水库移民补偿政策研究

刘立强

摘 要 水利水电作为国家发展强有力的保障，各类大中型水库的修建使我国基础设施建设不断完善。据统计，过去70年里，我国各类水库总数超过8.6万座，水电装机总容量超过1.2亿千瓦，为我国防洪、灌溉、供水等方面作出了突出贡献，受益人口数以万计。一座水库的修建，不可避免会涉及水库淹没区的人口迁移、补偿问题，由于水库移民影响较大，高质量地完成一个项目只是部分工作，水库淹没区居民的迁移、补偿、后期扶持也不可忽视。

关键词 水库 移民 补偿政策

一、前言

水库修建的前期工作之一即对计划淹没区进行人口迁移，并给予其相应补偿，移民补偿问题更是贯穿水库兴建的始终，如果针对补偿问题没有及时、合理的解决办法，则会激发迁移区人民的反抗情绪，不利于后续工程建设的进行及社会的稳定。补偿政策是各项移民安置工作的依据，在水库移民工作中发挥着十分重要的作用。近年来，我国移民补偿政策逐渐规范，受益人群逐渐扩大，但仍存在很大上升空间。

二、我国水库移民补偿政策分析

（一）实行移民补偿政策的必要性

水库修建所涉及的人口迁移、补偿问题、后期扶持是建设一座水库的基本问题，尤其是大型水库的修建，淹没区涉及的人口数量庞大，各类设施众多，如何使人民满意地配合工作，保证人员、财产等的安全迁移，已经成为修建水库必须面对的问题。非自愿性迁移作为水库人口迁移工作中比较棘手的一类问题，已经成为我国人口迁移数量众多、涉及人群广泛的系统工程。同时，实行水库移民补偿政策是我国各级政府机构坚持将受影响人民的切实利益落到实处的充分体现。移民人群是水库修建主要涉及的人群，作为水库人口迁移工作的对象，在整个移民安置工作中起着关键性作用。水库建设计划淹没区的田园、房屋、资产等均属于迁移人群的合法权益，水库的修建将对这些物质造成不可弥补的侵害。尤其是房屋、田园等设施，是很多人赖以生存的物质基础，甚至是几代人生活的家园，是人们对生活的精神寄托，为保证水库工程建设的有序进行，实行合理、科学的水库移民补偿政策是十分必要的。

（二）我国水库移民补偿政策的内容

当前，我国各类移民补偿政策的制定必须与我国现行的土地制度、经济制度相适应。因此，应从水库修建地的实际情况出发，对水库计划淹没区的群众房屋、田地等进行补偿，对影响人群进行补偿，帮助人们尽早适应新的生活环境，保证原有生活水平是最低目标，更要安抚移民群众的情绪，从根本上帮助迁移人群，及时对不理解的移民群众进行疏导。水库移民规划的第一步工作是依据相关细则对计划库区内的所有实物进行分类统计。水库移民补偿政策具体细则的制定不应简单地依靠等额交换的方式，而应在充分尊重人民意愿的基础上，与群众意见达成一致，以维持移民后人们的正常生活。当前的水库移民补偿普遍采用一次性补助的方式，原因在于此种补偿方式通过一次性发放全部的补助资金，对于政府资金的后续运转十分有利，也可在一定程度上安抚移民人群的心理，从而为水库的后续工程建设奠定基础。但一次性补偿的方式存在一定的局限性，水库移民对于人们来说是一个长期影响的过程，因此，水库移民补偿政策还应考虑到因发展区破坏、物价浮动等造成的损失，保障移民的合法权益，维护社会公平。要充分利用后扶政策和其他惠农扶贫政策，改善移民安置区的基础设施条件，从深层次改善移民的生产生活质量。

（三）当前我国水库移民补偿政策的不足

近年来，由于水利水电工程的大幅修建，移民安置所带来的问题越来越多，暴露出当前我国水库移民补偿政策领域仍存在一些缺憾。例如，在贫富差距较大的移民区，应根据不同现有生活水平采取不同的物质补偿，水库建设给移民群众带来的房屋、田地等损失由工程建设者承担。因此，首先应根据实际受损水平对计划移民区进行等级划分，分为房屋全无、有房无地、有地无房等情况，对于个别原有住房条件极差的移民人群，如危房等情况，应保证其基本住房，并制定相应政策扶持其后期生活。同时，我国水库移民补偿方面还存在移民有土安置缺乏现实基础、补偿原则过分依据“三原”标准、补偿范围覆盖不到位等问题。由于我国水库兴建多位于郊区，迁移郊区人口必须充分考虑土地问题。对此，水库移民安置机构一般改用有土安置的方式，深受迁移人群的欢迎。但目前我国可用来开发的“四荒”土地是有限的，不少移民安置机构开始采用统一协调移民土地、非移民土地相结合的方式，此种方式的弊端在于贸然将移民安置到那些地域，极易造成移民后生活水平降低，使人们产生不满情绪，统一协调移民群众与非移民的土地也易引发两方矛盾。除此之外，水库淹没区的很多物品并没有出现在我国现行水库移民实物补偿细则中。

