从事的是流动工作，并无定居，而我国各地在城市职工养老保险模式的选择上却各有不同，各地养老保险制度的碎片化显然与农民工流动性强的工作特点极不适应。

对于农民工来说，普遍存在保险账户不能快速便捷的转移和续接等缺陷。在调查中有27.65%的人认为办理流程太繁杂，而37.09%的人选择了工作不固定，保险关系的转移不方便。即使像浙江这样养老保险关系转移较为自由的，农民工跨区域流动也需面临着多道繁琐的养老保险转移程序以及保险转移失败的风险。而对于大部分的省市来说，农民工保险的转移和续接就更加的难以操作了，又如上海的综合性社保根本就不支持保险向外地转移。返乡农民工的养老保险关系在城乡保障系统之间的转移和接续仍然是现行养老保险政策需要攻克的重难点。

第三，统筹层次低，保障水平不高。统筹层次是衡量养老保险社会化水平的重要标志之一，从我国目前的养老保险统筹层次看，我国大都实行市级或县级统筹，偏低的统筹层次容易导致在全国范围内社会养老保险发展进程不平衡的局面，不仅与社会保障的“大数法则”背道而驰、加重了地方财政的负担，还容易造成地域之间养老保险难以转移续接的问题，与农民工经常需要流动转移的工作特点极不适应。此外，在对未参保的农民工进行的深入调查中，我们发现在未参保的原因中，有32.39%的农民工表示“养老保障水平太低，没什么用”，在所有原因选项中的比例居于最高，其中不少农民工向我们透露，现在提供的低档次的缴费水平的确足够低，但是相对应领取到的保障金也就很少了。可见，养老保险偏低的保障水准极大地影响了农民工自愿参保的意愿。

第四，缺乏灵活和具有适应性的养老保障机制，信息化程度低。农民工是区别于农民和居民的特殊群体，在农村和城镇养老保险之间的选择尤为困难，我国各类型养老保险制度之间不能进行保险资金累积和转移。这意味着参与了城镇职工养老保险的农民工在回乡之后先前付过的保险费都不能算入农村养老保险里，要么自行承担所有的城镇职工保费，要么退保；此外我国在养老保障方面的信息化程度很低，无法统筹得出精确的信息，我国并不允许同时参保两种社保的情况，在调查中我们却发现有不少农民工同时参与了城镇职工和农村养老保险，这也在一定程度上增加了农民工们参保和转移续接的难度。

第五，在相关政策的宣传普及上有所欠缺。在对于政策的了解上，绝大多数农民工对于政策都不够了解，这与相关部门对养老保险政策的宣传普及的忽视有重大关系。大多数农民工教育程度相对较低，这就恰恰需要政府加强宣讲与援助，以帮助广大农民工更好地理解国家的养老保险政策，增强他们对政策的信任，更多地参与到国家的养老保险体系中来。

2、企业和监管层面

企业作为基本养老保险金的重要承担者之一，在养老保险制度中居于至关重要的地位。但雇佣农民工的企业往往从事的是劳动密集型产业，低廉的人力成本是它们进军市场的重要资本，也是主要的利润来源之一，而为农民工缴纳养老保险费，将大大提高他们的人力成本，直接影响到他们的市场竞争力，故而企业为追求高利益低成本，往往在缴纳基本养老保险金上比较被动，另有些企业客观上确实经济效益不佳，难以负担，加之相关政策法规并不完善，企业往往在这里钻了法律的漏洞，逃避基本养老保险金的缴纳。

而政策实施和监管方面的不足也直接导致了供给的低效。由于我国现行的养老保障制度的碎片化和区别化，在政策实施和管理的过程相对混乱，部门运作和部门之间的衔接容易发生权责不清的情况；而在监管方面，一方面是政府对自身的监督与管理，一方面也要加强在企业和单位的监管，但是我国现在并没有一个统一的监管机构，机构和企业对于社会养老保障实施的不透明和甚至不作为无法确保政策的有效实施。

