政府权力的清单控制

郝颖钰

摘 要：编制政府权力清单，向社会公开监督运行，是控制和规范权力的重要制度创设，也是推动行政法治建设的重要举措。本文以“控权论”为视角，对权力清单进行了理性分析。清单的编制，既要合法合理，又要运行有效。

关键词：政府权力;清单 ;控制

党的十八届三中全会对建立权力清单制度，将政府的权力按“菜单”式明确公布，作了部署安排，首次从顶层设计上，为“控制行政权力”提供了理论和实践的“试验田”。近年来，这一制度设计和运作既取得了显著成效，也还存在一些亟需完善的问题。

一、政府权力清单控制的理论维度

行政法中的“控权论”认为，“行政法定义的第一个含义就是关于控制政府权力的法，其最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力。” “行政法即是用以控制和限制政府权力的法律制约器。” “从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。” “现代行政法的基本功能仍然是控制行政权。”推行政府权力清单制度，其历史意义和重要性可从三个维度来考量。

（一）是实现国家治理体系与治理能力现代化的必然要求

党的十九大将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。国家治理体系就是规范国家、社会权力运行和维护公共秩序的一整套制度和程序，包括规范立法行为、行政行为、市场行为、司法行为和社会行为等的全部制度和程序。“善治”是国家治理的理想状态。由于政府在治理体系中的主导地位，因此，实现“善政”是达到“善治”的首要前提。推行政府权力清单制度，就是走向“善政”、对“法无规定无行政”这一依法行政基本原则的具体落实。

（二）是实现把权力关进制度笼子的应对举措

“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”习近平总书记多次对权力制约进行了阐述，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”从以往的实践来看，我国经历了“依政策行政”向“依法行政”的理念转变过程。把权力关进制度的笼子，仅靠法律法规体系是远远不够的，只能说，法律法规给权力运行的笼子搭了个基本框架，而栅栏则是权力清单制度。实行权力清单，是搭建权力控制笼子的重要一环。法律法规规章、法源性规范性文件、权力清单共同构筑了控制权力的制度笼子，是形成“不能腐”局面的重要保障。

（三）是进一步深化行政体制改革的破颈良方

中国特色社会主义进入新时代。新时代对政府提出的新要求是，政府创造环境，人民创造财富。政府的权力必须有明确的边界，坚决克服政府管理的“越位、缺位、错位和不到位”等问题。党的十九届三中全会对建立“总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系”做了新的部署安排。这就要求，政府的运行需要有一定的规则，政府的行为需要有一定的界限。行政权的行使应当纳入法律和制度的轨道，用制度来规避行政权力“寻租”的风险。

二、有关问题分析

近5年来，各地根据中央部署，历经“清权、减权、优权、制权”四个环节，相继编制公开了行政权力清单目录，对推进依法行政起到了重要作用。但也应看到，仍存在一些需完善的问题。

（一）“自我清权”的公正性问题

权力清单的编制，是一次推进法治政府建设的“自我革命”，具体由各级政府部门申报、机构编制部门和法制部门组织审核完成。这种自导自演的工作方式由于缺乏刚性的外部约束力，容易陷入权力自我认定、自我裁量的法理怪圈，不利于政府权力真正置于阳光下，既当运动员，又当裁判员，因此公正性略显不足。

（二）依清单行政的权威性问题

各地在公布的行政权力清单中要求“严格按照行政权力清单行使权力……行政权力清单具有刚性约束力，各部门不得擅自变更，切实做到法定职责必须为、法无授权不可为。”依据上述文件的有关规定，政府各部门及其工作人员在履行职责中，要严格依照权力清单所列出的事项实施行政行为。存在的问题是，一方面列入清单的行政权力种类范围有限，未能穷尽所有;另一方面即使列入范围的事项，也存在虽有法律法规规定，但却因为某些原因而未列入《清单》的个别情况，依现有规定则无法履行。因此，从一定程度上看，行政权力的履行从依“法”行政转换为依“清单”行政，制度上还存在衔接不顺畅、需补位的地方。

