法治生态系统健康管理探析

冉 杰

生态系统（ecosystem） =生物群落+非生物环境。所谓生物群落是指栖息在同一地域中的不同种群的复合体，而种群是指栖息在某一地域中同种个体组成的群体，非生物环境是指生态系统得以存在和运转的能量与物质。①法治作为国家治理行为，是一个生态系统，因为它是由立法主体、司法主体、执法主体和守法主体等属于不同类型的人类群体来共同完成的。它需要特定的非生物能量和物质作为支撑。同其他生态系统一样，法治生态系统也存在着健康问题。要使法治生态系统保持健康状态，需要从理论上分析法治生态系统的结构及功能、建立其健康指标体系并提出相应的管理措施。

一、法治生态系统的结构与功能

在一个生态系统中，生物与生物之间、生物与非生物之间，可以通过不断的物质循环和能量流动来形成相互作用、相互依存的结构关系，产生特定的功能②，法治生态系统亦是如此。

1.法治生态系统的结构

结构是系统构成要素之间的关系。法治生态系统由生物成分和非生物成分构成，二者之间及其内部因素之间存在着相互作用和相互依存的结构关系。

（1）法治生态系统的非生物成分

法治是法律的统治（rule of law），其表达的核心精神有两层：一是制定良法；二是所有人都要恪守法律③。在实践中，法律要成为否定性的排他性理由④，即法律拥有权威。这种信念是驱动法治行为的精神力量，是法治生态系统的能量源泉，构成了法治生态系统的文化环境。但法治是一种实践活动，仅靠精神上的驱动不足以使它变成国家治理的现实。要做到这一点，它还需要物质基础，包括支持立法者、执法者、司法者、守法者、法学理论研究人员和政策调研人员开展活动的资金、设施、工具和资料等。所有这些构成了法治生态系统的非生物成分，如下表所示：

表1 法治生态系统的非生物成分

（2）法治生态系统的生物成分

法治实践是由立法主体、执法主体、司法主体、守法主体、法学研究主体和法律政策调研主体一起来完成的，这些群体在法治生态体系的构成中属于生物成分。但这些群体并不属于同一类别，根据生态学的观点，法治生态系统中的生物成分可分为三类：

表2 法治生态系统的生物成分

其一，立法主体是生产者。生产者是生态系统中将从非生物环境中吸取的能量和营养加以生产变成能够为其他生物种群消费的生物种群，是生态系统中最积极、最稳定和最富有贡献的生物种群。⑤法治实践在法治信念的推动下展开，首先就是要制定良法，这是国际社会进行法治实践的共识。《德里宣言》和“格拉斯法则”都强调法治实践第一位的要求是立法机关要创设和维护使每个人得以保持“人类尊严”的各种条件⑥，其实就是要求立法机关制定良法。立法主体为执法、司法、守法、法学研究和调研活动的主体提供了法律依据和研究对象，没有立法主体的活动，就没有整个法治实践，因而立法主体在法治生态系统中是生产者。

其二，执法主体、司法主体和守法主体是消费者。生态系统中的消费者不能自己生产食物，必须以其他生物为食，只能间接或直接地从生产者中获得能量。⑦执法、司法和守法都属于法的实施，一般而言，这些活动本身并不生产法律，而是适用或应用法律，消费由立法主体所制定的法律。可以说，执法主体、司法主体和守法主体是法治生态系统中的消费者。

其三，法学研究主体和法律政策调研主体是分解者。分解者又称为还原者，是将生产者和消费者所包含的能量和物质最终分解为无机物质、归还到环境中再被生产者利用的生物种群。⑧法学研究机构、学者和法律政策调研机构及其人员的工作是发现法律的制定、适用和应用过程中存在的理论和实践问题，并提出相应的解决方案。他们提出的观点不能直接为执法者、司法者和守法者所用，因为这些主体一般不能直接使用学者或研究人员的观点来处理具体法律事务。他们能够直接影响的是立法者，立法者可以对他们提出的观点进行分析，将正确的观点纳入新的法律规范中。基于此，他们可以说是法治生态系统的分解者。