以上保险政策制定、执行以及监管方面的缺失导致供给效率的降低，无法与农民工的养老需求完美对接，因此目前的保险制度对他们的吸引力并不高，普遍的，他们对养老保险的满意度也不高。

五、对策建议

通过上述分析我们不难看出，我国针对农民工的养老保障方面的确还存在许多不足。这些不足产生的原因除了问题本身的复杂性和广泛性，与供给和需求的不匹配也有很大的关系。农民工群体的客观现状和主观需求在一定时期内是稳定不变，所以在解决农民工养老问题过程中，关键是要立足于养老保险的供给方面，结合农民工的养老需求，制定合理的政策和制度，多管齐下，加快政策的统筹和实施，加强监管机制提升政策施行效率。对此，我们提出以下建议，期望得以改善农民工养老现状，解决养老困境：

(一)加快推进户籍制度改革

中国的社会结构长期处于一种城乡割裂的阶段，在这种形势下，虽然农民工离开土地来到城市工作、发展，但由于户籍制度的原因，外来务工人员实际难以真正地融入到城市系统中去，“身份”限制了他们参加各种优惠政策，物质和精神上的不公平待遇都使得农民工分外的渴求公平。

现在已经有部分省市提出要求取消农业户口与非农业户口性质的区别，统一登记为居民户口。浙江慈溪就已取消农民和居民户口，这也在很大程度上缓解农民工本身的尴尬的现状，对整体改进保险机制有很大的帮助。进行这样的改革实际上是想要缓解社会二元性带来的负面影响，使城乡福利逐渐趋同。所以若想要彻底解决农民工养老保障问题，就需要首先关注如何取消户籍制度所带来的壁垒，从根本上消除不平等待遇。

(二)建立分层次的缴费体系，提高保障水平

在完善农民工养老保险体系时需要考虑到农民工群体的经济实力，考虑到他们能承受的最高与最低的缴费限度，设定多个档位供不同收入的农民工分别选择最为适合的级别进行缴费。这种方式能够降低养老保险的门槛，减轻农民工的负担，在一定程度上放宽参与投保的限制，让更多的人能够自主参与并选择自己的养老保险体系。

以上海市为例，城乡居民养老保险中个人缴费标准分为12个档次，参保人可以自主在能接受的范围内对缴费档次进行选择，采取多交多得的原则。考虑到农民工收入较低且不稳定，对于收入水平低于某一水平的农民工可以在原有基础上再次降低缴费标准，对于部分经济困难的农民工进行免费政策。

(三)调整缴费年限

过长的缴费年限将会在一定程度上加重农民工的经济负担，并且由于年限的限制，在短时间内得不到养老收益，可能会降低农民工的参保热情。建议政府考虑补贴高龄农民工养老保险；制定具有灵活性的缴费办法，不同省市不同种类的养老保险可进行年限叠加；对于特殊情况或经济困难的农民工采取适当的年限减免措施。

(四)制定统一的保险关系转移办法、提高信息化简化流程

由于农民工的特殊身份与流动性，我们急需制定出一个统一的保险关系转移办法，实现各省市地区之间的联通性和统一性；在实施上我们需要提高社会养老保障方面的信息化程度，完善信息系统的建设，加强机构内社保信息的精确共享。可以建立一个统一网上服务平台，统筹各省市资源及信息，制定统一的转移和续接办法，对各地区保险转移进行联通，通过互联网和智能服务实现快速的对接和转移，省去中间环节。

此外，现阶段所规定实施的社保养老保险转移办法仍然较为繁琐，办事部门之间衔接的不明确更增加了转移续接的困难。建议我们可以为农民工提供一张国家统一制作的养老保险卡，结合信息化平台，在卡上记录农民工现有的养老保险付费和办理情况，并可以直接出示身份证及保险卡的方式进行续接转移。这样既能省去一部分转移续接的手续，也能简单明了的了解到该农民工在每个时间段每个地区的业务情况。

