行政处罚案卷存在的问题及对策

王虎

行政执法案卷是行政执法活的真实反映和全面完整记录，是重要的凭证档案，既可明确体现出执法过程中存在得不足，也是衡量办案机关和执法人员法律素质高低的标尺。笔者借助日常监督检查，对辽宁省部分市县的兽药行政执法案卷进行了借阅分析。我省兽药行政执法活动基本上可以做到事实清楚、依据准确、程序合法、决定适当。同时也发现部分执法案卷在规范、内容、程序等方面存在一些问题，有些问题可导致行政复议，甚至引发法律诉讼。为保证法律法规的正确实施，规范行政执法活动，全面提升行政执法能力和案卷制作水平刻不容缓。笔者就我省案卷存在的问题与相应的对策作一浅析，望与广大同仁共同探讨、研究、学习、提高，规避行政复议及行政诉讼等法律风险。

1兽药行政执法案卷存在的问题

1.1法律法规的适用方面

对假劣兽药的定性问题不准确，依据的法律法规条款不具体，如某兽药为假兽药，仅仅笼统的表述为根据《獸药管理条例》，未明确具体法律法规条款项等，甚至出现假、劣不分的情况。

违反的法律法规条款引用不明确，错把逆向监督的条款当作正向管理违反条款。

法律责任条款引用不清，未明确行政处罚的种类，处罚额度表述不清，案卷叙述较笼统。

1.2行政处罚程序方面

行政处罚程序运用错误。主要体现在对简易程序的界定，《行政处罚法》对简易程序和一般程序作了详细明确的界定，但个别县区存在适用于一般程序的案件错用了简易程序。

证据链不完整。对询问笔录的依赖性较大，对数量、价格、视听资料等强有力的原始证据重视不够。证据角度过于淡薄，极易出现孤证，仅凭一纸口供，极易推翻，甚至出现复议或诉讼。

案件办理程序不清。部分地区在办理行政处罚案件时，应当履行立案审批手续而未履行，应当履行处罚决定审批手续时未履行，存在后补审批手续的现象，导致立案在前，审批在后；处罚决定在前，处罚决定审批在后；甚至缺少前置审批的现象出现。

权利告知不到位。行政处罚机关在下达行政处罚事先告知书、行政处罚决定书时应明确告知当事人做出行政处罚的事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述申辩、行政复议和行政诉讼的权利。但是部分地区存在只送达，不告知，或者未明确告知法律救济途径。

罚没金额认定不清。有些执法机构在认定罚没金额时存在违法所得认定不清、货值金额认定不清、罚款金额把握不准等现象存在。部分市县在做出行政处罚决定时，力求方便，将罚没金额设定为整数，易导致罚款金额超出或不足法律法规规定的范围。如某兽药经营企业销售假兽药，该企业共购进某假兽药10盒，每盒进价8元，售价每盒10元，并已全部售出，则该企业的违法所得为100元（10盒×10元/盒），而非20元（10盒×10元/盒～10盒×8元/盒），该案件的货值应为100元，而非80元。应对该企业做出没收违法所得100元，并处货值的2～5倍罚款的处罚。

1.3行政执法文书运用方面

当事人填写不规范。某些地区易将当事人与法定代表人混淆不清。如张三兽药店，法定代表人为张三，执法机关对张三兽药店销售假兽药行为进行处罚时，该案件的当事人应为张三兽药店，而非张三。

执法文书所加盖的公章不符合规定。辽宁省内大部分地区的兽药行政执法机构执法行为为行政执法机关进行的委托执法行为，所以在加盖公章时，应加盖委托机关的公章，而非被委托单位的公章。

行政执法人员资质没有体现。行政执法案卷中的行政执法人员应为两人以上，并应具备行政执法证，部分地区行政执法案卷中未体现执法人员的数量、证件等相关信息。

罚没物品处理不当。在有些设计罚没物品的行政处罚案卷中，未体现处罚没物品的处理情况或处罚方式不当。

告知诉讼时效和诉讼法院不准确。特别是行政处罚决定书内告知的诉讼时效与诉讼法院不准确。执法文书填写不规范。随意涂改，缺少签字盖章，不编码、不装订，随意存放等现象依然存在。

2几点建议

上述问题从一定程度上反映出我省兽药执法行为仍存在法律素质不高、执法能力不足、工作责任心欠缺等方面的问题，如不加以警惕，及时改正，将会阻挠制约我省兽药执法水平的提高，甚至出现更多的行政复议撤销及行政诉讼败诉的发生。我们应采取一定的措施，防患于未然，进一步强化行政执法行为管理，规范行政执法行为。笔者就结合实际，浅谈一些建议，供大家参考。

2.1强化领导，提高认识

各单位要强化对行政执法活动的重视，统一思想，充分认识到行政执法案卷的重要性，克服自满情绪，树立第一责任人意识。加强法制机构建设，充实行政执法人员，强化执法队伍建设，打造一支法律素质高、工作能力强、依法行政、执法必严的强大队伍。结合实际，制定切实有效的措施促进行政执法工作的完善。

2.2强化培训，提升能力

笔者在日常工作中发现，我省的行政执法培训较为杂乱无序，缺少系统化，既有法制部门组织，又有上级主管部门举办，培训教材不统一、授课口径不一致，造成执法文书使用五花八门，甚至出现越培训越混乱的不良局面。笔者认为各地法制部门及业务主管部门应加强沟通、形成共识、上下统一，避免造成基层执法部门无所适从。各地要创新培训模式，转变培训思维，从大而广向小而专转变，少开范围大人员多的大会，多开专题研讨会，从普遍提升向培养法律学术带头人转变。笔者在日常工作中发现，行政执法案卷质量较高的单位，都至少有一名具备法律基本理论、熟悉监督执法、工作经验丰富的骨干工作人员。这些骨干在各地行政执法工作中发挥了举足轻重的作用，一方面解答法律层面的疑惑，一方面解决执法过程中的问题；一方面规范执法，一方面规避风险。所以，培养执法工作带头人应是将来监督执法培训中的重点。

各地要全面提高省培训效果，因人而异，因材施教。领导干部带头学习，领导干部法制观念和法律素质将直接影响到执法水平的高低。完善培训效果评估制度，严格考试，将培训效果作为年终考核的重要依据。考核不合格的调整工作岗位，确保执法人员具备基本法律知识，自觉依照职责和程序开展执法活动。

2.3规范执法，依法办事

为了充分保障行政相对人的利益，必须保证行政执法的公正，而严格按照程序执法是保证公平公正的前提。但是，目前仍有个别执法人员意识不到程序合法的重要性，执法人员应具备法律意识，树立程序观念，严格按照程序执法，不缺项、不漏项、有法必依、执法必严，杜绝个人专断，依法办事。

2.4健全制度，常抓不懈

行政执法案卷是反映行政执法规范化程度的窗口，定期开展案卷评查是一项重要的工作，对规范化执法及促进依法行政具有重要意义。建立健全内部审批、案卷评议评查考核、监督管理、责任追究制度刻不容缓。endprint