（3）法治生态系统的内部关系

法治的非生物成分为法治实践中的各个主体提供精神信念、文化环境和物质基础，是整个法治生态系统得以生存和延续的基础。法治实践的结果会被法学理论研究机构、学者、政策调研机构及人员反馈到法治的环境中，让人们反思法治精神及其物质基础，并再次为立法者所利用。

在立法主体（生产者），执法主体、司法主体和守法主体（消费者）及法学研究主体、法律政策调研主体（分解者）之间，存在着金字塔式的营养等级结构。生态学认为在营养级序列上，上一营养级总是依赖于下一个营养级，逐级向上，营养级的物质和能量呈阶梯状递减。于是形成一个底部宽、上部窄的尖形塔，称为“生态金字塔”。⑨在法治生态系统的生物群落中，立法者本着对法治精神的信仰和对相应的物质基础的清楚认识，将法治信念和现实的可能性融入到其制定的每部法律法规中，是把握精神能量和物质能量最多的等级，属于最低一级的营养级；在法律实施过程中，由于各种原因，执法者、司法者和守法者都可能不能很好地把握法律法规中的法律精神，偏离立法者的初衷；而由于远离立法和法律实施的具体活动，法学研究主体和法律政策调研主体在法治实践活动中处于边缘化的状态，更可能对立法者的初衷认识模糊，从而产生偏差。这表明，法治生态系统中的生物群落存在着一个从立法者开始的能量递减的金字塔结构关系。

2.法治生态系统的功能

生态学在论及生态系统的功能时多指生态系统内部的生产活动、物质循环、能量流动和信息传递。⑩但是，从广义上讲，生态系统的自我平衡能力和提供产品服务社会的能力也是其内在的功能。因而在这里，我们将在广义的功能概念框架下分析法治生态系统的功能。

第一，法治中的生产活动。法治是通过一系列活动来实现的，包括立法、执法、司法、守法和法学研究、调研。这些活动在一定意义上都是一种生产活动。立法生产的是法律法规，执法生产的是行政管理秩序，司法生产的是公平正义，守法生产的是尊重法律的公民，而法学研究、调研生产出来的是完善法治活动的理论产品和实践建议。

第二，法治中的能量流动。对法治的信仰是法治的力量源泉，是推动整个法治活动的精神能量。在法治过程中，立法主体将法治精神融入到具体的法律法规中，执法者坚持严格执法、司法主体坚持公正司法、守法者恪守法律行事，法学学者和法律政策调研主体以法治精神为指引去发现法治实践中的理论和实践问题，并提出相应的解决方案。这就是法治精神能量在法治中的流动过程。由于法治精神对主体的依附性，在此过程中，法治信仰会随着法治主体的消亡而消散，不会进入生态系统的循环。

第三，法治中的物质循环。它是指法治活动展开所需要的资金、设施、资料和工具等物质资源，立法、执法、司法、守法和法学研究活动各占有和使用一部分。这些物质资源，除被实际消费和耗散的，剩下的部分会继续存在并被进一步的法治活动所使用。

第四，法治中的信息传递。法治活动过程是一个信息传递的过程，它包括两种信息的传递：法治精神和法律法规知识信息的传递。立法主体从社会中吸取法治精神，确立法律法规，并将它们传递给执法者、司法者和守法者。执法者通过严格执法、司法者通过公正司法、守法者通过恪守法律将法治精神和法律知识传递给法学学者和法律政策调研人员，而后者通过研究将法律制定和法律实施的实际效果及相应的理论和实践建议反馈给法治社会，为进一步的法治活动服务。

第五，法治生态系统的自我平衡。生态平衡（ecological balance）是生态系统发展到成熟和稳定的阶段，它的生产者、消费者和分解者之间物质和能量的输入和输出之间，接近于平衡状态。生态系统的自我平衡是通过自身的负反馈机制，使系统具有恢复力、抵抗力和缓冲力来实现的。⑪在法治过程中，可以通过立法修法制度、执法司法责任制度、复议制度、上诉申诉制度和国家赔偿制度等来抵抗和缓冲来自法治系统内部和外部的破坏，维护法治系统自身的平衡。

