环境公益诉讼中自然人原告资格问题研究

王 菲

（东北财经大学法学院，辽宁大连 116025）

近年来，环境污染问题逐渐成为社会热点话题，我国《民事诉讼法》也确立了环境公益诉讼制度，但只有“法律规定的机关、组织和社会团体”具有提起环境公益诉讼的资格，这使得司法实践中许多自然人提起的环境公益诉讼因主体不适格而无法启动，自然人原告资格的缺失阻碍了公益诉讼的进程，不利于社会的稳定，造成对社会公共利益的损害。

1 自然人环境公益诉讼域外研究现状

1.1 英美法系国家自然人环境公益诉讼制度

美国1970年的《清洁空气法》和1972年的《清洁水法》在世界上首创了环境公民诉讼制度，在这两部法律中，放宽了对环境民事和行政起诉权的限制。其创设的“私人检察总长”理论和“环境公共信托”理论成为世界各国环境公益诉讼的理论支撑。1970年《清洁空气法》对环境公益诉讼的原告资格作出规定，“公民诉讼”条款规定任何人可以对包括美国政府、行政机关、企业、社会组织以及个人的环境损害行为提起诉讼。1972年的《清洁水法》规定环境公益诉讼的原告必须是其利益正在受到不法侵害，或者有受到不法侵害的可能性的。也就是说公民之诉的原告应当与案件具有利益相关性。

英国的《污染控制法》中规定，任何人都可以对侵害环境公益的行为提起诉讼。“检举人制度”是英国环境公益诉讼的特色。检举人诉讼，是以公名义保护私权利的行政诉讼，检察总长有权为了阻止侵害公益的行政行为，请求对该行为进行司法审查，公民没有直接提起公益诉讼的权利，检察总长可以帮助无起诉资格的公民申请司法审查，条件是行政行为不正当，已经直接使公共利益受损或有受损的高可能性，这时公民可以请求检察总长授权其监督诉讼，该诉讼检察总长是案件名义上的原告，而公民是实际上的原告，通过诉讼进行监督。

印度是第一个确立公益诉讼制度的发展中国家，1986年印度在其《环境保护法》中设立了公民诉讼条款，赋予公民环境公益诉讼的原告资格。公民和法律规定的环保组织可以采取起诉状或者书信的方式提起诉讼，无需与案件存在相关利益关系，公益诉讼人资格范围较广。与我国不同的是，印度的环境公益诉讼中自然人不能作被告，只有国家机构才可以作被告，自然人准许以共同被告的身份加入到公益诉讼中。

1.2 大陆法系国家自然人环境公益诉讼制度

在德国，检察机关、社会团体和行政监督部门具有提起环境公益诉讼的主体资格。当已经生效的法律文书与宪法规定的个人权利相冲突时，即使该项法律没有产生实质性损害，自然人也具有民事公益诉讼的资格。同时，宪法赋予自然人提起违宪诉讼审查的资格，为自然人作为民事公益诉讼原告提供了宪法基础。

在法国，检察机关和社会团体具有民事公益诉讼的原告资格，自然人不可以单独作为原告进行民事公益诉讼。法国《民事诉讼法》规定当出现妨害公共管理的违法行为时，检察机关可以代表公众提起公益诉讼。

2 我国自然人环境公益诉讼立法和司法实践现状

2.1 我国自然人环境公益诉讼立法现状

我国现行法律规范对于原告资格采用传统的“直接利害关系”说。《民事诉讼法》第一百一十九条要求公民、法人和其他组织作为原告必须与本案有直接利害关系。《行政诉讼法》的第二条要求启动诉讼程序的当事人必须是合法权益受到损害的直接当事人。从传统诉讼法来看，“直接利害关系说”意味着原告必须被侵害实体性权利，且这种权利对于被告而言具有专属性或排他性。但是对于环境权利而言，这属于一种公共利益，任何单位和个人对环境都不具有排他性的权利，这也就阻碍了公民对侵害环境权益的行为进行诉讼。

