重庆城乡社区协调发展机制创新研究

何洪华

摘要：指出了重庆推进城乡社区治理协调发展，重在建立区域平衡与城乡一体化发展的社区协调发展机制。分析了重庆城乡社区协调发展机制现状，针对其中存在的问题，提出了重庆城乡社区协调发展的途径：要建立重庆城乡社区协调发展机制，建立党建引领与融合共治机制，提高社区统筹的多方协同推进能力;要建立行政推动与共建共享机制，增强社区困难群众的风险抵御能力;要建立科学发展与有效治理机制，提升矛盾预防化解能力;要建立以人民为中心与服务提升行动机制，提高社区服务供给能力;要建立依法治理与文明浸润机制，增强社区依法办事的能力。

关键词：城乡;社区;机制;研究

中图分类号：F29

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2018）10-0246-05

1引言

社区是社会的基本单元，处于社会管理一线。虽然城市社区和农村社区起点不同、发展阶段不同，但构建基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的社区治理体系的努力目标是相同的。重庆推进城乡社区治理协调发展，重在建立区域平衡与城乡一体化发展的社区协调发展机制。

2重庆城乡社区协调发展机制现状分析

2.1重庆城乡社区基本情况

2.1.1大力建设城乡社区

近年来，重庆市民政部门积极培育开展为民服务、养老照护、公益慈善、促进和谐、文体娱乐、农民增收和农村生产技术服务等活动的社区社会组织，降低准入门槛，支持鼓励发展。截至2017年6月底，重庆市共有村委会8043个，比上年同期减少156个;居委会（社区居委会）3085个，比上年同期增长207个。

2.1.2加强社区服务工作

截至2017年底，重庆市有社区服务机构和设施8082个，比上年同期增长9.36%。其中：社区服务指导中心12个，比上年同期增长9.09%;社区服务中心340个，比上年同期增长5.26%;社区服务站2，729个，比上年同期增长17.58%;社区养老机构和设施918个;比上年增长7.37%;社区互助型养老机构和设施1648个，比上年同期减少2.08%;其他社区服务机构2435个，比上年同期增长10.83%;社区日间照料床位数29104张，比上年同期增长3.82%;社区留宿照料床位数54953张，比上年同期减少18.77%;日间照料人数19990人，比上年同期增长9.56%;留宿照料人数33676人，比上年同期减少28.73%。

2.1.3加大财税支持力度

落实国家对社会组织各项税收优惠政策，符合条件的社会组织按照有关法律法规享受相关税收优惠政策，特别是严格执行公益慈善事业捐赠税收优惠制度。市政府制定出台政府购买服务暂行办法，发布市级政府购买服务指导性目录，财政每年安排专项资金，用于支持社会组织参与社会服务。近年来，仅市民政局用于向社会组织购买社会工作、扶贫济困、扶老助孤、灾害救援等服务的资金就达2亿多元。据不完全统计，2016年18个市级主管部门购买服务55个项目，预算金额13336.44万元。

2.1.4加强人才政策支持

把社会组织人才工作纳入全市人才工作体系统筹推进，将社会组织及其从业人员纳入有关部门和群团组织表彰奖励推荐范围，支持鼓励社会组织优秀人才到各级群团组织兼职（挂职），支持社会组织有序参政议政。人力社保部门高度重视引进包括社会管理人才在内的紧缺人才，实施了“千名优秀人才引进计划”“百名海外高层次人才集聚计划”等系列引才计划，定期组织相关单位到北京、上海、港澳以及海外引进紧缺人才。同时，对引进的社会管理领域的高层次人次，积极兑现各项优惠政策。在群团改革中，有5名优秀社会组织负责人被推荐安排到市、区县两级群团组织挂任领导职务;今年1月，推选5名社会组织负责人代表旁听了市四届人大五次会议;5月，有2名优秀社会组织负责人被市委、市政府表彰为“重庆市劳动模范”。

2.2重庆城乡社区协调发展机制基本情况

2.2.1积极推动“三社联动”

近年来，重庆市大力推进“三社联动”探索实践，提升联动能力、发挥联动效用、形成长效机制，极大地释放出基层动能，有效改进了社会治理方式、转变了政府职能、实现了“满意民政”。社区、社会组织、社会工作常被称为创新社会治理的“三驾马车”。以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的“三社联动”，正在成为新时期创新基层社会治理的一个重要突破口。“三社联动”，社区是平台。为此，重庆市不断为社区减负增效，优化社区平台环境。比如全面清理社区事务，编制村、社区承担公共事务目录，建立公共服务事务准入制度，使社区负担平均减少40%以上;在社区依托现有阵地设立便民服务中心，与区县行政服务中心、镇街公共服务中心连接，分级办理群众反映事项，提高了办事效率。