(五)优化财政支出结构，建立建设者养老基金会

国家在分配财政支出时，不单单要着眼于经济及科技的发展，也要对社会保障及公共服务方面高度重视。适当增加农村社会保障的财政支出，除了增加养老保险的覆盖面以外，还要保证应有的保障水平，充分考虑通货膨胀及货币的投资收益情况，计算出合理的具有保障水平的保险金数额。

建立城市建设者基金会，可由一部分财政补贴和民间资金募集的方式筹集基金，用于落后农村的建设和经济困难民工的补助。农民工大半辈子都在建设和服务城市，他们的家乡却无人打理。因此，我们可以通过建立基金会筹集善款，帮助建设那些落后的乡村，保证农民工回乡之后有房可住，有地可依；对于经济困难的无法负担保险费或失去其他保障的农民工进行资助，保障他们的晚年生活。需要说明的是基金会需要建立透明的监督机制，通过政府、其他组织以及社会和民众的三重监督保证基金来去的透明和公正。

(六)建立社会援助组织

农民工由于其特殊性在当今社会中属于较为弱势的边缘群体，权益不断受到侵犯却无法维权的新闻并不少见。因此，需要建立针对农民工的援助组织，维护其应享有的基本保障，此外，通过社会援助对一些经济困难或有特殊情况的高龄的农民工提供生活帮助；并且可以展开一些帮助他们知识普及培训，普及法律及保障知识，提升他们的认知水平，提高他们对养老保险的重视，在需求上扩大自主需求面，让他们能自主的去了解参与养老保险，从而缩小需求与供给的差距，实现需求与供给的对接与协调。

(七)加大政策宣传力度

了解是参与的先决条件。针对这一问题，政府首先需要让农民工对养老保险的重要性有足够充分的认识，加大对于农民工养老保险政策的宣传，组织对于此政策的学习讨论。各乡镇政府可以通过安排各种有关推广农民工养老保险的推介会，进行相关政策的讲解、答疑，让他们认识到办理养老保险是对自己老年生活一种的保障，只有真正感受到了将为自己带来实实在在的收益，才能调动起农民工群体参保的热情。

(八)提高政府公信力与执行力、加强社会和行业监管

一个完备的制度需要好的执行才有其意义。因此，政府除了制定出完善的农民工养老保险办法外，也需要加强执行力和监管，加强相关部门服务人员的服务素质，不要让相关部门服务能力的缺失丧失了政府的公信力。加强社会和行业内的监管，提升制度执行力才能确保政策落到实地，真正做到为人民服务。

六、结语

农民工是随着我国城市化进程和社会结构转型而产生的，是工业化进程加快与传统户籍制度冲突的结果。而当今社会随着城市建设的加快以及社会经济结构的变迁，加之人口老龄化问题的不断加剧，农民工的养老保障问题更加严峻。在国家供给侧改革的举措下，我们对农民工的养老问题产生了新的思考，发现农民工养老问题迟迟得不到解决其实也是供给与需求不匹配的问题。现行的养老制度未能结合农民工群体的养老需求来制定，加之养老保障方面的信息化程度低，政策落实不彻底等等一系列问题使得农民工养老问题日益加剧。

因此要解决问题，须要明确需求主体，站在农民工的立场和需求上，改变供给策略，对养老保障制度进行完善和整合，设计具有适应性和灵活性的制度制度；在实际操作中要加强运作效率，提高监管，增加透明度，保证制度的施行效率，确保渠道的畅通；在信息的收集和共享方面要求我们提高养老保障方面的信息化程度，加快信息系统的建设，避免一些重复投保、转移续接困难等问题；在财政和资金方面可以充分利用民间和社会的资源，通过社会援助和基金会达到农民工与其他人群的互帮互助。

近年来政府方面对与农民工的养老保障问题也日益重视起来，“三农问题”不断的在中央一号文件中以重要主题出现，而农民工的社会保障也是其中的重点关注问题之一，党的十六届六中全会提出计划到2020年全面建成社会保障体系，虽然到2020年仅剩几年，但是相信在国家政策环境的良好支持下，农民工养老问题在不久的将来将得到合理完善的解决。

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