从“政府包办”到“政府放权”——公共图书馆法人治理结构创新初探

杨宇楠

（大庆市图书馆，黑龙江大庆 163000）

1 引言

建立法人治理结构是近些年事业单位改革的重大推进，2011年3月，中共中央、国务院出台了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号），同年7月，国务院办公厅下发了《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发[2011]37号），其中第4个文件是《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》（以下简称《意见》）。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出要"推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，召集各领域专业人员、相关代表及社会群众共同参与，从此，事业单位改革的道路愈加清晰。在国家政策的指引下，公共图书馆法人治理管理模式的建立成为事业单位深化改革的必然，也是图书馆工作模式的改革与创新。但是，没有一项改革是没有挑战的，建立公共图书馆法人治理结构必然会面临很多困难，其中，政府能否放权成为当今值得讨论的问题。

2 “政府放权”：政府在图书馆法人治理结构中的职能定位

2.1 公共图书馆法人治理结构的内涵

“当代组织管理中的所有权和经营权是法人治理结构产生的源头，以及由此产生的委托—代理模式”，法人治理结构是由政府、决策层、管理层、监督层和公共图书馆等方面共同构成，他们之间互相协调、共同制约的关系。决策层受政府委托并负责管理管理层，监督层负责监督，他们之间分权制约，个谋其政，共同管理公共图书馆。

2.1.1 决策层——理事会

理事会是图书馆法人治理的核心机构，理事会主管和制定图书馆的规划发展，有决策权，主要由政府人员、图书馆管理人员和社会人员构成。理事会一般会设立服务协助服务理事会的管理和咨询工作的专业人员。理事会职能：制定图书馆发展规划和规章制度；对馆长的任命进行推荐或者公开招聘；审查和决定图书馆的工作，包括工作任务、工作目标、绩效考核等；审查图书馆各部门用人计划和考核制度以及审查财务预算和薪酬分配等；对委员会里的成员和组成成员要定期更换聘用，对馆长、管理层和委员会成员的工作进行评估；保证图书馆可以与政府和社会之间有良好的沟通。

2.1.2 执行层——决策执行机构

执行层的基本任务包含:受理事会监督、介入和施行理事会决议；拟定图书馆全年工作计划、服务标准；筹谋图书馆用人规划、考核制度、财务工作等；拟定和修改图书馆管理制度和章程；授予图书馆管理人员职责，修改章程。理事会和执行层关系:执行层应该接受理事会决定并受理事会监督，保障理事会的工作正常运行。理事会监督和支撑执行层作事，理事会不直接参与图书馆日常管理。

2.1.3 监督层——监督决策与执行

监督层的职能是监督理事会的决策和执行层的执行，监督包括外部的和内部的。员工的民主监督是指通过员工参与，对关系员工利益的重要事件，要开大会讨论决定，充分考虑馆内员工的意见和建议再做最后决定。外部监督主要由政府相关部门进行监督，社会媒体、舆论等部门辅助监督，监督内容主要包括理事会的决定是否合情合理，是否合法合规。经过运用对管理层首要职位的人事管理和对财政审计举行定期监督；民众监督经过每年的绩效考核制度、年度报表和信息政务公开等进行监督。每年的考核、报表应定期公开，接受评估，监督层要对其进行监督并向民众公开。

2.2 公共图书馆法人治理结构的必要性

创建事业单位法人治理结构的必然从宏观上看也是国家事业单位改革的必然。事业单位体制的改革目标是"政事分开，管办分离”，政府相关部门管理事业单位不会再以行政手段直接干涉，而是会运用经济手段和法律手段进行干预的间接管理，事业单位将拥有自主运作权，独立展开工作，政府主管部门更重要的是保证事业单位独立运转同时更多的是执行社会监督职责。

由于事业单位从原来的行政顺序中分离出来独立运行，需要一个新的制度来取代之前的制度去解决经营中的决策、执行和监督等一系列问题。法人治理结构的建立可以使公共机构在竞争中作出更准确、更高效的决定，有利于公益性组织目标的实现。原来的行政约束同时减弱，极易形成事实上的“治理真空”。

3 公共图书馆法人治理结构的概述

3.1 公共图书馆法人治理结构的现状

在我国，公共图书馆一般只设立理事会的治理模式，理事会具备决策和监督职能。2011年3月和7月，国家先后下发《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》，出台了9个配套文件，标志着我国事业单位法人治理结构正式提上日程。当前，我国公共图书馆法人建设还处于初级阶段，建成理事会管理制度的公共图书馆还是极少数的，而且我国绝大部分图书馆仍没有建设计划。

3.2 公共图书馆法人治理结构的中外比较

国外将公共图书馆称作“人民的大学”，比如在美国，公共图书馆无论从部门设置还是社会服务上都有着一流的水平，经过长期的发展，美国公共图书馆取得了举世瞩目的成绩，项目规划和科研支持迅速发展，有自己独特的图书馆治理模式，由于文化差异与制度环境不同，我国公共图书馆治理模式与国外有很大差异，主要体现在公共图书馆的管理模式和建设主体上。首先，在公共图书馆的建设主体上，美国已经构建起以地方政府为基础、以州政府和联邦政府为支撑的相互补充和协调的多元化建设与运营体系，可以看出主体上具有公众共同参与和高度自治的特点；其次，在公共图书馆管理模式上，国外公共图书馆理事会可以代替政府，自主行驶决策和监督的权利，政府仅仅是在经济上提供支持和在法律允许的范围内进行必要监督，然而，在中国，总分馆制度很难确定，各级政府都设立自己行政区划内的图书馆，服务对象大部分都是当地居民，规章制度和日常管理均由政府相关部门参与，这些弊端可以暴露出我国目前图书馆设立还不够合理，不够普遍均等，图书馆法人治理模式还不完善，运营体系难以成型。严重阻碍了公益服务的开展。在财政大锅饭体制下，很难建立总分馆服务体系，很难建立法人治理结构。

4 结语

公共图书馆建立健全法人治理机构一方面是推进事业单位改革，一方面是深化文化体制改革的重要举措。然而，在公共图书馆建立法人治理结构中，政府能否放权尤为重要，实行理事会制度是真正实现公共图书馆从政府管理向社会共同治理的必经过程。当前，我国公共图书馆理事会治理形式存在决策权和话语权相对有限问题，理事会的职能仍然以监督为主，因此，我国公共文化事业改革、图书馆法人治理结构建立的实践还存在着巨大空间。