新形势下浙江省耕地占补平衡政策展望

□ 浙江省土地勘测规划院 梁邦利 姚 勇

一、引言

1997年中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）， 首次提出了耕地占补平衡的要求。20年来，随着经济社会的发展，新型城镇化、工业化的深入推进，不可避免地要占用一定数量的耕地，同时，由于我国的耕地质量总体不高，局部退化，导致现有耕地不能满足粮食和农副产品的生产需求，耕地保护面临着数量、质量和生态等多重压力。为了适应新形势、新要求，正确处理经济发展与耕地保护的关系，妥善解决耕地保护工作中的困难与问题，中共中央、国务院于2017年印发了《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）。中央及时出台的关于加强耕地保护的文件，既强调了坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度不动摇，同时也从统筹推进“五位一体”总体布局出发，提出加强耕地保护和改进耕地占补平衡的总体要求、目标任务和政策措施。

本文通过对占补平衡政策由来、演变和作用的分析和评估，结合“占补平衡”政策在浙江省的实施情况，在中央4号文件背景下，为解决困扰国土资源管理的最大难题，提出如何拓展思路实现保护耕地和保障发展双赢，从而保障全省供给侧结构性改革的深入推进。

二、20年来浙江省耕地占补平衡政策实施情况

（一）政策的演变

1997年4月中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），首次提出了各省（市）要保持耕地总量动态平衡的要求，这意味着耕地占补平衡制度正式拉开帷幕。1998年，“占用耕地补偿制度”正式写入《中华人民共和国土地管理法》，首次从法律层面提出了“耕地占补平衡”这一概念。1999年，为了解决耕地占补平衡过程中各地耕地后备资源和经济发展及资金空间不匹配的问题，浙江省人民政府办公厅印发了《关于加强易地垦造耕地管理工作的通知》，并对易地垦造耕地的内涵及相关政策进行了明确和说明。同年，原浙江省土地管理局发布《关于加强土地整理折抵指标使用管理的通知》，对异地补充耕地的后续管理与保护办法进行了说明。2002年，浙江省国土资源厅印发《关于土地整理新增耕地面积折抵后剩余部分用于耕地占补平衡的通知》，作为土地整理折抵指标使用管理办法的补充政策，对土地整理新增耕地面积折抵后剩余部分可以用于省追加规划建设占用耕地指标项目的耕地占补平衡进行了明确。为了缓解浙江省土地供需矛盾，促进经济社会全面协调可持续发展，2005年至2006年，浙江省人民政府先后发布了《关于科学开发利用滩涂资源的通知》《关于推进低丘缓坡综合开发利用工作的通知》和《浙江省滩涂资源开发利用实施意见》等文件，与此同时，为了更好地落实耕地占补平衡，有效组织开展垦造耕地工作，浙江省国土资源厅印发《关于开展建立全省垦造耕地项目储备库工作的通知》，并通过建立垦造耕地项目储备库，查清全省耕地后备资源状况。

图1 浙江省1996-2015年耕地面积

图2 浙江省1996-2015年建设用地规模

2008年后，随着浙江省经济社会的快速发展，耕地保护形势日益严峻，为了确保区域粮食安全，在国土资源部印发《国土资源部、农业部关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》的基础上，浙江省又根据本省实际情况先后出台了一系列关于耕地保护与占补平衡的政策。2009年《关于实施“百万”造地保障工程的通知》提出：通过大力推进低丘缓坡开发、滩涂围垦造地、农村建设用地复垦、土地整理等造地工程，拓展用地空间，增加耕地面积，实现全省耕地占补平衡，保障经济社会发展的合理用地需求，促进全省经济社会可持续发展。2011年《关于加强和改进垦造耕地工作的通知》指出，要严格管理，加强和改进垦造耕地质量管理，建立监督、考核、奖惩机制，不断提升垦造耕地工作水平。2013年《关于印发全省“812”土地整治工程实施方案的通知》提出，通过“812”土地整治工程的实施，实现全省耕地总量不减少、耕地质量和产能进一步提高。2014年《关于进一步加强耕地占补平衡管理的通知》要求，各地要强化耕地占补平衡法定责任，按照“先补后占”“占多少、垦多少”和“质量相当”的原则，加大耕地垦造工作力度，充实补充耕地指标储备库，保证域内耕地数量不减少、质量不降低。2015年《关于做好建设项目“占优补优”耕地占补平衡工作的通知》和《关于贯彻落实建设项目“占优补优”耕地占补平衡工作的补充通知》要求，严格控制建设占用耕地规模，强化耕地数量和质量占补平衡，全面落实“占优补优”制度。2016年《关于贯彻落实〈国土资源部关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见〉的通知》提出，实施耕地提质改造，以补改结合方式落实耕地占补平衡，以保证全省耕地“占一补一”“占优补优”“占水田补水田”制度的顺利实施。

