欠发达地区脱贫攻坚的问题及对策建议——基于江西3个贫困县的调查

刘月平

我国“十三五”规划提出，到2020年我国现行标准下的农村贫困人口要全部脱贫，贫困县要全部摘帽，解决区域性整体贫困，从而实现全面建成小康社会的目标。江西作为欠发达地区、中央苏区和革命老区，是我国扶贫攻坚的重要省份，具有贫困的典型意义。截至2016年底，江西还有110多万建档立卡贫困人口，2400个建档立卡贫困村和23个贫困县。总体来看，贫困问题依然比较突出，遗留下来的贫困地区、贫困乡村、贫困人口收入水平低、贫困程度深、发展条件差、脱贫难度大。本文结合江西3个贫困县（P县、Y县、Z县）的实地调查，总结江西精准扶贫的一些经验做法，对当前脱贫攻坚工作中存在的问题进行剖析，进而提出针对性的对策建议。

1 3个贫困县贫困现状概况

江西P县、Y县、Z县位于鄱阳湖东岸地区，水域和湿地面积占鄱阳湖的2／3，生态地位重要。3县湖汊繁多、地势复杂，交通条件差、水利设施落后；春夏季易受洪涝灾害影响，秋冬季易受干旱影响，自然条件差；易受血吸虫病威胁而导致贫困。3县是国家和江西扶贫开发重点县，经济发展相对滞后，是典型的农业大县、财政穷县、工业弱县（表1、表2）。2017年贫困人口占全省的比重约18%（表3），3县的脱贫攻坚战线长、任务重、压力大，是环鄱阳湖发展战略布局的薄弱地区，也是全省决胜全面小康的一块“短板”。

2 江西3个贫困县脱贫攻坚的主要经验做法

2.1 建立精准识别、帮扶的扶贫工作机制

2.1.1 创新精准识别机制，解决“扶持谁”问题2012年以前，江西各地都确定了贫困村，但“贫困户”还只是个笼统称呼、模糊概念，没有确认到户，也就无法真正扶贫到户。要防止扶贫资金“撒胡椒面”，就必须精确梳理出贫困家庭并建档管理，以贫困户为扶贫政策的最终落脚点，精准扶贫到户。从2013年开始，P县、Y县、Z县积极主动探讨、总结适合本地的精准识别机制，变“漫灌”为“滴灌”，确保“滴滴到根”，强化精准识别，锁定脱贫攻坚“靶心”，大力夯实精准扶贫精准脱贫基础。如Y县采取大数据对比和群众评议等方式，在全县范围内开展精准识别“回头看”，确保扣好精准扶贫“第一粒纽扣”。一是识别补录“档外人士”，对农村低保户、因病因灾等突发事件致贫的群体，通过召开村民或村民代表会议，将符合条件的“档外人士”建档立卡。二是对脱贫质量不高的对象进行回退。针对已退出但家中仍智障、残疾、大病患者、子女入学和住房困难等情况的建档立卡贫困户，细致排查其生产生活情况，对脱贫质量不高的，坚决予以回退，杜绝数字脱贫和被脱贫现象，确保脱贫质量。三是严格执行“七清四严”的标准，仔细核对家庭情况，并由村民代表大会进行民主评议，充分尊重群众意见，谨慎清退不符合条件的对象，并组织乡村和帮扶干部对清退户认真做好思想工作。

表1 2015年3县人口、面积统计表

表2 2016年3县主要社会经济指标汇总

表3 2017年3县建档立卡情况

2.1.2 创新精准帮扶机制，解决“谁来扶、怎么扶”问题 3个贫困县根据贫困村和贫困户致贫情况，建立了各方协调合力帮扶机制。如P县集中优势推行“五包帮扶法”。一是单位包村，实现了单位包村全覆盖。二是干部包户，实现了干部与建档立卡贫困户结对帮扶全覆盖。三是产业包扶，整合财政帮扶资金，用于带动贫困户脱贫，积极研究出台并大力实施奖补、贴息、保险、贷款等产业发展优惠政策。四是社会包助，大力开展“百企帮百村”等活动。五是政府包底，不断提高五保供养水平、大病医保报销比例，持续扩大报销范围，对无资源、无劳力、无收入的“三无户”，做到政府兜底。