第六，法治生态系统提供的产品和服务。法治作为国家治理方式为社会提供的是公共产品和服务。这些公共产品和服务到底包含哪些取决于法治活动的类型及其可能后果类型的多少。例如，法治中的立法活动旨在为社会提供好的法律法规制定或修改服务，其能够提供的直接产品是良法，间接产品是良好的社会秩序。

二、法治生态系统健康管理的指标体系

生态学度量生态系统健康的指标主要包括组织状态、活力、弹性及提供产品和服务的能力几个方面。⑫因而法治生态系统健康管理指标体系也要从这几个方面来建立。其中，组织状态涉及法治生态系统的结构，活力、弹性及提供产品和服务的能力涉及法治生态系统的功能。

1.组织状态

在生态学看来，一个健康的生态系统必定拥有合理的组织结构。它包括：其一，系统的生产者能够提供大量的营养。其二，系统包含的营养级不超过五级。⑬就法治生态系统而言，立法主体作为生产者构成第一个营养级，执法主体、司法主体和守法主体作为消费者构成第二个营养级，而法学学者和法律政策调研主体作为分解者构成第三个营养级，没有超过五级。除此之外，一个健康的法治生态系统还要求立法者能为其他主体提供充足的能量。

2.活力

法治生态系统的活力涉及系统的功能，是指系统的生产力、能量流动效率、物质流通率和信息传递效率。⑭其中，生产力是指法治活动主体在一定周期内生产出相应产品的量，一般以一年为一个周期，它包括立法主体的立法量，执法主体的执法量，司法主体的办案量，守法主体的守法次数，法学学者的论著量以及法律政策调研人员的调研报告数量，数量越大，生产力越高；能量流动效率也称为生态效率，指的是所有法治活动主体生产出来的能量与消耗能量的比例，比例越大，生态效率越高；物质流通率是指系统中的物质资源在单位时间内（通常为一年）通过法治活动主体的数量，比例越高，流通率越高；信息传递效率需要用两个指标来衡量，一是准确率，信息的传递越完整就越准确，二是周转时间，从法治活动上一级主体到下一级主体的信息传递所消耗的时间越短，效率就越高。

3.弹性

弹性涉及生态系统的自我平衡能力，指的是当生态系统遇到来自于系统内部或外部干扰和破坏时的抵抗能力、缓冲能力以及恢复能力。它通常通过系统的负反馈机制来实现。如前所述，法治生态系统的负反馈机制主要包括修法制度、执法司法责任制度、复议制度、上诉申诉制度和国家赔偿制度等。一个系统的负反馈机制越健全，其维持系统健康和维持系统平衡的能力就越强。

系统的弹性是有限度的，这个限度被称为生态阈限。生态系统阈限的大小决定于生态系统的成熟度，生态阈限越大，对外界的压力和冲击的抵抗力就越大。⑮

4.为社会提供产品和服务的能力

法治生态系统的产品和服务功能，取决于法治活动及其可能后果的类型。法治活动包括立法、执法、司法、守法、法学研究和法律调研。据此，法治生态系统能够提供的产品和服务包括如下：

其一，社会服务。立法活动为社会提供的是制定健全而正确的公共行为规范即法律法规的服务，执法活动为社会提供的是严格执行法律进行国家行政管理服务，司法活动为社会提供的是依法进行定分止争和司法裁判的服务，守法活动为社会提供的是恪守法律的服务，法学研究和调研为社会提供的是提出富有建设性的理论思考、反思及意见的服务，也可以被称为丰富国家治理的智库服务。

其二，社会产品。法治活动的产品包括活动的直接产品和间接产品。直接产品包括立法活动生产的正确的法律法规（良法）、执法活动生产的恰当的国家行政管理秩序、司法活动生产的公正的司法裁判、守法活动生产的尊重法律的公民以及法学研究和调研生产的建设性理论和实践建议。法治活动的间接产品是法治活动实现的公共价值，例如正义、文明、自由、平等和人权等。

