浅析城市环境管理问题——以济南市政府城市环境管理为例

马 静

（河海大学公共管理学院，南京210000）

一、基本概念

（一）城市环境管理

所谓城市环境管理，主要是指政府遵循当地经济和生态发展规律，运用经济、行政、法制和教育及大众传媒等各种手段，遵循国家有关环境管理条例，制订各种环境管理计划，合理利用现有资源，对城市中的组织和人的社会活动进行规范以改善城市中的经济社会活动与城市生态环境，使其得以协调发展[1]。

（二）政府在城市环境管理中的重要性

政府对城市环境的管理，不仅包括市容市貌的管理，而且也涉及空气、水资源以及各种资源利用的深层次管理。城市环境是反映其市容市貌的参照物，也是城市文明程度的标志，对居民生活有着举足轻重的影响。政府对城市环境的管理，不仅可以为市民提供一个良好的工作和生活环境，还有利于塑造良好的城市形象，促进其经济与环境的协调发展，为产业结构调整和城市的有序运转带来动力。

二、济南市环境管理中存在的问题

（一）城市空气污染问题监管不力

相关数据显示，济南市重度污染天气占2016年总天数的4.7%，蓝天白云天数则占53.7%，2016年一半左右的时间仍处于污染状态。从PM2.5指数来看，大部分高于50μg/m3，处于二级良和轻度污染阶段，与一级优差距较大。由此可见，济南市大气污染监管效率低，形势不容乐观。

（二）水资源利用监测与评价体系不健全

济南市素有“泉城”美誉，水资源丰富是其一大特色。而如今，济南市却已然成为全国水资源短缺最为严重的城市之一，全市人均水资源量为290m3，仅为全国人均水资源量的1/7，与世界人均临界值1000m3相比，更是少之又少。近年来，为追求经济增长而大力发展高耗水与高污染行业，加剧水资源短缺.地下水水位明显下降，使得其四大泉群在20世纪末连续数年干枯，其中包括震惊全国的“趵突泉停喷事件”，无疑已严重影响到它的声誉。因此，水资源匮乏也是济南市目前环境管理过程中面临的一大难题。

（三）城市交通拥堵治理不佳

济南市素有“堵城”之称，主要在于交通基础设施滞后，交通运输供给小于需求，例如，交通基础设施建设与实际需求间存在差距，协调性差；部分路段的车流量已经超饱和，但拓宽道路又存在诸多困难等。政府作为交通运输的供给方，治理措施不当便会产生问题。

通过图1看出，济南市的交通拥堵状况高排榜首。且报告指出，近十年以来，济南市在该排行榜中一直名列前茅，其交通拥堵形势之严峻可见一斑。由于长期以来受“以车为本”思想影响，济南市路网涉及存在诸多不合理之处。相较于机动车的主动权，公共交通显得非常被动。近年来济南市的机动车数量急剧增加，2016年已经达到182.4万辆，严重超出济南市道路承受能力。加上地铁等公共交通设施匮乏，势必会造成严重的交通问题。

三、造成济南市环境管理效率低的原因

（一）城市发展理念滞后

近年来，关于城市环境保护、可持续发展的新理念、新名词不断被引进我国各级城市政府，例如，“生态城市”、“绿色城市”、“低碳城市”等，济南市也提出了“加强资源利用，建设美丽新泉城”的口号。但目前来看，济南市城市政府管理者并未意识到这一点，很多工作依然停留在表面，例如，过度追求GDP的增长，对于环境投资力度较小，重视性不够等，使得“泉城”的美称名不副实。2000年的趵突泉停喷事件以及近年来的PM2.5值急剧增加，都从侧面证明了这一点。

表1 2016年济南市空气质量状况一览表

图1 2016中国堵城排行榜（按高峰拥堵延时指数排序）

（二）城市环境管理行政职能自身的缺陷

首先，环境行政中忽视服务职能，存在管理不力或无为现象[2]。在以往的环境行政实践中，政府强制性职能借助其自身权力和法律法规的威慑，在短期内取得一定成效。但从长期来看，由于行政相对方地位比较被动，因此“上有政策、下有对策”的现象极为普遍，环境问题屡禁不止。加上政府行政手段在直接干预和强制执行中存在手段单一、灵活性差等缺陷，环境管理“政府失灵”现象严峻。其次，传统政府职能的弊端导致低效运行[3]。由于政府行政管理的固有缺陷，如信息掌握不及时、决策滞后、管理部门应对环境问题反应较慢等导致行为被动，措施不力以及环境管理效率低下。再次，环境行政职责不清，交叉管理现象严重。水体污染等区域性环境问题，虽然属于同一生态系统，但在实践中却被人为地划分归属不同的行政部门，职责不清导致环境管理效率低下。