2.2 十大扶贫工程助力脱贫攻坚

“十三五”期间，按照《中共江西省委、江西省人民政府印发关于全力打好精准扶贫攻坚战的决定》的要求，3个贫困县大力实施“十大扶贫工程”，即产业扶贫工程、就业扶贫工程、易地搬迁扶贫工程、危旧房改造工程、村庄整治工程、基础设施建设扶贫工程、生态保护扶贫工程、社会保障扶贫工程、健康扶贫工程和教育扶贫工程，让贫困地区群众断“穷根”、挖“穷根”、挪“穷窝”、兜“穷底”、脱“穷貌”，力争到2020年实现现行标准下贫困人口全部脱贫，贫困村全部退出和贫困县全部摘帽的目标。如P县发挥产业脱贫的引领作用，探索出4种产业扶贫模式，即种养殖业、光伏扶贫、电商扶贫、旅游扶贫。如Y县通过在县城、集镇、中心村、工业园区以集中或分散的方式，在16个安置点易地搬迁安置贫困人口798户3456人，帮助贫困群众实现“挪穷窝”的愿望。如Z县针对有劳动能力、缺乏就业技能的贫困农户实行“雨露计划”，并把贫困地区子女送到在深圳技师学院开设的九江扶贫班进行学习深造，学生毕业后可以解决深圳户口并实现就地就业，基本实现了“培训一人、脱贫一户”的目标。同时，将贫困地区初中毕业的学生送到九江技工学校、九江职业大学设立的特色扶贫班，以提升贫困地区子女的人力资本，促进其脱贫致富。

2.3 强化保障机制、压实扶贫责任

（1）强化资金投入保障。3县在政府财政投入、金融资本的扶贫投入、扶贫资金整合管理等方面为脱贫攻坚提供最基础、最直接的扶贫资金保障。如Z县出台了《Z县统筹整合财政涉农扶贫项目及资金实施方案》，全面整合各项财政涉农扶贫资金，形成“多个渠道引水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局。（2）强化组织领导保障。P县、Y县、Z县把脱贫攻坚工作作为头等重要的政治任务和第一民生工程，明确了各级党委、政府主要负责同志为脱贫攻坚第一责任人，并签订脱贫攻坚责任状。（3）强化督查考核机制。P县、Y县、Z县建立了覆盖相关职能部门的扶贫考核体系，开展脱贫攻坚专项巡查，组织专项工作督查，依据巡查和督查结果，对扶贫不力的相关单位和干部进行了问责。注重考核激励，坚持在扶贫一线评价干部、发现干部、选用干部，对扶贫攻坚过程中工作扎实、成绩显著的相关单位、企业、社会组织、个人给予相应的物质奖励或优惠政策支持。（4）压实扶贫的政治责任。如Y县县委书记、县长和县分管领导向全县人民立下军令状，若未如期完成脱贫任务，主要责任人向市委提出辞职。从县脱贫攻坚指挥部、职能部门、乡镇党委政府、县直单位和驻村工作队及第一书记、结对帮扶干部等5个层面压实责任。如Z县印发了《Z县脱贫攻坚责任人员名册》，将县、乡、村各级脱贫攻坚责任明确到人。各乡镇向县委、县政府及全县人民立下军令状，各村向所在乡镇签订责任状，层层压实责任。