综上所述，可以将法治生态系统健康管理的指标体系描述如下表：

表3 法治生态系统健康管理的指标体系

三、法治生态系统健康管理的措施

一个健康的法治生态系统必定是组织结构合理、充满活力、富有弹性以及能够为社会提供丰富产品和有效服务的系统。这些标志着系统健康的几个方面是相互联系的。合理的组织结构是法治生态系统充满活力、富有弹性以及提供社会产品和服务的能力强劲的基础；系统越有活力和弹性，就越能够为社会提供更多更好的产品和服务。因而，法治生态系统健康管理的措施并不只是对应于某一特定的方面，而是对整体系统而言的。具体说来，主要包括以下几个方面：

1.建立和维护合理的组织结构

法治生态系统在组织层级上包括三级：第一级是作为生产者的立法主体；第二级是作为消费者的执法主体、司法主体和守法主体；第三级是作为分解者的法学研究和调研主体。这不到五级，不违背生态系统分级的底线，看起来是合理的。的确，总的看来，法治生态系统层级只有三级，但如果仔细分析立法主体、执法主体和司法主体的话，会发现这些主体内部还有层级划分。以中国的法治实践为例，立法主体可分为四级，包括全国人大及其常委会、国务院和国务院各部委、省级人大及其常委会和省级人民政府、较大的市人大及其常委会和人民政府；执法主体包括国家、省、市、县、乡五级；司法主体包括初级、中级、高级和最高级四级。这使得法治生态系统的层级变得较为复杂。

虽然复杂的组织结构有利于系统的稳定，但也存在着两个方面的问题：其一，如何保证立法主体为其他法治主体提供充足的能量和营养，即提供大量充足的良法。其二，如何保证立法主体之外的各层级主体都能得到充分的营养。要解决这两个问题，需要采取如下措施：首先，根据法治实践的需要，设立和保持足够的立法机关及相应的工作人员，以便为执法主体、司法主体和守法主体制定足够的法律法规，提供足够的能量和营养。其次，要不断提升立法机关工作人员的素质，保证立法机关制定的法律法规的正确性。最后，要适当增减执法主体和司法主体的层级数。例如，我国行政机关的层级设置事实上包括五级，在行政系统中不违背生态学的底线。但在法治生态系统中来看，它突破了生态学的底线，可以适当地精简以保证行政管理各层级能充分地理解法律法规并把握其背后的法治精神。

2.不断加强法律教育，完善法律人才的选拔和考核制度

法治活动是有组织的人的活动，符合法治要求的人是法治生态系统健康发展的关键，是法治生态系统富有活力且能够为社会提供有效法律产品和服务的关键。为此，需要采取三个方面的措施：

其一，不断加强法律教育。首先是要适当增加高校法学院的投入，不断提升法学学科建设的水平，提升法律专业人才的理论素养；其次是加强法律工作者的职业能力的培养，这要求所有从事法务工作的人都必须有职业技术资格，并在实际进入岗位前必须进行一定期限的岗前培训，以保证法律工作者的适格性；最后，要不断进行全民普法教育，通过学校、家庭和社会的通力合作，为社会培养尊重法律和遵守法律的公民。

其二，不断完善法律人才的选拔制度。对于从事法律事务的法律人才的选拔而言，应设立严格的从业资格制度，例如中国的司法资格考试制度；对于从事法学理论研究和调研的法律人才而言，目前并没有统一的选拔制度，不同学术机构和研究机构都有自己的制度，但这些制度应该遵循有较好学科基础和较强学术研究能力等一般原则。

其三，不断完善法律人才的考核制度。所有的法治国家都有自己的法律人才考核制度，例如我国的公务员法、行政法、检察官法和法官法等。但这些制度并不是毫无缺陷的，因而需要根据实际情况加以完善。例如，我国对法学理论研究人才的考核，目前主要是采用量化考核制度，但论著的数量和承担课题的数量与理论研究水平并不见得是成正比的，所以还需要建立一个基于质的考核制度。

3.完善法律程序制度

法治是一个由立法、执法和司法等活动构成的动态过程，每一种具体的法治活动也同样包含一个行为过程。从法律程序理论的角度看，一个行为只有按照正确的程序来进行，才能保证其结果的正确性。⑯因此，必须将法治活动的行为过程规范化，即建立相应的法律程序制度，只有这样才能保证提升法治生态系统的活力以及其为社会提供产品和服务的能力。这已经成为法治国家的共识。但问题是，正确的程序制度的标准是什么？如何根据这个标准来建立和完善法律程序制度？

