关于“党章是党的总章程”的法学解读

2018-03-03周叶中汤景业

武汉大学学报（哲学社会科学版） 2018年4期

周叶中汤景业

任何一个政党或社会团体在成立时，都需要制定章程并依据章程组织、动员和开展活动。正式且完善的党章是完备的政党形态所不可或缺的，特别是对居于执政地位且拥有8900多万名党员的中国共产党而言，党章不仅集中体现了党的纲领、路线和政策，而且承载着维护全党在政治、思想、组织、行动上统一的重大使命。对此，习近平总书记开宗明义地提出：“党章是党的总章程，是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。”[1]（P9）然而，我们往往将其视为约定俗成的政治论断，却忽视了在理论层面对于该命题的充分说理。因此，结合习近平总书记关于党章的系列讲话精神，本文主要从三个逻辑层面论证“党章是党的总章程”的论断：一是党章在内容上为党的组织和活动提供了基本原则和根本规范；二是党章在效力上居于党内法规制度体系的最高位阶；三是党章在作用上为全面从严治党提供了根本遵循。

一、党章确立了党的组织活动的根本原则

从南湖红船上讨论通过的700余字的党纲，到如今历经了17次重要修改而形成的19 000余字的党章，其发展变迁见证了我们党从开创走向成熟的光辉历程。作为我们党近百年革命、建设和改革伟大实践中凝结而成的智慧结晶，党章一方面集中体现了全党的最高理性和价值诉求，对党的性质、指导思想、基本路线、基本原则、目标任务以及重大方针政策等作出了明确规定；另一方面凸显了全党的整体意志，以高度概括的语言对党的组织、党的制度、党的纪律等作出阐述，确立了全党必须共同遵守的根本行为规范。党章不仅载明了我们党的立党之基，彰显了中国共产党的诉求与担当，而且指明了我们党的兴党之要，对党的建设提出了总体性要求，具有普遍的适用性与规范力。

（一）党章是“一面公开树立起来的旗帜”

政党的形成与发展始终离不开集中体现自身政治主张的纲领。如果一个政党没有纲领，那么它“不可能成为政治上比较完整的、能够在事态发生任何转折时始终坚持自己路线的有机体”[2]（P357）；若一个政党以纲领的形式树立起公开的旗帜，则“外界就根据它来判断这个党”[3]（P325-326）。作为马克思主义政党，中国共产党在诞生之初便制定了《中国共产党第一个纲领》，其“全部条文可以分属狭义的纲领和章程两大范畴”①第1至3条属于纲领或总纲的内容，其余第4至15条（缺第11条）则属于章程条文。[4]（P37）。从1922年中共二大到1928年中共六大期间，由于“部分带有党的纲领性质的内容往往以宣言或决议的形式呈现”“中共作为共产国际支部逐步丧失独立自主，难以完善而详细地陈述自身纲领”[5]（P114-117）等原因，中国共产党所制定的党章只是纯粹的党的组织章程。然而，就党章发展变迁的整个历程而言，“纲章分立”或者没有党的纲领的现象是暂时的。在党的七大上，针对党章修改，刘少奇同志指出：“我们现在制订了党的总纲，加在党章前面。这就是我们党的基本纲领。这也是党章的组成部分，是党章的前提和总则。因此，凡是党员，都必须承认这个总纲，并以这个总纲作为自己一切活动的准则。我们党有了这个总纲，将更加促进全党的团结与统一。”[6]（P243）自此，中国共产党章程始终沿袭了“纲章合立”的体例结构，即把党章分为总纲和具体章节两个部分，使其兼具党的纲领和党的章程的双重属性。其中，现行党章中总纲部分长达7 800余字，占党章整体篇幅1/3以上，就党的性质和宗旨、党的指导思想、党的路线方针政策以及党的领导方略等作出明确规定，揭示了我们党“举什么旗”“走什么路”“实现什么目标”并最终回应“建设什么样的党、怎样建设党”的重大课题。这些内容全景式地展现了我们党的理论基础和政治主张，成为统一全党思想、引领全党前进的“公开的旗帜”，“树立起可供人们用来衡量党的运动水平的里程碑”[3]（P296）。