耕地占补平衡制度制度自1997年实施至今，历经“单纯的数量平衡”—“数量质量双平衡”—“数量、质量和生态综合平衡”三个阶段，逐步形成了一套更加成熟完善的政策体系——从横向上由若干具体政策构成，从纵向上有国家政策、省级政策和地方政策之分。

（二）占补平衡政策实施20年来取得的积极成效

1.有效地遏制了耕地急速减少的势头

从总体上看，耕地占补平衡制度在浙江省实施情况良好。严格的耕地占补平衡制度，有效减缓了农用地非农化速度，在一定程度上遏制了耕地急速减少的势头，尤其是2009年以来，全省耕地面积保持稳定（图1）。

2.控制了建设规模的急剧扩大

耕地占补平衡政策实施是耕地转化为建设用地和增加有效耕地面积的土地类型双向变化过程，这一动态过程不仅在一定程度上保障了全省科学用地，促进了工业迅速发展、产业结构调整和新型城镇化进程的推进，还促使全省建设用地规模的合理增长，有效控制了建设规模的急剧扩大（图2）。

3.促进了土地节约集约利用

20年来随着全省各地持续不断补充耕地，耕地后备资源尤其是优质后备资源越来越缺乏，补充耕地难度加大。在此情况下，耕地占补平衡制度的约束作用逐渐显现，倒逼城市挖潜利用存量土地，推动城镇低效用地再开发，引导产能过剩行业和“僵尸企业”用地退出、转产和兼并重组，促进了土地节约集约利用（图3）。

（三）20年政策实施中出现的主要问题

1.单纯的数量占补平衡导致占优补劣、占水田补旱地

图3 浙江省1996-2015年单位GDP耗地量

一段时期内，部分地区对耕地占补平衡制度存在错误的解读，片面地追求耕地占补中数量上的平衡。浙江省“七山一水两分田”的土地资源特点，决定了其补充耕地的主要来源为土地开发，而这些通过开发补充的耕地却基本上是因产出率较低而被弃耕的土地，或是以前从未进行过农业生产的土地，耕地质量较差。一般来讲，被建设占用的耕地大多数为自然环境条件好、耕地质量高、区位优越的优质耕地。而在耕地补充方面，即使补充的耕地土壤质量高、农田水利设施完善程度好，但由于缺少相应的补后管理等制度条例，导致大部分补充耕地因耕种成本高、收益低而被弃耕或长时间置于粗放利用状态，最终以致出现“占优补劣”的情况。

2.过于注重在补上作“文章”，导致出现基本农田上山入海、破坏生态等现象

部分地区为了换取建设用地指标，片面的追求数量上的占补平衡，过于注重在补上作“文章”，甚至不惜以牺牲生态环境为代价，针对山区林地、滩涂湿地等生态环境脆弱区和保护区进行盲目、过度的开发，不仅导致出现基本农田上山入海、破坏生态等现象，还会带来生态系统的严重破坏，引发水土流失、地质灾害，加大新开发耕地面临数量和质量双重减少的风险。从表面上看，已实现了耕地数量动态平衡的目标，但它却未必能满足耕地质量平衡的预期，更可能带来水土流失、生态破坏等负面效应。