（三）清单涵盖范围不统一的问题

从全国各地已经公开的权力清单内容来看，不论是行政权力的分类、内容，还是表现形式等方面，“各自为政”，都不完全一致。比如在权力分类上，有些市行政权力清单中权力种类为行政审批等9大类权力和其他权力类（9+x）。有些市为行政许可等14项和其他权力（14+x）。且各地纳入的部门范围也不尽相同。另外，“其他权力类”是一个兜底的“筐”，这类事项列入的越多，部门行政权力就越杂乱无章，不利于发挥清单的应有作用。

（四）制度创设与改革依据之间的衔接问题

习近平总书记指出，“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。改革越深入，越要注意协调。”创设权力清单制度，是一项政府自身建设的改革。改革既要敢于突破，也要与相关方面的制度建设同步。在推行权力清单制度中，改革创新与改革的于法有据之间还存在衔接不畅现象。如，省级以上文件制定的审批事项，部分虽已不适应形势需要，但在法定依据取消或修订之前，各地往往选择暂时保留。

三、深化权力清单制约的路径保障与完善

（一）深入推进顶层设计

一是可根据现行的法律法规、部门规章，国务院各部委、省级各部门研究制定可参照适用的全国或全省的“权力清单参照目录”，市县政府再结合地方性法規、政府规章，补充完善目录。二是立足于赋予省级及以下机构更多的自主权，有效改变地方政府“言必查文件、行必找依据”的如履薄冰状态，可结合正开展的新一轮党政机构改革，最大程度上赋予地方政府自主权。

（二）尽快推进清单法制化

一是要在顶层设计上以法律或行政法规形式对权力清单制度进行明确规定;二是在省级及以下方面，要注重强化地方性法规立法，对行政权力清单的形式、内容、实施进行法制化，提高清单的效力等级。特别是要对权力清单制度的实施情况，规定详细具体的法律责任。如对超越清单范围、不按权力流程图履行权力的相关违法行为，严格追究法律责任;同时，明确具体的救济路径，保障行政相对人的合法权益。三是有效实现政府的行政权力清单与政府部门责任清单的有机结合，推动权责清单与部门职责“三定”的实质融入，使清单体现科学性、具备可行性。同时，强化清单实施情况的评估督查，充分发挥权责清单的基础性制度作用。

（三）优化简政放权质量

针对基层存在的不想接、接不住等问题，上级政府在下放事权之前应加强调研，注重听取基层一线、政务服务中心、便民中心、执法人員的意见，坚持问题导向，以基层“需要”为导向，需要什么就下放什么。同时，应采取有效措施，强化对基层一线工作人员、承接权力实施人员的素质能力培训，在技术、硬件、人财物等方面向基层倾斜，保障基层的事有机构管、有人干、有人干得了。

（四）强化清单及时调整

行政权力因时而变，清单也是因时而变的。因此，权力清单在履行过程中，清单的编制机构、实施机构应顺应政府的功能变化，根据相关法律法规，及时对清单的目录内容进行调整完善。可适度引入第三方（如律师、社会组织等），调研论证，增强清单的公正性。同时，要探索建立立法保障机制，对需要加强监管而当前尚存薄弱的环节和领域，尽快启动立法程序进行法律法规保障;对那些不再符合改革发展形势、不再适应市场经济要求的法规性文件及时调整或废止。

（五）强化事中事后监管

对各项行政权力事中事后监管制度查清摸底，凡法律法规规章规定不明确的，不得开展相关执法检查活动。对法律法规还没有建立监管制度，但又确需加强监管的公共管理事项，应出台有效措施，确保监管职责不失位。充分利用好现代信息化技术手段，研究建立事中事后监管平台，实现信息和资源的共享，完善统一的信用征用、约束机制，让行为人“一处违法、处处受限”。落实监管方式创新，强化“双随机”抽查机制。

（六）统筹推进发挥清单实效

一是要加大对政府部门及其工作人员的培训教育力度，让行使权力的人认识到权力公开运行的重要性，敬畏权力。二是要通过12345市民热线、网络信箱等群众表达诉求渠道，加强“两微一端”、广播、报纸、电视等新闻媒介的宣传造势，建立健全社会公众广泛参与的机制。三是要强化对权力清单的使用。清单只有用起来、严起来，才有生命力。要将权力清单列为纪检监察机关开展政风行风评议的参考依据、开展巡视巡察的重要依据，行政诉讼中在审查行政机关职能职责时，也应把权力清单作为重要参考，以此树立权力清单的“权威”。