（二）党章是党组织工作、活动和党员行为的总规范

在党的总纲这面“公开树立起来的旗帜”下，党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张等抽象的“应然形态”转化为具象的“实然形态”，必然需要落实到具体的党组织的工作、活动和党员的行为之中。为了确保党组织和党员的行为活动在有序的轨道上运转，又必然需要规范与法则维系或建立某种秩序。正如列宁指出的，“章程是组织性的正式表现”[7]（P364）。党章以论断性语言，对党组织和党员的行为活动作出全面而基础性的规定，其内容涵盖党员、党的组织、党的干部、党的纪律等各个方面，为各级党组织和广大党员确立了具有普遍适用性的根本行为规范。

第一，党章为党组织工作、活动和党员行为提供了根本的方向指引。党章是统一全党思想、组织和行动的重要基础，在宏观层面指明了党组织工作、活动和党员行为的根本方向。首先，党章旗帜鲜明地强调党员的先进性，即“中国共产党党员是中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士……必须全心全意为人民服务……除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权”[8]（P24），对党员的品质、能力和行为提出根本要求。其次，党章清晰准确地阐明了党的根本组织原则，即“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体”[8]（P31），使我们党成为一支组织严密、行动一致且有战斗力的统一体。最后，党章立场坚定地突出党的纪律，即“党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束”[8]（P51），为维护党的团结统一、完成党的任务奠定坚实的基础。

第二，党章为党组织工作、活动和党员行为提供了基本制度框架。围绕党的纲领，党章从制度层面为党组织工作、活动和党员行为确立了基本原则和根本行为规范，具体涵盖党员的入党条件和程序，党员的义务和权利，党的组织制度，各级党组织的构成及职权，党的干部选拔任用，对党的各级组织和党员的纪律处分，党的纪律检查机关的设置和职权以及党与非党组织之间的关系等。这些均是事关党的建设和发展全局的重大事项，是我们党在革命、建设和改革各个时期实践成果、理论成果与制度成果的历史积淀，高度浓缩了我们党规范党的组织和活动的制度精华。例如，现行党章从纵横两个维度对党的组织制度进行阐释：在纵向上将党的组织划分为党的中央组织、党的地方组织以及党的基层组织，以民主集中制为主线阐明了党的上下级组织之间的协调运作方式；在横向上将各级党的组织机构划分为党的代表大会、党的代表会议、党的领导机构等，载明了各组织机构的产生、构成与具体职责权限等。

第三，党章为党组织工作、活动和党员行为提供了基本程序性规范。党章作为全党的最高理性和整体意志的集中体现，虽不便对党内各方面事务安排的“为什么”作出详细阐释，但必须集中阐明“建设什么样的党、怎样建设党”等“是什么”以及“怎么样”的现实问题。针对党的各项实体性制度，党章为党组织工作、活动和党员行为设定了基本的程序规则，以确保行为活动的有序性和规程性。例如，党章就发展党员和对党员的纪律处分，党的各级代表大会代表和委员会的产生，党的中央政治局、中央政治局常务委员会和中央委员会总书记的产生，党的地方各级常务委员会和书记、副书记的产生，党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会的产生，党的各级纪律检查委员会、常务委员会和书记、副书记的产生等程序性事项均作出了原则性规定。

二、党章在党内法规中具有最高效力

党内法规作为执政党借用规范主义工具建构起来的制度性规范，是我们党运用法治思维实现自我管理、自我约束的必然选择。基于党内法规的法律属性，党内法规需要具备并保持其作为法所必须具有的权威，必须在党内得到毫无保留的一致遵循[9]（P138）。其中，党章不仅具有规范意义上的约束力和强制力，而且具有更高层级的效力。习近平总书记多次强调：“党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩”[1]（P9），“党章是全党必须遵循的总章程，也是总规矩”[10]（P347），“要坚持以党章为根本遵循，党章是党的根本大法”[11]（P66）。“总规矩”“总章程”“根本大法”等措辞，充分彰显了以习近平同志为核心的党中央对党章最高效力的概括。

（一）党章在效力层级上居于党内法规制度体系的顶端

国有国法，党有党规党法。加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，有利于党的建设民主化、科学化和法治化。正如有学者指出的，“建构的法律体系应呈现一个具有不同层次或者不同位阶的结构”[12]（P193），党内法规制度建设同样并非党内法规简单地罗列与堆砌，而是按照法的形式理性形成层次分明、错落有致的规范结构。其中，党章在纵向效力层级上居于党内法规制度体系顶端，在横向关系中与其他党内法规呈现出统领与被统领的关系。

