土地整治项目科技化管理的探索研究

2018-03-07王燕鹏巩玉虎赵跃伦张黎芹

山东国土资源 2018年3期

王燕鹏，巩玉虎，赵跃伦，张黎芹

(1.济宁市国土资源局，山东济宁 272017；2.山东省鲁南地质工程勘察院，山东兖州 272100；3.梁山县国土资源局，山东梁山 272600)

2015年，李克强总理在国务院政府工作报告中提出，政府将实施“互联网+”行动。7月，国务院发布《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提出，各地区、各部门要在实践中大胆探索拓展，相互借鉴“互联网+”融合应用成功经验，促进“互联网+”新业态、新经济发展。如今，“互联网+”代表着行业发展的新方向、新趋势，也为转变传统发展模式提供新路径、新方法。当前，国内“互联网+”应用于国土部门的探索和研究主要集中在土地执法监察、网上审批、网上申报、网上政务公开等方面[1]，具体应用于土地整治项目管理的探索和研究尚处于起步阶段，多单纯的研究土地整治项目管理的或外业或内业的某一方面，没有形成土地整治项目从立项、施工、验收到后期维护管理的全方面管理体系。在省内，济宁市根据多年的土地整治项目管理经验和教训，一直致力于探索精准化、科技化、高效化的土地整治项目管理模式，率先提出了“互联网+”应用于土地整治项目管理的可能性，经研究讨论，提出了全面的系统建设构想，后经多次使用、反馈、完善，形成了覆盖全市所有土地整治项目的土地综合项目动态监管系统，实现了土地整治项目的高效管理，突破了项目管理的“最后一公里”。

1 传统土地整治项目管理模式的弊端

为提高土地利用率，加强土地效益的产出，党和国家把土地整治工作摆在了重要位置。2012年国务院批准正式分布实施《全国土地整治规划(2011—2015年)》，土地整治工作已上升为国家层面的决策部署[2-6]。土地整治是一个复杂的系统工程，具有涉及面广、工程建设复杂、牵涉的利益群体多、项目难度大等特点[7-9]。土地整治项目管理主要包括项目的申报立项、设计、施工、监理、验收及后续管理等[10-11]。经过多年的实践探索，土地整治项目管理工作已趋入正规化，各项制度建设完善，专业化水平提高[12-16]。但在工作实践中，也存在诸多不足之处。

(1)项目的申报立项周期短，土地调查不充分。从上级安排项目申报到项目立项实施往往时间仓促，导致前期调查不充分，群众意见征求不到位，规划设计单位闭门造车，图上作业，乡镇基层人员也难以靠上，造成项目设计与实地不符，实施起来困难重重。同时，多年来实施项目较多，但靠人工操作立项，不可避免的造成项目区重叠，在入库时难以录入部级监管系统。

(2)项目实施周期长，难以有效监管。项目批准实施年限一般在一到两年内，但是，由于前期调研时间仓促，群众意见征求不到位，资金拨付不及时等原因，项目周期过长，规划设计发生变更，运用传统的人工手段监管难以到位，不能实时监督纠正以确保工程质量。

(3)验收手段落后，设计目标完成情况难以落实。当前的验收手段仍以人工为主，主要采用的是验收人员在项目区现场比对项目竣工图，逐项对照项目的完成情况，肉眼看、手动量，误差难免存在，项目工程内容的定位也较为困难。

(4)各类资料标准不统一，档案管理难以规范。项目从立项申报、招投标、施工到最终的验收，都有明确的要求，但在具体实施中，各种资料填报仍然存在格式不统一，自行设计的状况，造成资料存档不规范。

2 济宁市土地整治项目管理模式创新建设与应用

为了更好地保护耕地，促进工作成效，济宁市土地综合整治中心注重科技创新，不断提高综合管理水平，基于当前工作实际，开发了土地综合项目动态监管系统，并已在实践中成功应用。该系统打破了传统的办公环境限制，充分利用科技手段对土地整治项目进行实地巡查，对项目进度进行有效监督，确保项目外业施工符合规划设计要求，满足土地整治项目的精细化、科技化动态监管需求，真正实现了“天上看、地上查、网上管”的全方位监管手段，提升了土地整治工作的管理效率，为更好地保护耕地、科学高效指导土地整治活动具有重大意义。

2.1 土地综合项目动态监管系统的功能设计

该系统基于GIS，结合GPS、RS，依靠移动4G网络实现对土地整治项目的实时监管。系统由移动巡查填报、移动采集监管、土地综合整治项目巡查监管展示、土地综合整治项目动态监管四部分功能模块组成，通过网络集成和互联，共同完成土地整治项目现场数据的采集、监理日志的记录、监理成果的传输与接收、监理成果的审核与管理等工作[17-19](图1)。

图1 系统总体架构图

(1)移动巡查填报功能模块

施工方和监理方在移动端安装手机App，在施工现场实时填报项目的实施情况，对项目进行实时监管。施工方和监理方均通过该系统填报现场的进度和工程量信息，并通过手机的拍照功能将图片上传到桌面端的巡查监管展示模块。监理方在该App上能查看对应项目施工方的填报信息，并对填报内容进行审核，按时提交日志和月报(图2)。