（三）城市管理体制存在缺陷

在以GDP为地方政府政绩考核指标的背景下，政府官员为了追求政绩不惜过度损耗资源，盲目追求经济增长。这种行为造成政府职能严重扭曲，地方环保部门俨然成为可有可无的弱势部门，济南市也不例外，其职能部门往往无法充分发挥作用。其次，环境保护市场机制缺失，环保更多依赖于政府主导，市场参与较少，这将导致更多主观上认定的错误行为。以牺牲环境为代价换来的经济增长无异于杀鸡取卵，将造成无法弥补的后果。

（四）公众参与不足

随着公民综合素质的提高，公众的政治参与热情也大大提高，从高度政治动员式参与演变为理性公民政治参与，但就环境保护的公民“政治参与”而言，其广度仍较为浅薄。公民的参与意识是在特定的社会环境中形成的。中国政治参与者，即以农民为主体的广大被统治者，始终在政治上处于寂然无声的境地这样的公民只能算是“狭隘观念者”和“顺从者”[4]。此外，选举制度、信访制度与人大代表接触等是我国公民政治参与的重要渠道，但实际上大都流于形式。主要是由于随着社会问题的复杂和党政一体的扩大化，政府忽略公民参与，该现象一直延伸到现在[5]。

四、加强济南市环境管理的具体措施

（一）转变城市发展理念，强调可持续发展

发展重工业以来，经济飞速发展的同时，资源损耗与环境破坏也日趋严重。因此，将济南市定位于重工业城市是不可取的。政府须紧随时代潮流，树立“协调、发展、可持续”的观念，踏出城市环境管理征途的重要一步[6]。协调是指在追求经济增长的同时，要兼顾环境保护以及自愿的有效利用，保证在经济增进时也能为人们创造一个良好的环境条件。发展是指环境管理固然重要，但也不能顾此失彼而使经济停滞不前甚至倒退，政府需掌握好平衡，兼顾双方。可持续是协调、发展的必要条件，在发展中追求可持续，在协调中促进发展。

（二）加强与改善政府行政管理职能

首先，加强政府服务性职能，逐步完善服务性职能体系。面对日益严重的环境问题，公众反应强烈，迫切需要政府来解决。新形势下的政府环境管理必须强化服务性职能，提高服务理念，改进服务方式，以此加强政府凝聚力，将政府和公众的力量有效结合。其次，强制与非强制性手段应并行实施。传统环境行政中强制性手段往往多于非强制性手段，这在一定程度上实现了环境行政的权威性，但是管理对象的复杂性决定了它难以实施全面有效的管理，只有刚柔并济才能将其作用发挥到极致[7]。最后，加强规范化控制管理。控制起到了监督作用，是推动目标实现的重要职能。而规范化进一步体现严格科学的管理思想，减少随意性并保证管理系统协调有序运转。

（三）健全环境管理制度体系

首先，制度要体现可持续发展的“综合决策”性质。现行环保制度虽然强调可持续发展，但缺乏一条可持续发展的主线贯穿整个系统。因此，济南市政府在制定政策时除强调可持续发展外要兼顾综合决策，强调突出经济、社会、环境之间的联系与协调，在环保中求发展，在发展中促环保。其次，政府要做好前瞻性思考，采用创新思维促进发展。思维创新的目的是防止“善良动机带来破坏行为”的现象发生。政府要做到把环境保护工作同国家的经济发展中就环境问题的考虑结合起来，以长远性眼光看待问题并结合地方实际作出针对性计划。

（四）强化公众参与意识，拓宽公众参与渠道

公众参与环境治理从根本上改变了传统的政府和企业的“二元”污染控制结构，形成了政府、企业和社会公众的“三元”污染控制结构[8]。在这种结构中，公众兼具监控者与被监控者双重身份。为使公众能有效参与，政府首先要提高市民环保意识，从根本上改变公众对于环境管理的认知，加强宣传教育，争取在全社会范围内形成关心和参与环保的良好风气和氛围。此外，拓宽公众参与城市环境管理的渠道，做到信息公开化。可以通过设立专门的环境监察网站、召开听证会等方式保证公众随时了解环保信息并及时听取其意见，从而提高环境管理质量。

[1]王佃利.现代市政学[M].北京：中国人民大学出版社，2001：217.

[2]任丙强.生态文明建设视角下的环境治理：问题、挑战、对策[D].北京：北京航空航天大学，2009：8-9.

[3]丁煌.西方行政学理论概要[M].北京：中国人民大学出版社，2009：156-157.

[4]田雪原.大国之难——当代中国的人口问题[M].北京：今日中国出版社，1997：68.

[5]郭利.公共政策制定中的公民参与[J].理论研究，2004，10（8）：9.

[6]李春梅.城镇居民公众参与态度研究[D].成都：西南交通大学，2005：13-14.

[7]朱仁显.公共事业管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2014：203-204.

[8]左玉辉.环境经济学[M].北京：高等教育出版社，2003：99.