3 欠发达地区脱贫攻坚存在的主要问题

3.1 精准识别机制有待于进一步完善

一是精准测量收入问题。精准识别的一个重要指标是收入，但收入测量最大的缺点是不准确、弹性大，难以真实客观反映，农户对自己的经济收入也不会精确地计算。二是民主评议的有效性问题。在精准识别的程序中，民主评议是最为重要的一个关键环节，充分体现了群众的知情权、参与权和投票权。但是，由于有的村“空心化”程度深，参与评议的人员广泛性不够、人数不足，有的村由于房股势力控制了民主评议的话语权，导致民主评议的结果存在有失公正公平的现象。三是贫困家庭人口认定问题。精准识别贫困人口是按整户识别，主要依据户籍和考虑共同生活人员情况确定家庭人口数，成员信息直接输入建档立卡管理系统中。有的贫困家庭成员没有身份证号码，无法输入国网中，其中包括未上户口的小孩、嫁入农村的外籍人员等“黑户”人员。但在实际生活中，这些人与其他家庭成员生活在一起，共同支配家庭收入，直接影响到贫困户的脱贫质量。四是临界户的心理失衡问题。贫困是一个相对概念，难以百分之百精准到每一户每一人，民主评议得票情况只是评议人员对申请人员反映的客观情况的主观认可程度，必然会出现微小的误差，这样就产生了部分与建档立卡系统中贫困户条件相当的临界户。随着扶贫政策的加大，没有被纳入建档立卡系统的临界户，心态会逐渐失衡，攀比现象逐渐增多，甚至出现上访问题，影响了基层干群关系。

3.2 扶贫产业发展难度大

一是扶贫产业自然风险、市场风险、技术风险大。如脐橙产业易受黄龙病的影响，鄱阳湖东岸地区的种植业、养殖业易受洪涝、干旱等自然灾害的影响；连片特困地区内资源禀赋相似，产业结构雷同，容易导致农产品供给过剩，价格下跌；一些名贵品种，如中药材、蓝莓、猕猴桃等，技术要求高，种植过程中没有专业的技术指导容易失败。二是村级集体经济弱。全省绝大多数贫困村无集体经济经营收益，发展资源少，发展资金筹集难，抗风险能力弱，经营能人缺乏，无法有效担负起引领贫困户通过发展特色产业脱贫致富的重任。三是扶贫产业定位难。许多贫困地区资源禀赋相似，产业结构雷同，在确定扶贫产业的时候，存在不同地区争相发展类似产业，区域整体协调性差的问题，产业优势互补的格局很难形成，扶贫产业发展的可持续性不足。四是扶贫产业发展的要素集聚能力弱。如集中连片特困地区山峦重叠，岭谷交错，山多人多地少，耕地零散，土层贫瘠，地质灾害频繁，远离中心城市，交通条件较差，在获得资金、技术、人才、商品等生产要素方面受到限制，产业规模的形成受到极大限制。五是扶贫产业操作实施难。虽然省、市、县各级制定了扶贫产业发展的规划和方案，但对许多乡镇干部来说太宏观、宽泛，没有具体的操作性。许多驻村第一书记也由于长期待在机关，不熟悉农村情况，也不懂怎么去精准选择和发展扶贫产业。

3.3 群众参与程度不足，脱贫主体内生动力难以激发

一是群众参与精准识别、村庄整治程度不足。许多贫困地区“空心村”比较多，许多在家主事的农户外出打工，在户主外出的情况下，很多家庭就没有人参加精准识别活动。另外，由于青壮年劳动力的外出甚至长年不回，动员他们回家参与村庄整治工作的难度很大，村庄整治面临能力、智力、劳力短缺的问题。二是贫困群众脱贫意识缺乏。在脱贫攻坚过程中，部分贫困群众养成了“懒、散、闲”习气，或成天“游荡”无所事事，或成天闲聊“晒太阳”，或扎堆打牌赌博；存在“等、要、靠”思想，有需求没追求，存在“穷地方，难致富，穷惯了，不思富，老老实实穷对付”的传统观念，宁愿靠低保、要救济过清苦日子，甚至争当贫困户，不愿脱贫、不想脱贫。

