我国医事立法权限配置及其制度完善

邓军

摘 要：医疗服务的立法改进是实施国家卫生改革政策的一个重要问题。中国学术界对医疗法律性质的认识不足，不仅影响了对医疗服务合法化重要性的认识，也制约了医疗立法和研究的整体水平。我国《宪法》规定了国家保护公民健康权的法律义务，但是医疗立法的不足始终是公民宪法权利实施的一个重要障碍。国内医疗立法长期缺乏基本的法律准则，其内容结构与公共卫生法的发展形成鲜明对比。除了对医疗立法的功能定位和价值定位的误解之外，立法权分配的不合理已经成为医疗立法健康发展的一个关键障碍，导致对医疗立法权的行使缺乏有效监督，在一定程度上也导致了卫生行政部门产业政策的“垄断”地位。因此，有必要进一步明确制定医疗法律的权力，依法规范医疗授权立法，促进医疗法律法规之间的立法协调，进一步发挥地方医疗立法的特殊功能。

关键词：公共卫生;医疗服务;医事立法;立法权限;健康权

一、研究背景

鉴于当代医疗活动的技术、社会、跨国等复杂方面以及相应的众多风险监管问题，医疗活动的法律监管已成为各国公共政策的必然选择。更具体的“中国问题”是，在国家医疗改革深入推进之际，如何构建一个基于法治的医疗服务合法化“治理结构”，以及如何建立一个具体的制度方法。考虑到病人的权益和医疗保健的发展，这已经成为立法者的一个重要问题。这个问题并非完全基于理论探究，而是来自对中国医疗法律实践中立法权错位的法律资源“错位”的深入思考。2009年，国家卫生改革政策对医疗立法的要求表明，探索医疗立法权力的分配对于通过立法促进公共卫生政策的实施具有重要的现实意义。正因为如此，本文试图在修订《立法法》时对我国医疗立法权限的划分做出初步的回答。

二、我国医事立法缺失检讨及其归因分析

（一）医事立法的“失衡现象”

医疗服务、公共卫生、医疗保险和卫生监督有机地构成了一个国家的卫生保健体系。2009年，国家卫生改革政策提议建立四个系统：医疗服务系统、公共卫生服务系统、医疗保障系统和药品供应保障系统。长期以来，中国没有严格区分公共卫生和医疗服务的基本属性、供应模式以及政府和社会各自的责任。医疗立法不被视为一个相对独立的子系统。这种立法观点直接或间接影响了中国医疗服务法律体系的整体规模和质量，医疗卫生法律体系整体呈现出“两个不平衡”：①公共卫生法律制度与医疗服务法律制度的数量失衡;②医事法体系内部的失衡。

（二）医事立法的价值偏离

自1985年以来，中国医疗服务市场化改革的失败导致了严重的社会矛盾，如“看病难、看病贵”，医患之间缺乏信任的问题日益严重。“以市场为导向”的改革实验没有增强医疗行业的法律意识，并坚持了以前医疗行业控制制度下的法律制度，导致2002年后中国医疗诉讼数量激增，以及医疗暴力事件频发的现状。与此同时，医疗市场的动荡和部分“无序”更清楚地证实了医疗行业自我监管模式的衰落和加强立法监管的紧迫性。这种价值转移主要体现在以下两个方面：①行业自律异化;②“职业利益”与“病人权益”的对抗。

（三）《立法法》制度缺陷的消极影响

我国医疗立法缺陷的产生和存在有许多原因，包括体制原因和深刻的立法背景，以及迫切需要解决的认知问题。这些因素相互吸引、相互消除，导致我国医学法律观念落后、制度不完善、功能不充分的复杂生态。然而，目前大多数研究只集中在从“制度”角度研究国家公共政策变化的对策。本文认为，中国《立法法》体系的缺失是中央立法层面的“不作为”、“部门立法层面的过度行为”和地方立法中的“禁止行为”并存的重要制度原因。清单如下：①基本医疗卫生系统的立法权没有明确规定;②部门制定法规的权力缺乏必要的约束;③缺乏立法监督机制。

三、《立法法》修改视野下优化医事立法权配置的若干维度

（一）基本医事法律制度制定权的完善

建立医疗法律的基本框架法律规范已经成为医疗立法的“重中之重”。长期以来，中国医疗服务领域缺乏一部基本的医疗服务法来界定医疗主体、医疗行为和管理、医患关系和医疗责任等具体问题，政府保护公民健康权的基本责任也没有明确界定，这使得国家卫生改革的公共政策无法“实现”具体的法律权利和义务、权力和责任。

（二）国务院及其所属部门医事立法权的协调与制度构建

在当前的立法体制下，中国国家立法权的削弱及其对中央政府立法权的依赖与中央政府立法权的解体是互为因果的。除了全国人民代表大会及其常务委员会制定的医疗法律外，国务院和卫生行政部门还制定了大量重要的医疗法律法规。医疗管理条例更多来自国家卫生行政部门。这些规章制度在医疗活动的管理中发挥着重要的监管作用。然而，如何划分国务院及其所属卫生行政部门之间的立法权没有法律依据。为了合理解决这个问题，本文认为宜一方面实行医事授权立法的完善，另一方面要强化规章制定权的法律制約。

四、结语

《基本医疗保障法》与《基本医疗法》和《公共卫生法》之间的理论关系、立法供给的制度逻辑和时间差异仍然是一个有待深入讨论的研究课题，其调查和起草中的立法权也十分突出。诚然，科学合理地分配医疗立法权将有助于通过立法明确所有利益相关者的责任，有助于建立多主体医疗服务信息共享机制、合作机制和自律机制，并确保医疗服务治理结构的有效运行。在这方面，澄清了立法法中关于医疗事务的立法权威及其制度的改进，将成为未来中国医疗立法发展的重要制约条件。

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