记者观察·新村管理立法的鼎力之作—《雅安市新村聚居点管理条例》探析

■ 特约记者 翟 峰

四川省第十二届人大常委会第32次会议于2017年3月29日批准《雅安市新村聚居点管理条例》（以下简称《条例》），意味着在四川乃至在全国皆具新村管理立法典范意义的鼎力之作—《雅安市新村聚居点管理条例》在“4·20”芦山强烈地震灾后重建开始正式施行。

为何说《条例》是全国健全乡村治理和管理的法治体系新村管理立法的鼎力之作？其答案至少可概为如下三个：

其一，因为《条例》彰显了西部欠发达地区农村灾后重建新村管理地方立法之特色。

在“4·20”芦山强烈地震灾后重建中，地处中国西部欠发达区域的雅安芦山农村通过建成232个新村聚居点使农村居民生产生活条件得到了极大改善。然而，随着灾后重建，农村群众由散居变成适度聚居所带来的空间结构暨生产生活、社交方式、社会治理等方面的改变，房屋风貌控制、公共设施维护、环境卫生治理等方面的问题和矛盾日趋凸显。故此，何以通过新村管理立法这一法治化手段规范灾后重建新村聚居点管理，以此依法调动灾区村民配合参与新村聚居点管理工作的积极性，依法引导灾区新村聚居点居民在聚居后养成良好的生产生活习惯，并形成相应的良好风气，这不仅是地处中国西部相对落后区域的雅安芦山农村灾后重建新村聚居点管理工作中必须面对和急需解决的难题，亦是地震灾区巩固和发展其灾后重建成果所迫切需要采取的切实举措。

雅安市人大常委会以制定出台雅安市人大及其常委会立法条例及一系列立法配套制度为前提，一方面按修改后的立法法赋予的地方立法权限，通过深入调查研究，客观总结本市域农村在灾后重建新村的工作中走出的一条“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的重建之路的成功经验，从而上升形成了对国家依法有效应对重大自然灾害、地方依法有序开展灾后重建皆具重要现实参考暨借鉴意义的新村管理立法之地方性法规。另一方面，则通过坚持问题导向、效果导向、引领导向的立法实践与探索，不仅弥补了四川乃至全国各地新村聚居点管理立法的地方法规之空白，而且为今后国家层面制定新村聚居点管理的相关法律提供了参照蓝本。

其二，因为《条例》凸显了城乡建设与管理范畴内地方创制性立法里程碑之意义。

何谓具有里程碑意义？

一是该项立法是在中共中央习近平总书记亲切关怀下加速启动的。2016年3月全国两会期间，中共中央习近平总书记来到四川团讲的第一件事，就是关于雅安地震灾区的重建和管理问题。正是由于总书记的亲切关怀和热切勉励，四川省人大常委会和雅安市人大常委会才更加坚定了要通过切实制定和施行好《条例》，依法重建和管理好地震灾区新村。

二是该项立法不仅做到了与有关上位法、同位法相衔接，而且做到了在理清新村聚居点所在地乡镇政府、村民委员会、村民小组与新村聚居点关系之基础上，着重从物业层面规制了对新村聚居点的管理。故此，它对当前农业供给侧结构性改革具有立法引领作用。

三是该项立法制度设计科学，可操作性强，具有地方鲜明的灾后重建依法推动之特色。

正是基于上述，所以说该《条例》的批准实施，对四川省新村规划与建设，特别是对四川省灾区新村规划与建设，乃至于对全国各地新村规划与建设，确实“具有地方性立法的创制性里程碑意义”。

其三，因为《条例》是对依法推进新时代中国特色社会主义新农村建设和管理的有益探索。

“4·20”芦山强烈地震后，虽然雅安市通过232个新村聚居点的建设使灾区农村居民生产生活条件得到了较大幅度的改善。但村民长期自由散居养成的生活习惯，以及聚居点内较为复杂的产权关系和原有村组界限打破之后的村民集中居住模式，亦给聚居点的管理工作带来了不少困惑。

值得一提的是，新村聚居点内的产权关系除包括个人所有和共同共有关系之外，还存在着需要进一步依法厘清、界定的国家所有、集体所有等复杂的产权关系。而要依法厘清这些复杂的产权关系，以及要依法规制其新村聚居点内普遍存在的居民跨村集中居住之管理秩序，仅靠《村民委员会组织法》《物业管理条例》《四川省物业管理条例》等现行法律法规是难以直接或完全适用的。要对新村聚居点的管理模式、其与所在村的关系、点内的公共设施运行及维护、村规民约的制定，以及重大事项的决策等问题，亟待通过立法来重新界定、规范和解决。故此，该《条例》是对依法推进新时代中国特色社会主义新农村建设和管理工作的有益探索。

可以说该《条例》的出台，不仅为四川省乃至全国的新农村聚居点建设和管理的立法提供了参考蓝本，而且在依法推进新时代中国特色社会主义新农村建设和管理方面是一个有益探索。