3.4 精准结对帮扶成效不理想

一是帮扶干部结对帮扶心力不足。许多贫困县贫困人数很多，这导致很多地方的县、乡镇干部帮扶户数过多。而每个帮扶干部的时间精力和能力都是有限的，这也导致帮扶质量不高，效果不明显，群众对帮扶工作满意度也不高。如P县有5万多户贫困户，为彻底落实干部帮扶全覆盖要求，P县安排一般干部和村干部的帮扶户数人均不少于5户。二是帮扶方式单一，帮扶干部的扶贫能力有限。有些帮扶干部开展简单的“输送式”帮扶，到贫困户家里直接送钱送物，逢年过节安排领导捐赠慰问，这助长了贫困户“等、要、靠”思想；许多帮扶干部不能很好地提出适合本地的扶贫规划和采取多样化的手段，不能根据贫困户的不同致贫原因采取有针对性的帮扶措施，比如对于一些身体健康、好吃懒做、游手好闲的贫困户，帮扶干部缺乏有效的“扶志”手段和方法。

3.5 扶贫资金需求量大但筹措难

开展十大扶贫工程需要大量的资金保障。而不少贫困县本来就是财政穷县，乡镇一级财税收入微薄，贫困村集体更是没有收入来源，用于扶贫的钱80%以上靠上级财政专项资金。另外，由于国家、省对县市区贫困村的投入非常有限，多数产业项目要求县级财政按照1∶1配套，贫困县、乡镇、村在资金配套问题上发愁犯难，只能“望项目兴叹”。许多贫困县、乡镇、村在扶贫攻坚过程中背上了沉重的债务。二是扶贫资金社会投入仍然不多。由于农村外出务工户较多，加上行业部门、社会各类组织、爱心人士参与扶贫的积极性也没有充分调动起来，全社会参与扶贫的氛围不浓，社会资本投入不多。

3.6 贫困村与非贫困村的扶持力度不均衡

当前扶贫项目资金、扶贫政策、帮扶力度都向“十三五”贫困村倾斜，造成非贫困村（其中包括“十五”、“十一五”、“十二五”已脱贫贫困村）、贫困村基础设施建设投入不足，非贫困村的脱贫工作边缘化政策，严重影响了生活在非贫困村的贫困人口人居环境和生产条件，不利于如期实现全面脱贫目标。如P县有60%的贫困户是在非贫困村中。

4 推进欠发达地区脱贫攻坚的对策建议

4.1 进一步完善精准识别机制，加强动态管理

建立教育、健康、居住条件、收入等多维度精准识别指标体系，避免单从收入这一维度对贫困人口进行识别而忽视了其它维度贫困主体的遗漏。对于民主评议中没有通过的贫困对象，要认真核实识别，对确实符合贫困条件的贫困对象纳入建档立卡贫困户，以弥补村级民主评议的缺陷，确保不漏一户一人。对全省建档立卡贫困人口进行“三个核实”，即核实贫困村、贫困户、贫困人口的真实性，核实建档立卡信息的真实性，核实脱贫户和脱贫人口的真实性，并定期对精准识别进行“回头看”核查。编制精准扶贫、精准脱贫档案分类目录和县、乡、村、户四级档案清单；全面推进“贫困户家庭档案袋”、“一户一档”、“一村一档”、“乡级档案”、“县级档案”规范化建设；录入完整的贫困人口电子信息数据库。建立精准识别直接退出机制，把已脱贫致富和不符合条件的扶贫对象在扶贫信息平台上清楚地标识出来，予以清退；对符合条件而没有纳入的贫困对象和返贫对象，严格按照程序规定识别登记，实行有进有出，动态管理。定期对扶贫干部开展精准识别方法、技能和数据库管理培训，比如如何进行多维度贫困精准识别的问卷设计、入户调查、定量与定性相结合的测算，贫困家庭动态信息管理系统的建设和维护等［1］。