在环境立法中，《环境保护法》第五十七条规定公民对于污染环境的行为可以向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。《海洋环境保护法》第九十条第二款规定了海洋监督管理部门可以代表国家对环境损害行为人提出损害赔偿请求。从有关环境立法的规定中可以看出其赋予了公民检举、监督的权利，但没有将自然人列入原告资格范围内，直接利害关系说是否定自然人作为环境公益诉讼原告的立法依据，也是阻碍自然人进行救济的最根本因素。

2.2 我国自然人环境公益诉讼的司法实践现状

近年来，在我国的司法审判中有不少公民以个人名义对污染环境的行为提起环境公益诉讼。

2005年的“松花江污染事件”中北大教授、学生以自己和松花江、鲟鳇鱼、太阳岛为共同原告提起环境公益诉讼，法院以“本案与你们无关,且不属于人民法院受案范围以及一切听从国务院决定”为由使该起案件没有进入诉讼程序。2011年,律师贾方义针对渤海溢油事故以个人名义将中国海洋石油公司和康菲石油中国有限公司告上法庭,诉请两被告向中国公众通报污染情况和补救措施的进展情况,并要求设立100亿元赔偿基金,法院以不属于管辖范围为由拒绝受理。

从上述案例中可以看出，公民维护环境和社会公共利益的意识逐渐增强，尽管法院在受理案件时仍然以直接利害关系说为依据，但是部分司法审判中并没有将直接利害关系说作为驳回的依据，可见自然人的环境公益起诉权和“无直接利害关系”己逐渐得到了隐形认可。

3 赋予自然人环境公益诉讼原告资格的依据和意义

3.1 赋予自然人环境公益诉讼原告资格的依据

3.1.1 法律依据

《宪法》第二条规定人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。当今社会，政治文明不断发展，保护生态环境作为公共利益不仅需要公权力的控制，也需要公民个人的参与和管理，自然人为保护环境公共利益提起环境公益诉讼，是公民参与国家事务管理，行使宪法赋予权利的一种外在表现形式。

《民事诉讼法》第一百一十九条规定原告须与案件有直接利害关系，但《民事诉讼法》第五十五条规定公共利益损害行为中，法定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。从第五十五条的规定中可以看出其已经突破了直接利害关系说，反映了立法者已经认识到环境问题上坚持直接利害关系说并不能起到良好的司法效果。

3.1.2 理论依据

从诉权的角度讲，在环境公益诉讼中，自然人的起诉权没有理由被剥夺，对公民起诉权的限制是对人权的一种侵犯。诉权具有平等性，如果公民在环境公益诉讼中不具有原告权利，但公民可以作为环境公益诉讼的被告，这对于公民诉权而言是不平衡、不对等的。

从环境利益的角度讲，环境利益是属于全体公民，并不具有专有性，专属于某个机关或组织，按照直接利害关系说进行推定，任何个人、组织和机关都不具备代表公民提起环境公益诉讼的权利，而且环境利益受到损害的某些情况下，并不能找到直接的损害对象，据此推理，公共利益就没有合适的原告对其提起诉讼。如果将直接利害关系说用到公益诉讼中，必将会使环境污染问题得不到根本解决。

3.2 赋予自然人环境公益诉讼原告资格的意义

3.2.1 弥补公力救济的不足

司法权具有被动性，法院不能自己提起环境公益诉讼，机关和官方指定的社会团体提起的诉讼难免会受到行政利益和他方利益的影响。而检察机关作为其中最常见的环境公益诉讼原告，需要起诉的案件比较多，资源有限，环境公益诉讼又耗费时间长、专业性强，检察机关以自身力量难以应对。自然人受行政机关的影响比较小，与环境利益密切相关，如果自然人可以提起诉讼，向法院提出以法定程序处理违法行为，可以有利于弥补公力救济的不足，充分发挥社会的监督作用。