3.耕地补充指标交易影响了产业合理布局和全面发展

由于不同区域在经济社会发展水平、耕地后备资源状况等方面存在差异，导致耕地补充指标的富足程度在各地区之间也存在差别。为了解决各地耕地占补平衡工作中存在的困难，易地购买指标实现耕地占补平衡的途径应运而生。在此过程中，耕地资源多的地区为了眼前利益卖指标，限制了今后发展，而买入地区开发强度扩大过快，影响了长远发展。

4.从“占多少补多少”到“补多少占多少”，政策过度使用导致优质耕地快速减少

为了鼓励各地区积极开展土地整理，从而实现耕地质量的提供和有效耕地面积的增加，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，浙江省人民政府办公厅于1998年发布了《关于鼓励开展农村土地整理有关问题的通知》，通知提出“按实际增加有效耕地面积的百分之七十下达建设用地指标”。政策出台的目的是鼓励各地拓展耕地补充途径，增加有效耕地面积。但随着政策实施的不断深入，部分地区为了保障当地建设发展的用地需求，大力推进农村土地整理，以换取折抵指标，用于经济社会发展建设。在此情况下，耕地占补平衡政策就由“占多少补多少”演变为了“补多少占多少”。

由于经济社会发展建设区域和优质耕地分布区域重叠度较高，所以折抵指标政策的过度使用，导致了各地优质耕地资源的快速减少。

三、耕地占补平衡政策实施中遇到的困难

（一）耕地后备资源日趋减少，补充耕地难度日益增大

素有“七山一水两分田”之称的浙江省耕地后备资源匮乏且开发条件差。2015年浙江省未利用土地面积共计65.93万公顷，扣除河流、湖泊等水系后，真正未利用的土地面积仅占全省土地总面积的3.2%左右，这其中还包括具有重要生态涵养功能而不适宜开发的土地，可用于土地开发整理的后备资源非常有限。再者，随着垦造耕地工作的推进，耕地后备资源日趋减少，后备耕地资源中为数不多的面积大、条件好、易于开发利用的地块也已基本被开发利用，今后补充耕地的难度将进一步加大。

（二）耕地后备资源分布不均、质量不高，很难满足耕地质量平衡的预期

从地域分布来看，耕地后备资源与耕地占用不相匹配，建设占用耕地需求量大的地区，面临耕地后备资源不足的困境，而耕地后备资源相对充裕的地区，耕地占补平衡任务却相对较为轻松。在现行耕地占补平衡政策制度下，为了保障社会经济的发展，建设占用耕地需求量的地区往往会通过购买补充耕地指标，在耕地后备资源相对充裕的浙西南地区进行异地补充。在目前单一的耕地占补平衡目标驱动下，土地开发因其能够在短时间内以相对较低的成本补充足量的耕地而成为各地异地补充保证耕地占补平衡的最常见手段，而土地开发的对象又多为质量相对不高的低丘缓坡土地，最终导致耕地质量平衡的预期难以实现。

（三）保护耕地与保障发展矛盾日益突出

根据浙江省土地资源现状，全省耕地资源主要分布于海拔相对较低的沿海平原、盆地和河谷平原等地区，这些区域恰好与环杭州湾、温台沿海、浙中等三大城市群发展空间高度重叠。伴随着城市群的规划建设，大量的耕地将会不可避免地被占用，而在目前耕地后备资源匮乏的情况下，耕地保护与用地保障的矛盾日渐突出，发展空间、用地指标和补充耕地的压力将与日俱增，经济增长的资源环境制约也将进一步凸显。

四、新形势下耕地占补平衡的对策与措施

在保护耕地和保障发展的博弈中，天平正在发生变化，保护耕地的举措将会越来越严厉；中央在保障当前发展和今后长远发展问题上作出了抉择，保护耕地就是为了保障今后可持续发展；中央对整个经济发展战略思考作出了判断，倒逼经济转型等背景下，中央4号文件应运而生。基于4号文件出台的背景，浙江应该以走在前列的姿态，贯彻好中央文件，并结合浙江的自然禀赋和经济状况，在保护耕地和保障发展中走出浙江特色的路子。