4.2 建立扶贫产业的产前、产中、产后可持续性发展的保障机制

4.2.1 产前 首先，扶贫产业发展是一项系统工程，必须编制好产业发展规划。规划应该结合当地实际情况，突出特色发展，避免规划内容大而空，没有实际的指导性操作作用；规划要与当地“十三五”规划、脱贫攻坚规划相衔接，防止扶贫产业项目难以落地；规划要以可持续性发展为目标，坚持短期效益和长期效益相结合。其次，要因地制宜选择扶贫产业。贫困地区在选择扶贫产业的时候要充分考虑当地的资源禀赋、产业基础、生态环境等要素，做出特色，因地制宜选择发展群众基础好、带动能力强的特色产业，向特色要竞争力，向特色要生产力。选择特色产业要抓准市场需求，适应群众消费结构升级的变化，在做优、做特、做精上下功夫，不要盲目跟风，片面追求短、平、快的扶贫产业。选择产业要坚持绿色导向，充分利用好贫困地区绿色生态、无污染的优势，大力发展绿色扶贫产业。

4.2.2 产中 一是强化自然、市场、技术风险防范［2］。加强农业基础设施建设和生态环境的保护，提高扶贫产业抵御自然风险的能力；深入研究市场需求，提高产业组织化程度，降低产业发展的成本，以降低市场需求变动对扶贫产业的不利影响；针对一些技术要求高的扶贫产业，组织相关农业技术专家和农业技术推广部门进行技术指导。同时贫困地区可以和保险机构探索设置灾害险、成本价格损失险等险种。二是促进扶贫产业融合发展。加快发展农产品深加工，支持特色种养业与“旅游＋”、“光伏＋”、“电商＋”等业态的深度融合，推动一、二、三产业融合发展［3］。三是培育新型龙头经营主体。扶贫特色产业需要新型龙头经营主体的引领，单个个体很难推行。因此，要培育壮大贫困地区种养大户、农民合作社、龙头企业等龙头主体，并带动贫困户参与产业发展的过程，为贫困户提供相应的服务和就业机会，缓解贫困户缺技术、缺资金、缺市场的难题，降低农户参与扶贫产业的门槛，同时要回乡创业者带头脱贫致富。在实施农业项目、用地、用电、贷款贴息、税收等方面向新型龙头经营主体倾斜。四是建立产业扶贫的利益共享机制。通过创新股份分红、订单帮扶、托管等产业扶贫模式，构建贫困户、村集体、新型龙头经营主体等多方利益分配、共享机制，从而激发各利益主体发展产业的内生动力。

4.2.3 产后 设置产业扶贫的后续扶贫资金、技术和管理机制，巩固产业扶贫成果，确保扶贫产业可持续性，比如通过手机短信平台和QQ、微信等服务平台，及时推送农时农事、价格行情、农产品市场信息，根据时令节气向果农发送信息指导管理；在互联网服务平台上建立农业技术专家与新型经营主体沟通渠道［4］。创新“互联网＋”模式，把特色农副产品放到淘宝网等网络平台进行销售，拓宽农产品销售渠道。分批分期举办产业精准扶贫培训班，不断提升扶贫干部带动群众脱贫致富的能力。