三、完善水库移民补偿政策的措施

（一）健全补偿立法、监测评估制度

水库移民补偿是一项时间久、周期长的工作，从补偿政策的出台到对政策执行的监管，皆影响着移民群众的切身利益。我国水库移民补偿采取前期补偿补助与后期扶持相结合的方式，前期不仅包括对移民群众私有财产的强制处理，还包括对公民其他无形权益的处理，由于此种行为涉及人群甚广，对于此种大范围影响公民权益的合法行为，通过立法机关对水库移民征用补偿的目的、程序、标准和方式等加以明确，无疑更有利于保障移民的权益。例如，我国现行水库移民补偿政策针对的物品种类较为有限，立法机关应细化移民补偿标准范围内的物质类别，从而做出有针对性的具体补偿。对于迁移问题中模糊不清的问题应加以细化说明，做到让水库移民的各项利益有法可依、有据可循。严把移民补偿政策出台关，不仅要强调政策的合法性、合理性，还要依靠总体法律环境的改善，對于不合理的移民问题及时给予关注。另外，可以通过积极开展听证会、民主评议会等，将移民补偿政策的细则透明、公平地展示出来，以此规范政策制定程序，确保政策的合法性及合理性。同时，移民安家工作的完成并不意味着补偿工作就可以停止了，相反，后期还要及时建立监测机制，通过监测评估对后期扶持政策实施情况进行跟踪监测，及时掌握情况，评估实施效果，发现并纠正实施中存在的问题，确保政策顺利实施并达到预期目标，保证后期扶持的资金安全和高效使用，维护移民群众的合法权益，促进社会稳定。

（二）加大水库移民社会保障力度

水库淹没区移民迁移后，人们可能面临由于生活习惯等方面的不同、社会关系的损害所带来的不适应问题，对于移民群众来说是新的挑战。政府机构可从加大社会保障力度的层面给予移民群众物质和精神方面的双重扶持，帮助人们尽早融入全新的美丽家园。政府机构可针对移民的实力需求定期举行各种技能培训活动，提升移民人群的生活水平。移民迁入地大量人口的涌入，随之而来的便是工作问题。为此，基层单位可通过统一组织技能培训，举行就业见面会等形式带动就业，同时对于青年创业给予技术和资金支持，鼓励剩余人口从事现代农业、服务等行业。除此之外，对于迁入区，应扩大新农保参保范围，对于生活十分困難的家庭，在前期给予重点扶持，首先考虑将其纳入低保范围。改善农村医疗条件、投入更多的医疗保障、健全基层设施，皆是消除移民人群后顾之忧的可行之策。

（三）积极推广长期补偿制度

一次性补偿的方式虽受人们欢迎，但与我国开发性补偿的宗旨是背离的，只有积极推广长期补偿制度，才能更好地保障移民主体的权益。长期补偿制度依据时期的不同，调整对于移民补偿的投入，优势在于不仅可以分散政府的财政压力，人们也可以通过此种方式获取长期补偿，确保以后的生活水平，减少对于以后生活的担忧，基本生活问题得以解决。同时，该制度还将刺激人们就业的积极性，拉动地区整体经济发展。实行长期补偿机制的同时，还可以通过多种补偿相结合的方式，例如增加资金投入、进行技术指导、项目培育等，使扶持方式多样化，拓宽增收渠道，形成特色产业，让更多的迁移人民受益，基本做到“居及房，耕有田，生产有技能，致富有门路”。除此之外，面向农村户口移民展开重点扶持，可缩小城镇化与农村发展存在的差距，坚持绿色、低碳发展理念，以生态建设和节能减排为重点，提高可持续发展能力，建设和谐、美丽的现代化新农村。

四、结语

我国水库移民补偿政策的不断改进，有赖于补偿政策的规范制定、相关部门的监督管理以及社会保障机制的完善。整体法治环境的改善也会影响水库移民政策的实施，唯有水库移民相关部门公正地执行这些制度，才能将保障水库移民群体利益的举措落到实处。

（作者单位为大连金普新区水利服务中心）

参考文献

[1] 胡大伟.水库移民补偿权利保障困境的制度追溯[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2014

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[2] 杨文健，唐钟鸣，赵海涵.水库农村移民安置绩效评价框架[J].云南民族大学学报，2004（6）：45-47.