发达国家公共体育政策实践及启示

□ 文冬梅 任涛（四川农业大学 四川 雅安 625000）

对政策科学的研究兴起于20世纪50年代，自哈罗德?拉斯韦尔提出“政策科学”这一概念以来，对政策科学高度关注并深入研究的学者层出不穷。各个学者对公共政策的定义有着共通之处，公共政策是为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益为价值取向的立法或行政方案。公共政策研究在70年代中后期出现了“趋后倾向”，即注重研究公共政策的“执行与评估”，而政策制定、政策执行、政策监督与评估是一直是政策过程中缺一不可的三个环节。

由于我国公共体育政策研究起步较晚，必须注重政策实践过程的每一个阶段，统筹协调公共体育政策的制定、执行、监督与评估才能真正落实政策。2018年全国群众体育工作电视电话会议4月20日在国家体育总局的主会场召开。国家体育总局副局长赵勇做会议总结发言，部署了2018年全国群众体育工作需要落实的六件实事，号召大力发展以人民为中心的体育，继续以群众体育为基础、竞技体育为引领和体育产业为支撑，让体育融入全体人民工作生活当中，为体育强国建设不断努力。公共体育政策包括大众体育政策、体育产业政策、体育公共服务政策等，借鉴发达国家公共体育政策实践经验有利于促进国民全面发展，推动健康中国建设。

1、发达国家主要公共体育政策实践

1.1、大众体育政策

发达国家大众体育政策具有的共性特征之一就是政策文本明确、政策可操作性强，强调多部门、多领域的协同执行。英国大众体育政策执行的主要特征是社会与公众对大众体育政策制定与执行的直接参与；日本大众体育政策的层次性较高。

美国2000年颁布的《健康公民2010：促进健康的国家目标》明确规定了可操作的不同层级的目标。同年颁布《促进老年体育的国家计划》，注重通过体育锻炼增强老年群体的健康水平，体现对老年群体的政策倾斜。英国政府颁布的一系列大众体育政策主要是根据专家学者的研究数据、民众意愿模型和历史文化传统等方面确定的，其中民意是政策决定的主要方面。英国2007年出台《青少年十年规划》，其提出的目标是 “青少年每周参加5小时体育活动”，这项规划使青少年在空闲时间能够使用最近的体育措施，参加提高运动技能的活动。

1.2、体育服务产业政策

日本专家于上世纪50年代提出产业政策的具体概念，是政府为了实现一定的经济和社会目标而对国家产业的形成和发展进行干预制定的政策。为弥补市场失灵，促进国民经济健康发展，各国纷纷制定多种产业政策。在现代社会，体育产业作为第三产业增长因素逐渐广泛存在，体育经营者认为体育产业盈利少，体育活动本身具有公益性，于是向政府部门寻求政策支持。

美国对体育产业的发展一直坚持税收优惠政策，有些公共性服务产业甚至直接进行财政拨款，对于竞争性小的体育产业会有政策倾斜。英国的体育政策直接融人英国的国家政策体系，英国的法律习惯和法律环境决定了体育是受国家法律保护的重要事业，其体育服务产业政策有着良好的实施效果和监督效果。体育产业在日本经济振兴计划中占据一定位置，对于体育服务产业、体育产品制造业和体育产品流通业等都有着政策上的差别。日本大胆学习西方民营化政策，积极将体育事业推向社会和市场，非政府组织和经济主体成为大量公共体育服务的主要提供主体。

1.3、体育公共服务政策

目前发达国家在体育公共服务政策方面正在往社会化方向进行，其改革经验突出表现在以下五个方面：政府职能转变是体育公共服务社会化改革的核心；有限市场化改革和多部门合作是体育公共服务社会化改革的基础；体育非营利组织是发达国家在体育公共服务社会化改革中的重要力量；均等化是各国体育公共服务社会化改革关注的重点；重视体育资源整合与评价体系的建立。

美国政府将提供体育公共服务的权力下放给了私营部门和非盈利部门，且执行公共体育服务政策的共有11个部门。美国在“健康公民2000年”中规定：每个地区社区体育中心的发展要大致均衡，在实施过程中对经济相对落后的地区采用拨专款和建立专项基金的方式来实现体育发展均衡目标。英国主要由市场和体育非盈利组织提供体育公共服务，政府负责体育公共服务提供的监督，加拿大则主要通过政府和社区相结合来提供体育公共服务。加拿大的“体育推进计划”要求优先对欠发达地区的体育公共服务发展投入资金，以及日本政府在1972年12月出台的“关于普及振兴体育运动的基本计划”中提出不同经济发展地区的基本社区体育配套设施的标准，都促进公共体育服务均衡发展。发达国家在体育公共服务政策执行中采取中央直接拨款和财政转移支付机制，通过纵向财政平衡和横向财政平衡来实现公共体育服务的地区平衡。