4.3 扶贫要与扶智、扶志相结合，激发脱贫主体的内生动力

贫困对象要脱贫，其基本标准是这些贫困人口具备自我发展的能力。因此，提升贫困人口的人力资本是关键。着眼能力扶贫，加快发展农村贫困地区职业教育，通过农业实用技能培训提高有劳动能力的贫困人口的素质，增强贫困人口自我创收的能力，真正做到让贫困家庭一人受训、全家脱贫。在贫困人口就业方面，要发挥政府服务、市场主导、社会中介的作用。继续加大教育、医疗卫生、文化发展等方面的投入，让贫困地区的孩子们接受良好教育和健康成长的环境，阻断贫困代际传递。与此同时，扶贫要与扶志相结合。坚持把加强扶贫开发宣传作为脱贫攻坚行动的重要抓手，充分利用电视、报刊、横幅等宣传媒介，多层次、多形式、全方位开展脱贫致富宣传，对那些带头脱贫、愿意脱贫的贫困户予以奖励表彰，营造良好的舆论氛围，从而改善贫困群众的精神面貌，帮助贫困户增添志气，树立摆脱贫困的信心和决心。针对“等、要、靠”思想严重的好吃懒做型贫困户，不仅要在经济层面进行帮扶，而且要在思想观念上进行帮扶，加强与他们交流沟通的频率，必要时出台相应的约束引导政策，帮助他们摒弃不劳而获的思想陋习，提升他们的志气，从而激发贫困对象“我要脱贫”的内生动力，实现思想脱贫。

4.4 多措并举加大扶贫资金投入

一是加大政府财政扶贫资金投入。加快建立省级财政扶贫投入保障机制，确保扶贫资金投入增长速度不低于同期财政收入增长速度，同时尽量减少财政穷县的资金配套比例。各部门涉农项目、工程等，尽可能地向贫困县、贫困村、贫困对象倾斜。各市、县应积极优化调整本级财政支出结构，把更多的财政资金用到扶贫攻坚上。二是强化金融资本扶贫支持。通过贫困县与金融部门合作，开展扶贫资金贷款，撬动更多的金融资本支持扶贫开发；出台相关激励政策鼓励金融机构开发扶贫再贷款资源，加大涉农贷款投放力度；创新各种小额贷款模式，建立相应的扶贫专项基金，从而拓展农村微型贷款渠道［5］。三是通过政社合作、政府购买服务等方式，引入社会资本参与扶贫开发。同时，动员社会各界捐助。搭建扶贫捐助平台和开展相关爱心活动，鼓励社会各界通过为贫困村和贫困户捐款捐物、捐资助学、救贫济困、志愿服务等多种形式参与扶贫，帮助贫困村发展社会公共事业。四是加大对非贫困村基础设施建设的扶贫资金投入。

4.5 加强对口帮扶工作人员的能力建设

一是总结驻村帮扶的成功经验做法并编制成可借鉴的资料，为驻村帮扶干部提供工作指南。帮扶干部通过学习资料能够了解其他驻村工作队如何开展扶贫工作，有哪些经验可以借鉴。二是加强对驻村帮扶干部的监督和评估考核。通过扶贫过程的监督和扶贫效果的评估考核，提高帮扶干部的工作积极性和帮扶机构领导的重视程度。通过评估考核，淘汰扶贫能力不足、责任感不强的帮扶工作人员。对帮扶效果明显的帮扶干部，在职务职级晋升、提拔重用、评优评先、岗位调整和绩效（津贴）工资给予倾斜。三是加强培训。分批、定期地对帮扶干部进行有针对性、系统性的培训，增强帮扶干部队伍的扶贫理论知识和提升他们的实践能力，为农村扶贫提供一支懂得农村发展、有农村工作经验的帮扶干部队伍。

［1］陈辉，张全红.基于多维贫困测度的贫困精准识别及精准扶贫对策：以粤北山区为例［J］.广东财经大学学报，2016，31（3）：64－71.

［2］魏毅，曹国庆，张天乐.江西脱贫攻坚的路径选择与保障措施［J］.农林经济管理学报，2017，16（3）：408－418.

［3］余文波，蔡海生，张莹，等.农村土地精准扶贫／脱贫研究综述及展望［J］.江西农业学报，2017，29（4）：117－122.

［4］王云燕，肖林长.推进“互联网＋”背景下赣州实施精准扶贫的路径思考［J］.江西农业学报，2016，28（7）：140－141.

［5］刘北桦，詹玲.农业产业扶贫应解决好的几个问题［J］.中国农业资源与区划，2016（3）：2－4.