3.2.2 降低诉讼成本，提高诉讼效率

机关和组织作为环境公益诉讼的原告，在证明利益损失和提供证据时，将会增加诉讼的时间、成本和难度，如果行政机关再进行介入，会使得诉讼过程受到行政机关的影响，缺乏公平性。若自然人作为环境公益诉讼的主体，就意味着污染企业的职员、合作伙伴等这些有机会知道污染信息的人也有资格起诉，自然人取证相比较机关和社会组织而言，目标较小，取证难度低，采集信息的渠道更多，可以很好的解决环境公益诉讼取证困难的难题。

3.2.3 有利于促进经济文明下市场经济结构的转型

改革开放以来，我国经济增长产业主要以粗放型、劳动密集型产业为主，用高污染、低产能的代价换得社会发展。十八大以后，逐渐树立了尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，将生态和环境作为国家发展过程中的治理重点。在环境保护政策的引导下，给予自然人提起环境公益诉讼的权利，将企业行为置于社会公众的监督下，有利于企业向高产能、低能耗的方向发展，可促进市场经济结构的转型，积极响应国家建立生态文明的方针政策。

4 建立我国自然人环境公益诉讼原告资格的对策建议

4.1 在法律规范中确立自然人的环境公益诉讼原告资格

首先应从法律上赋予自然人原告资格，这是自然人可以行使诉权的根本依据。环境权自1960年提出，作为第三代人权理论已经在国际上被普遍接受，目前世界上许多国家都将环境权作为基本人权写入宪法。我国《宪法》和《环境保护法》并未对环境权进行规定，只有将环境权纳入《宪法》中，才能对自然人的环境公益诉讼提供有力的制度保障。自然人拥有环境权之后，下一步可以将自然人纳入《民事诉讼法》和《环境保护法》中的环境公益诉讼的原告资格范围之内。

4.2 设立环境公益诉讼基金

环境公益诉讼的高成本是阻碍自然人启动诉讼程序的重要经济原因。环境公益诉讼作为一种公益行为，可以建立环境公益诉讼基金。环境公益诉讼基金除了政府划拨、社会捐赠以外，还可以将对环境公益侵权人的惩罚性赔偿金提留一定的比例作为环境公益诉讼的基金。设立环境公益诉讼基金后，若自然人提起环境公益诉讼,可以向环境公益诉讼基金组织提出诉讼费用请求,经审查符合要求的,应当予以批准，这样可以解决诉讼费用高昂问题，减轻公民的负担和顾虑。

4.3 设立行政前置程序

司法是权利救济的最后一道防线，其诉讼程序复杂，耗费的人力和资源较大，处理公共利益问题上不如行政机关快捷、高效。司法救济应该是在已经穷尽其他公益救济手段尤其是行政救济手段之后才介入环境公共利益中。因此，可以在司法救济之前设立行政前置程序，自然人在提起环境公益诉讼之前先申请行政保护,只有当行政救济无法实现公共利益保护时,再进入司法救济程序，这样不仅提高救济效率，而且在一定程度上可以防止司法滥诉。

4.4 设立联合合作机制

在司法实践中，环境公益诉讼的原告大多是检察机关和社会组织，但社会组织、检察机关和自然人其实都难以完成环境公共诉讼每个环节的任务。因此，可以将三者的优点结合起来，发挥三者各自的长处。社会组织资源多，可以解决聘请律师、进行鉴定，起诉等环节的阻碍；自然人具有信息技术优势，取证的目标小，难度低，因此可以申请环境公益资金为其取证提供资金支持；根据检察机关的职责性，可以由检察机关支持起诉,这既弥补了个人诉讼能力的不足,又令检察机关对起诉人的监督起到限制诉权滥用的目的。

5 结论

当今社会生态环境日益恶化，环境污染问题已经成为经济发展道路的严峻阻碍，在法律领域内加强对环境权的救济，是建设生态文明的法律趋势。环境利益是社会公共利益，与每个人的生活息息相关，自然人理应具备环境公益诉讼的原告资格，只有从法律制度上对自然人的原告资格进行保障，才能充分发挥社会公众对于环境的监督作用，对环境起到根本性的预防和保护。

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