纵向而言，被称为“党内立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）将党内法规划分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等渊源形式。其中，党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员的义务和权利以及党的纪律等作出根本规定；准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定；条例对党的某一领域的重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定；规则、规定、办法、细则对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。“根本规定”“基本规定”“全面规定”“具体规定”等措辞，既是对各类型党内法规所规范内容的界定，也在纵向维度上表明各类型党内法规的效力位阶。党章居于效力位阶的顶端，是最根本的党内法规；准则其次，条例效力低于准则，两者均是基础性、主干性的党内法规；规则、规定、办法、细则等效力最末，是枝丫性的党内法规[13]（P6）。

横向而言，为了实现党内法规内部结构的系统性，党内法规制度建设往往按照其所涉内容予以划分。一是《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》按照党内法规功能将党内法规制度建设划分为：党的领导和党的工作方面的党内法规，党的思想建设方面的党内法规，党的组织建设方面的党内法规，党的作风建设方面的党内法规，党的反腐倡廉建设方面的党内法规，党的民主制集中制建设方面的党内法规等六大部分。二是《关于加强党内法规制度建设的意见》对党内法规制度建设予以“板块化”划分，将党内法规划分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度以及党的监督保障法规制度等四大板块。两者所预设的基本前提是一致的，即在党章之下对党内法规制度建设予以布局，凸显党章的统帅地位。

（二）党章是其他党内法规制定的根本依据

党章作为党的总章程，凝结了中国共产党近百年发展历程的经验和智慧，集中代表了全党的集体意志和根本利益，是我们党实现党的纲领、调整党内关系、规范党组织工作活动和党员行为的根本法规[14]（P84）。党章相当于宪法在国家法律体系中的作用，即其他党内法规的制定必须以党章为根本依据，均是党章在具体领域的现实延伸或具体化。因此，《制定条例》第7条明确提出：“以党章为根本依据，贯彻党的理论和路线、方针、政策是制定党内法规应当遵循的基本原则之一。”

第一，党章是其他党内法规赖以产生的逻辑起点。从具有党章性质的《中国共产党第一个纲领》诞生，到中共二大以来党章的出台及发展完善，从逻辑时序上而言，先有集中体现政党政治立场和组织形态的党章，后有具体用以管党治党的其他党内法规。对此，《制定条例》第2条第2款明确指出：“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。”因此，绝大多数党内法规，尤其是党的十八大以来新制定、修订的党内法规，在条文构造上首先强调“根据《中国共产党章程》，制定本条例（规则、规定、办法、细则等）”。

第二，党章为其他党内法规的制定提供规则性依据。正如法理学者所指出的，“整个法秩序（或其大部分）都受特定指导性法律思想、原则或一般价值标准的支配，进而形成阶次性架构”[15]（P316）。随着体系化方法引入党内法规制度建设，党内法规制度体系呈现出相似的特征：一方面，党章作为由党的最高领导机关制定、修改和颁布的党内法规，在阶次性架构中居于党内法规制度体系的顶端；另一方面，党章作为全党整体意志的集中体现，确立了党内法规制定的基本原则、目的、任务以及发展方向，对党员的义务和权利、党的组织架构、党的纪律等具体事项的规定适用于所有党组织和全体党员，具有普遍约束力，进而从根本上形塑党内法规秩序。因此，制定其他党内法规，从形式到内容等各个层面均受到党章所确立的指导思想、基本原则、价值标准以及具体规定的支配，在党章授权的范围内进行。

第三，党章为保持其他党内法规内容上的协调提供基本指引。由于其他党内法规是根据党章制定和产生，这一特性决定了党章对党内法规制度体系内在结构的协调统一意义更甚，并有助于以解释的方式解决党内法规的续造问题。换言之，如果党内法规在实施过程中存在需要解释的分歧，为了维护党内法规制度体系的一致性和完整性，合乎党章规定是党内法规解释的应有之义，使党内法规的内涵契合党章的相关规定并更好地回应实践需求。