如何在“占”“补”两方面解决保障发展和保护耕地“两难”问题，实现耕地占补质量和数量双平衡的预期，将直接关系到全省供给侧结构性改革的深入推进。一直以来，各地在探索耕地占补平衡的对策时，重心大多放在如何做好补的工作上，而对如何控制占的研究不深，在新形势下要做好占补平衡的文章，在研究更好地补的同时，必须注重占的研究。中央提出对永久基本农田实行特殊保护，什么样的举措才是特殊保护，中央的立意在哪里，都值得我们研究。笔者认为应在以下几个方面着手研究。

（一）第一个层面，控制项目占用

1.采取行政手段控制占用

突出耕地的资源属性以及稀缺性和战略地位，在国家层面规定可占用耕地项目的基础上，分别制定符合浙江的可占用永久基本农田和一般耕地的项目清单，严格占用耕地项目审批管理。

2.采用市场手段遏制企业占用耕地冲动

采用限制占用耕地项目转让、改变用途、对占用耕地项目进行绩效评估等方法，最大限度限制耕地资产属性，提高占用耕地门槛，大幅度提高占用成本，使每一个占用耕地项目都能发挥最大的经济和社会效益。

3.采用法律手段减少违法占用耕地行为

加大耕地保护法规建设，严格耕地保护责任追究制度和闲置、荒芜耕地行为的处罚制度，强化国土、农业、法院、检察、公安、检察等部门的协同合作，充分运用卫星遥感、动态巡查、网络信息、群众举报等执法手段，建立健全“天上看、地上查、网上管、群众报”的违法行为发现机制，实现对耕地保护的全天候、全覆盖监测。对违法占用耕地行为，加大监管和处罚力度，采用法律手段减少违法占用耕地的行为。

（二）第二个层面，加大保护现有耕地力度

1.确保保护数量不减少

通过耕地保护经济补偿机制、建设占用耕地审批、耕地占补平衡等一系列制度设计，提高非农业建设占用耕地的成本，加大对耕地保护的补贴力度，引导和促进各类建设节约集约用地，确保现有耕地数量不减少。

2.提高耕地的粮食生产能力

增加财政投入，加大对农田水利设施建设和中低产田改造的力度，大力改善和提升耕地农业生产条件，鼓励农村集体经济组织和农民依据土地整治规划，开展标准农田、高标准基本农田建设，提高耕地的粮食综合生产能力。

3.限制优质耕地的调整和位移

按照空间由近到远、耕地质量等级由高到低的顺序，将标准农田、高标准基本农田、粮食生产功能区、现代农业综合园区等优质耕地尤其是交通沿线和城镇周边的优质耕地划入永久基本农田，实现严格管理、永久保护。对于符合法定条件和供地政策，确需调整优质耕地空间位置的，必须报国务院审批，并将同等面积的优质耕地补划为永久基本农田。严格限制优质耕地的调整和位移，确保优质耕地数量不减少、质量有提升。

（三）第三个层面，数质并重，做好补充耕地的管理

1.加大补充耕地力度，确保占一补一，力争占少补多

在保护生态前提下，结合各地土地利用特点，积极推进以土地开发、农村土地综合整治和补充耕地指标交易相结合作为实现一定区域内耕地占补平衡的主要路径，并充分发挥市场对资源的配置作用，鼓励引入企业、个人参与，通过行政与市场手段相结合，积极建立更加完善的土地整治工程工作机制，引导各地探索和实践多种多样的耕地占补平衡实施模式，强化耕地数量和质量占补平衡，确保区域耕地占一补一，力争占少补多。

2.加强补充耕地管理，采用先进技术手段，提高补充耕地的质量

大力实施“沃土工程”，采取改、培、保、控的技术路径，开展退化耕地的改良治理、中低产田的培肥、土壤肥力的保护提升、污染耕地的阻控修复等，从而确保补充耕地地力的改良和提升，全面提升耕地质量等级。

3.积极探索和完善占补分离的管理模式，鼓励有序进行土地开发

探索从机制体制上改进现有土地开发整理的政策，并以提高粮食生产能力为目标，以提高耕地等级、改善耕作条件和水利设施为主要内容，加大农村土地整治力度。适时深化增减挂钩等一系列制度研究，以适应新形势下国土资源管理的要求。