图2 填报项目巡查任务

(2)移动端采集监管功能模块

国土局科室工作人员利用平板电脑，在土地整治项目现场数据采集。通过内置GPS或外置高精度亚米级GPS设备指导监理人员迅速到达项目地块，为项目记录监理日志；通过内置设备对施工现场进行拍照、录音和录像，通过记录照片的方位角、俯仰角、横滚角等信息保证数据采集的真实性。现场采集的数据可实时上传到监管中心服务器上，在桌面端实时监管系统中可立即查看。

(3)土地综合项目巡查监管展示功能模块

该功能模块部署在监管中心外网专用服务器上，实时接收移动巡查填报功能模块发送过来的工作数据等信息，并对这些成果进行存储、管理和展示，以通过获取施工方和监理方的填报信息和空间位置的方式来实现项目的动态监管。同时按照国土局科室的需求，向移动巡查填报功能模块推送巡查任务，通知施工方和监理方完成工作计划(图3)。

图3 巡查任务管理

(4)土地综合项目动态监管功能模块

该功能模块的业务数据和进度信息，一部分是移动端采集监管功能模块通过移动专网提交的数据，另一部分来自施工方和监理方提交到移动巡查填报功能模块后。本功能模块集成了业务科室、施工方、监理方提交的全部信息，实时展示监理人员上传的日志、照片、录音、录像及行进轨迹等数据。通过本功能模块，可以实时掌握监理人员的监理过程和土地整治项目的进度，并推送巡查监管任务到监理或业务科室的移动端(图4)。

图4 系统主界面

2.2 土地综合项目动态监管系统的应用成效

该系统是济宁市国土资源系统“一个平台、两个市场”建设的一部分，系统以国土资源基础数据库为基础，将多源、多尺度、多类型的国土资源基础数据通过信息技术有效组织起来，建立多要素、多层次、多维度，具有时空特征的土地整治项目动态监管模式。

(1)系统构建了县市土地整治政务管控系统。项目的申报、立项、方案、招投标、施工、设计变更、竣工以及移交管护等各个环节均可通过系统进行，并且能实时把握项目进度和资金使用情况。规范了土地整治项目业务管理流程(图5)。

图5 系统网络架构设计图

(2)信息采集全面，定位精确。移动端数据采集系统具有项目列表定位、多媒体数据采集、地图操作等功能。利用精确、可靠的专业移动设备，可以快速掌握项目信息、地块位置信息、快速导航定位项目地块，外置高精度亚米级GPS设备提高定位精度[20]。同时采集图班实地照片、视频、录音及证明材料，满足外业采集的定位需求。而且，系统提供了一套适合移动平板电脑的地图操作与浏览方式，实现地图量测、场景切换和图层叠加、分屏对比功能，轻松完成土地整治项目管理和监管，克服了常规巡查的人为性偏差，扩大了监管的广度和深度，实现了对违法违规用地早发现、早制止、早纠正的快速反应。

(3)系统监测成果具有精度高、现实性强、可视化程度高、客观反映现实、检查查询便捷等优点，弥补了人工巡查的时间与人力不足的缺陷[21]。移动巡查系统一方面可督促监理单位按时提交工作日志，记录具体工作内容或施工中遇到的一些问题，及时更新项目的进展；另一方面可在线实时掌握人员的空间位置，实现对任务、人员的实时定位监理，实现对土地项目的高效监管，促进土地资源保护和合理利用。

(4)通过在泗水县对南水北调耕地占补平衡项目外业施工现场检查验收的应用实践，证明了该系统具有整体性、先进性、实用性、开放性、安全性与可靠性，能够满足土地整治业务功能需求，易于使用、管理和维护，能满足未来发展要求。

3 结论

(1)济宁市土地综合整治中心监管平台的建设及初步应用，证明了土地整治项目管理利用“互联网+”与地理信息技术可以实施全方位、全过程、全天候的监管，真正做到“多从网上走，少在路上跑”，提高土地整治管理效率和服务形象，实现土地整治项目管理模式的专业化、精准化、高效化，具有显著的经济效益和社会效益。

(2)实现了市县级的政务管理，为基层单位的项目申报、立项、方案、招投标、施工、设计变更、竣工以及移交管护等工作提供便捷通道。建议完善市县与省级的三级政务内网，扩大管控系统的应用范围，实现土地整治全省范围内的智能化动态监管。

(3)系统还需要进一步完善。如与当前云计算、国土资源大数据、电子政务的发展相融合；如何进一步提高系统的智能化水平，更加开放的数据共享、精准的统计分析，为科学决策提供依据；如何更加紧密的与部、省相关系统对接，提高工作效率，避免多系统同内容重复；如何进一步拓展使用范围，与土地执法、不动产登记、基本农田保护等国土业务工作相结合。

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