（三）其他党内法规不得与党章相抵触

党章居于党内法规制度体系效力层级的顶端，是其他党内法规制定的根本依据。然而，倘若其他党内法规能够任意地抵触党章，不但折损了党章的权威性和严肃性，还将造成党内法规制度体系紊乱且无所适从的情形。因此，党章具有最高效力集中体现在其他党内法规不得与党章的规定相违背、相冲突，与党章相抵触的党内法规归于无效等方面。对此，习近平总书记在十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上着重强调：“以党章为根本遵循，本着于法周延、于事有效的原则，制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的法规制度，健全党内规则体系，扎紧党规党纪的笼子。”[16]（P115）

虽然其他党内法规不得与党章相抵触的内涵并未体现于党章文本中，但《制定条例》从三个层面对此作出了具体阐释：第一，确立任何党内法规不得同党章相抵触原则。《制定条例》第25条提出：“党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触”。第二，明确以党章为党内法规制定的基本审核标准。《制定条例》第21条提出：“审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属负责法规工作的机构进行审核。主要审核……是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触。”第三，规定了与党章相抵触的党内法规的处理情形。《制定条例》第28条提出：“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规有下列情形之一的，由中央责令改正或者予以撤销……同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触的。”综上所述，《制定条例》的相关规定为维护党章权威、保障党内法规制度体系的统一作出了系统阐释，集中体现了其他党内法规不得与党章相抵触的普遍性与绝对性。其中，前两种情形表明党章以外的任何党内法规必须尊重党章，不与党章相抵触；后一种情形表明与党章相抵触的党内法规要么责令改正，要么被撤销而当然无效。

三、党章为全面从严治党提供了根本遵循

历经近百年的革命、建设和改革历程，中国共产党已经成为革命党、领导党和执政党的有机统一体。这既是我们党对自身所处历史方位认识日渐清晰的结果，也是我们党在实践中对执政治国以及执政党自身建设规律认识不断深化的产物。在“治国必先治党，治党务必从严”的现实逻辑下，以习近平同志为核心的党中央深刻提出“坚持党要管党、全面从严治党”，强调运用法治思维和法治方式加强党的建设，以“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[17]（P333）的制度破除运动式治理的窠臼。作为党的政治纲领和全体党员必须遵循的行为准则，党章由党的最高权力机关经过严格的程序制定和修改，在党内具有最高的权威性和约束力，随着我们党的历史转型而被赋予更多的时代内涵。对此，习近平总书记深刻指出：“党章是我们立党、治党、管党的总章程，是全党最基本、最重要、最全面的行为规范”[18]（P7），“党章是全面从严治党的总依据和总遵循，也是全体党员言行的总规矩和总遵循”[19]，“我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政”[20]（P91）。在新的历史形势下，党章的内容及其效力决定了党章不仅是我们党执政治国的立党之基，同时也是管党治党的总章程，承载着规范各级党组织和广大党员的重要使命，是全面从严治党的根本遵循。

第一，党章对党组织和党员的指引作用。党章对党组织、党员等主体的行为起到的导向或引领作用，主要是通过党员义务和权利的统一、各级党组织职权的设定等予以实现。具体而言，党章通过规定党员的义务和权利，各级党组织的组织架构、职权和职责，党的纪律以及违反党的纪律所应当承担的责任等，对各级党组织工作、活动和党员行为具有普遍约束力，从而引导各级党组织和广大党员“弄清楚自己该做什么、不该做什么，能做什么、不能做什么”[21]（P9）。通过党章的规范性指引，确保各级党组织工作、活动和党员行为在制度轨道上运行，以实现调整党内关系、指导党的工作的重要作用，把党章的各项规定落实到各项具体的事业之中而行稳致远。

第二，党章对党组织和党员的评价作用。虽然并非全体党员参与党章的制定和修改，但党章却真实全面地反映了全党的意志。党章通过规范的形式，作为一种行为标准或尺度，具有判断与衡量各级党组织工作、活动和广大党员行为的作用。正如习近平总书记指出：“判断各级党组织和党员、干部的表现，要以党章为基本标准。”[1]（P10）当然，党章只需要也只能够对党的活动和党内关系的基本方面做出原则性规定，不可能规定一切细节[22]（P2-3）。其原则性、概括性特征，决定了它不可能事无巨细地对党组织和党员予以评价。具体评价党组织工作、活动和党员行为是否符合党章等问题，由党的各级纪律检查委员会依据《中国共产党纪律处分条例》等具体党内法规进行。