关于正确的程序制度的标准问题，学界颇有争议。功利主义、社会契约论、商谈理论和竞争性民主理论从不同的理论视角提出了自己的看法。贝勒斯将这些争议进行综合，找出其共同点，提出了三个标准：一是，经济效益标准。这吸收了波斯纳的法律经济分析理论，认为法律活动应当遵循成本—效益分析原则，即法律程序的设计要最大限度地减少错误成本和直接成本之和，包括减少资源占用和时间成本。这一标准也可称为效率标准。二是道德收益标准。贝勒斯吸收了德沃金关于法律程序的道德成本的思想，认为法律程序规则应该努力降低道德成本，增加道德收益，即法律程序要保障法律行为结果符合公共价值取向，具有正当性。三是过程价值标准。即法律程序应具有自身的独立价值原则，包括和平原则、自愿原则、参与原则、公平原则、可理解原则、及时原则和止争原则。⑰据此，建立和完善法律程序制度的措施包括：

其一，设置必要的认知环节。行为结果的正确性建立在认知的正确性基础上，因而，在程序制度中必须包含必要的认知环节，即包括立法认知、执法认知和司法认知等。它所涉及的问题包括经验认知问题、概念认知问题和理论认知问题。正确地解决这些问题都需要一定的方法，例如解决经验认知问题需要归纳法。这些方法本身就要求一定的操作程序。而法律程序制度就是要将这些认知方法程序纳入其中。

其二，必须将效率标准、道德标准和法律程序独立价值标准融入到法律程序的设计中。效率标准主张合理地控制成本，可以有效地提升法治生态系统的生产力、能量流动率（生态效率）、物质流通率和信息传递效率，因而立法、执法和司法所占用资源的安排，都必须进行效率分析，比如司法中关于审判期限的规定。道德标准和法律程序独立价值标准能够弘扬公平、正义、自由和平等等法治精神和社会公共价值，有利于保障法治行为结果的正当性，提升法治生态系统为社会提供产品和服务的能力，因而法律程序规则必须接受这些标准的检验。

其三，应当建立法学研究和调研的程序制度。这可能是一个有争议的话题。因为，学界很多人认为学术研究和调查研究是研究人员个人的事情，对问题以及路径方法的选择都是个人偏好，没有也不应该有统一的制度安排。其实，这里存在着两个认知上的错误。一是将艺术类创作和理论研究混淆。的确，艺术类创作，如文学创作、绘画、作曲等活动，表达的是作者个人的偏好、情感和认知。对此，确实不能也不应该有统一的制度安排。但理论研究与此不同，合理性是理论研究共同的基础原则，这也是不同理论立场可以对话的原因，因而有也应该有统一的标准。另一个认知上的错误是用理论研究的问题和方法选择的个人性来否定理论研究合理性规范的共同性。个人理论兴趣的特殊性并不能忽视理论研究规范的共同性，因而，建立法学研究和调研的一般性程序制度是有必要的。由于理论研究和调研是一个发现问题和解决问题的过程，所以其程序制度应该包括以下两个方面：发现问题的制度规范，例如文献述评的要求就属于此；解析问题的制度规范，包括问题语义分析规范、问题分解规范、问题解决路径方法规范。法学理论研究和调研只有遵循这些公共的规范才能有效地为社会提供产品和服务。

4.不断提升法治生态系统的自我平衡能力

生态系统的自我平衡能力取决于其负反馈能力和生态阈限的大小。生态系统的生态阈限是固定的，因而，提升法治生态系统自我平衡能力主要是从提升其负反馈能力着手。法治生态系统的负反馈机制针对的是系统可能遭受的不利影响。这些影响包括法治活动过程中出现的错误，社会舆论的压力和对生态阈限的破坏。因而，完善法治生态系统的负反馈机制就包括四个主要措施：