2、发达国家公共体育政策实践对我国的启示

2.1、多元主体参与，提高政策内容可操作性，注重地区和人群的政策倾斜

对于我国公共体育政策的制定，首先需要转变行政机构主导的传统，寻求广泛的社会参与。我国受传统历史政治文化的影响，公共体育政策的制定大多由政府部门进行，很少有社会力量参与其中，但该政策属于公共政策范畴，单一的制定主体不能完全反映社会大众的真实需求。发达国家在制定大众体育政策时深入调查民意，建立民意数据模型，再结合专家研究数据，那么我国在公共体育政策制定时必须立足民众的真实体育需求，通过开展广泛的社会调查，进行个人访谈，举办专家座谈会和听证会等有效反映民意的手段，整合所有的资料，从而推出合理的且可操作的公共体育政策。我国现有公共体育政策的内容都明确政策的指导思想、基本原则、主要目标和基本理念，但缺乏具体可操作的实施方法，政策实施内容还需不断细化，提高其可操作性。

其次，地域和人群的差异性决定我国在制定公共政策时不同地域和不同人群应该有不同的标准。发达国家已有的体育政策中有注重青少年群体和老年群体体育活动的，也有针对妇女指定的体育政策，同时根据不同地区的经济发展状况实施不同的政策标准，目的就是做到全民受益。而我国对特殊群体的关注较少，“十一五”时期才开始真正出台《青少年体育规划》，步入老龄化社会的我们应该更加关注老年群体的健康发展，务必积极调研推出以老年人为服务对象的体育政策。我国东、中、西三个地区经济文化差异显著，西部公共体育的发展离不开国家的大力扶持，加大政策倾斜力度，东部和中部的公共体育发展事业在现有的成就上也需要国家继续引导，力求做到全国均衡发展。

2.2、完善市场机制，多部门协调合作，加大财政支持力度

目前我国公共政策的执行依然遵循强调政府权威的传统模式，政府体育行政部门担当执行公共体育政策的主导者。发达国家则主要依靠市场、社会组织、政府其他部门协作执行公共体育政策，赋予社会更多的执行权力，以维护公民自身利益。体育产业已经成为第三产业经济增长因素之一，针对具有公益性的公共体育产业我国应学习发达国家在体育公共服务提供上适当的引入市场机制，发挥市场的积极调节作用，刺激体育产业的发展。由于体育行政部门专业性不够，往往会出现公共体育政策理解的偏差，导致政策执行的低效率，成立专门的执行机构，采取多个政府部门协调合作执行，并形成长效机制可有效规避低效率问题，社会组织参与执行，提高政策的公众参与也是非常必要的。

公共体育事业的发展对于任何一个国家而言都是一项长期的，利于民生的，却耗资巨大的事业。新中国成立以来，国家对公共体育事业给予高度关注，但我国人口众多，普及公共体育活动需要建设大量公共体育设施，离不开国家的财政支持。中央加大财政支持力度为公共体育政策的执行提供财政支撑，财政支持要对经济欠发达地区有所倾斜，另外，借鉴发达国家经验针对地区间经济发展不平衡状况实行财政转移支付，保证全国公共体育政策的执行。

2.3、完善政策实施监督机制，提升政策评估的专业化水平

现阶段我国在整个公共体育政策实践过程中，最为薄弱的就是政策的监督评估环节，体育立法监督严重缺乏，“官方”监督评估具有绝对权威，有学者指出我国直到2013年才出现公共体育政策的第三方评估。我国体育立法起步较晚，目前初步形成以《体育法》为核心，其他配套行政法规为辅助的体育立法格局，但还没有形成用立法手段去监督公共体育政策实施的观念，不重视法律法规的作用。要达到监督政策落实的目的，需要中央立法主导，不断完善地方体育规章制度，通过立法手段在公共体育政策的监督环节建立严格的问责制度，强化公共体育工作人员的监督意识。

我国公共政策的评估一直都是官方主导，然而，多种角色集于一身的评估行为很难保证政策评估的真实性与公正性，政策评估的功能难以有效实现。根据现有研究，除政府机构担当公共体育政策的评估主体，还有高校专家评估、专业组织评估、社会公众评估以及之前三者中两者及以上的混合主体评估。我国在引入第三评估机构的同时，还需要通过教育手段提升评估的专业水平，社会公众提供基本评估信息，专家学者在其基础上进行综合分析，在不断实践的过程中还要注意逐渐将其制度化，从而得出公共体育政策实践的实际问题，为以后政策的改进打下基础。

3、结语及展望

路漫漫其修远兮，我国公共体育政策的实践与改革还需要不断地上下求索。发达国家公共体育政策实践较早，有许多值得我们借鉴的宝贵经验，但也不是照搬照抄，需结合我国实际国情需要。该种政策既属于公共政策范畴，就不应将政策的制定、实践、监督评估三个环节割裂开来，三个步骤环环相扣，需要统筹协调，反复改进实施，形成一个完整的政策过程。我国公共体育政策的具体实践过程目前存在较多制约因素，在之后的研究中还需要不断探索挖掘，寻求新的改革路径，推动健康中国地建设，实现体育强国战略。