第三，党章对党组织和党员具有教育作用。党章不仅具有规范意义上的指引作用，而且能够在学习贯彻实施党章过程中对广大党员尤其是领导干部的行为活动产生积极影响。作为全党意志的集中体现，党章一方面内在地蕴含了党的思想结晶，奠定了全党思想认同、政治认同与情感认同的现实基础；另一方面集中体现了我们党政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设的制度成果。正是基于党章对党组织和党员的教育作用，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着重强调学习和贯彻党章，以党章为根本遵循，实现思想建党和制度治党同时同向发力。对此，习近平总书记以“照镜子”为喻，强调广大党员用党章规范自身言行，以党章为镜，对照党的纪律、群众期盼、先进典型，对照改进作风要求，在宗旨意识、工作作风、廉洁自律上摆问题、找差距、明方向[23]。

第四，党章对党组织和党员具有预测作用。只有基于对党章的认同与遵守，才会有全党在思想、组织和行动上的统一。各级党组织和广大党员能够根据党章的规定，对自身的行为与活动而做出合理的安排，从而更好地维持党内的和谐统一。对此，习近平总书记突出强调全体党员要积极联系党的历史和党所处的历史方位等现实因素；深入思考党章对党组织和党员、干部的要求是哪些，怎样身体力行；深入思考对照党章自己哪些没做到，应该如何提高；深入思考全面从严治党还有哪些环节需要加强，哪些制度需要完善[19]。

第五，党章对党组织和党员具有强制作用。如果人们说一条法律规范是有效的，这就意味着这条法律规范对于它所指向的那些人具有约束力[24]（P347）。党章作为管党治党的根本性制度规范，其约束力体现在任何党组织或党员的任何违背党章的行为都将强制性地受到制裁或者承担不利的法律后果，以强制力确保各级党组织和党员的行为活动符合业已确立的秩序。当然，这并不是说在任何情形下各级党组织和党员遵守党章均是受迫于党章强制作用的威慑，但强制的作用远比其他促使党组织和党员有效遵循党章的手段的作用要大得多，是维持党章权威和实现全面从严治党的基础。因此，习近平总书记着重提出：“组织处理要慎重，但对确实严重违背党章党规的，该处置的处置，该清理的清理。”[25]

“君子务本，本立而道生。”[26]（P309）党章镌刻了我们党的初心与使命，载明了我们党最基本的内容，是全党统一思想、统一行动的根本准则，也是全体党员必须遵循的根本行为规范。虽然在不同的历史阶段，我们党所面临的风险与考验不尽相同，但始终坚持以党章为根本依据，并通过理论概括和经验提炼不断发展完善党章，用以更好地指导实践。在中国特色社会主义进入新时代的历史起点上，系统而深刻地阐明党章之所以为党的总章程，不仅在理论层面为理解党章增添了现实注脚，而且在现实层面助益了凝聚党的组织，提升党员队伍的党性修养，进而以党章为根本遵循推进党的建设新的伟大工程。

[1] 习近平.认真学习党章严格遵守党章.求是,2012,(23).

[2] 列宁全集:第20卷.北京:人民出版社,1989.

[3] 马克思恩格斯选集:第3卷.北京:人民出版社,1995.

[4] 管怀伦.对于中共“一大”纲领性质的认定.南京社会科学,2002,(4).

[5]陈自才.中共二大至六大党章前没有纲领的原因再探讨.中共党史研究,2013,(7).

[6] 刘少奇.论党.北京:中共中央党校出版社,2013.

[7] 列宁全集:第8卷.北京:人民出版社,1986.

[8] 中国共产党章程.北京:人民出版社,2017.

[9]刘长秋.论党内法规的概念与属性——兼论党内法规为什么不宜上升为国家法.马克思主义研究,2017,(10).

[10]习近平.加强纪律建设，把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置.北京:中央文献出版社,2016.

[11]中共中央纪律检查委员会,中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编.北京:中央文献出版社,中国方正出版社,2016.

[12]凯尔森.法与国家的一般理论.沈宗灵译.北京:商务印书馆,2013.