其一，完善法治系统中的纠错机制，包括修法制度、责任制度、复议制度、上诉申诉制度和国家赔偿制度等。就修法制度而言，需要注意的是：法律的修改在程序上需要较长的时间，这会增加法治的错误成本。例如，我国《城市流浪乞讨人员收容管理办法》的修改是在湖北青年孙志刚因收容致死引起媒体和学界广泛关注、多人被处刑罚之后才实现的，其成本很高。要减少这种错误成本，可以通过完善法官造法制度来实现。而就责任制度、复议制度、上诉申诉制度和国家赔偿制度而言，责任制度（行政责任和司法责任制度）与复议制度、上诉申诉制度和国家赔偿制度之间是相互支撑的关系。一方面，责任制度越完善越严格必然要求复议制度、上诉申诉制度和国家赔偿制度越完善越严格；另一方面，复议制度、上诉申诉制度和国家赔偿制度越完善越严格会反过来促进责任制度越完善越严格。所以，责任制度和复议制度、上诉申诉制度和国家赔偿制度的完善实际上是一体化的，是协同进行的。

其二，完善社会舆论与法治协同的机制。社会舆论（public opinion）代表民意，并不总是与法治精神一致。在实践中，需要区分社会舆论中与法治精神一致和不一致的内容。面对与法治精神不一致的社会舆论，要利用社会各种形式的媒体为法治活动进行公开的和理性的辩护，对违背法治精神的社会舆论予以义正辞严的驳斥。同时，我们还需要完善媒体管理法，加强立法、司法和执法机关与各种媒体的协同，引导社会舆论支持法治精神，形成健康的社会法治文化生态。

其三，完善防止特权滋生的机制。特权是法治的天敌，权力大于法、干预法律的运行，越过了法治的生态阈限，将破坏法治的根基。因此，法治国家都严格防止权力对法律运行的干预，主要措施包括将一切组织和个人的行为都纳入法律规范之下，完善依法执政、严格执法和公正司法制度等。

其四，完善防止无政府主义的机制。法治生态阈限的一个边界是反对任何特权，而另一个边界就是反对无政府主义。无政府主义抵制一切科层组织，宣扬自由协议，强调社会习惯的核心价值，因而反对权威，主张废除权威加之于社会的法律和科层制度。在这个意义上可以说，无政府主义所反对的并不是社会治理，它反对的是与民族国家相联系的科层制治理。⑱但是法治作为国家治理方式恰恰是以民族国家的存在和科层制为前提的，所以法治是反对无政府主义的。这就需要在全社会进行支持法治和反无政府主义的宣传和教育。一方面要从理论上阐明民族国家和科层制度存在、至少在一定时期内存在的必要性和合理性，另一方面要阐明无政府主义理论的乌托邦性质及其给社会治理实践带来的可能危害。

注释：

①②⑤⑦⑧⑨⑩⑬⑭⑮ 李振基等：《生态学》 （第4版），科学出版社2016年版，第2、8、8、8、9、13、14、11、47、32 页。

③ ［古希腊］亚里士多德：《政治学》，《亚里士多德全集》第4卷，苗力田主编，中国人民大学出版社1994年版，第134页。

④ ［英］约瑟夫·拉兹：《法律的权威：法律与道德论文集》，朱峰译，法律出版社2005年版，第14—15页。

⑥ 炽亚：《国际法律学家会议发表德里宣言》，《国外社会科学文摘》1959年第5期。

⑪ ［丹］约恩森：《系统生态学导论》，陆健健译，高等教育出版社2013年版，第170—171页。

⑫M.T.Mageau,R.Costanza,R.E.Ulanowicz,The Development and Testing of A Quantitative Assessment of Ecosystem Health,Ecosystem Health,1995,1(4),pp.201-213.

⑯A.Aulis,A.Robert,P.Aleksander,The Foundation of Legal Reasoning,in Aulis Aarino and D.Neil Mac－Cormick(eds),Legal Reasoning (Volume I),Dartmouth:Dartmouth Publishing Company Limited,1992,p.263.

⑰［美］迈克尔·D·贝勒斯：《法律的原则——一个规范的分析》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第23—37页。

⑱Judith Suissa,Anarchism and Education:A Philosophical Perspective,New York:Routledge,2006,p.7.