2.2.2积极推进智慧社区发展

截至2017底，“在重庆”已开通PC端、APP客户端、微信公众号等三个服务渠道，为居民群众在线提供各类惠民服务事项320余项。同时，针对关心的话题，在首页的搜索界面输入关键词，就可以了解包括办事流程、办事信息、政策法规、办理进度等全部信息与服务接口，为广大居民群众打造“互联网+”时代的智慧城市新生活。

2.2.3推行服务群众工作信息平台

为提升社区服务群众工作水平，重庆市统一開发了“重庆市服务群众工作信息平台”，通过信息系统把社区（村）、街道（乡镇）、区县（自治县）三级服务中心连接起来，实现了综合服务，社区居民可利用电脑、手机等终端通过“群工系统”随时反映诉求、跟踪查询事项办理进度、反馈评价意见，形成上下互通、互动的服务群众工作倒逼机制，确保各类服务事项件件有着落、事事有回音。截至目前，重庆市“群工系统”已经覆盖到所有的区县、乡镇（街道）和村（社区），受理群众反映的环境卫生、社会保障、福利救助、交通出行、供水供电、物业管理等22个方面的民生问题，办结率接近100%。

2.3重庆市各区县城乡社区协调发展机制的探索实践

2.3.1“3+1”联动机制

近年来，重庆市潼南建立了区、镇、村（社区）三级联动和群众参与互动的“3+1”联动机制，通过结对式帮扶，实现“以上带下、以下促上、形成合力、共谋发展”的目标。“3+1”联动机制的“3”是指重点帮扶三类人群：种养大户、企业主、社区群众。“1”则是指每个帮扶对象，都由“一名区级部门干部、一名镇（街道）干部和一名村（社区）干部”组成的一个“三级联动小组”负责帮扶解困。对于收集到的问题，联动小组采取分级负责原则，建立台账，按照职能权限进行任务分解，村（社区）能够解决的，及时解决和回复;村（社区）不能解决的，上报镇（街道），限时解决;镇（街道）不能解决的，上报区级相关部门、区领导，联动解决。

2.3.2“五零”目标机制

重庆市两江新区社区建设以“民思我想、民困我帮、民需我助、民求我应”为服务宗旨，打造以实现“五零”愿景为目标的社区服务机制，即党群互动零距离机制（组织健全、管理有序），惠民服务零失误机制（服务完善、民生惠达），素质提升零陋习机制（环境优美、文明祥和），网格治理零盲点机制（安全稳定、秩序和谐），三社联动零缝隙机制（资源整合、共驻共建）。

2.3.3“132”模式完善服务机制

重庆市渝中区高度重视社会工作发展，积极探索建立“132”社区社会工作服务机制。“1”即打造1个平台。渝中区在全区每个社区标准化建设社区社工室，打造出示范社工室10个、品牌社工室4个，各个社工室实现组织架构统一、标识统一、专职社工着装统一、工作流程统一、服务职责统一。“3”即培育发展3支专业服务队伍。一是与西南大学、重庆师范大学等高校合作，引进社会学专业教师，建立社会工作专业督导队伍，加强对专职社工的指导和培训;二是培育出专业社工队伍488人;三是发展了3000余人的专业志愿服务队伍，实现“社工十义工”的服务。“2”则是重点开展2类专业社会工作服务项目。一是重点人群服务项目，比如针对老年人、儿童青少年、残障人士、流动人口、低保低收入等人群开展社会工作服务;二是针对普通居民群众开展特色社会工作服务项目。

2.3.4“1+N”运行管理机制

重庆市九龙坡区实施“1+N”运行管理模式，推进横向管理协调，即：“1”就是社区大党委，由镇党委牵头协调驻社区的管理主体，每月定期研究讨论社区重大具体问题。“N”就是社区居委会、住管中心、物管公司、工作站（所）、住户代表、社会团体等管理服务主体。社区执行层面：实施“居站分设，一居多站”，社区居委会重点负责开展收集社情民意，反映群众诉求，代表和维护社区居民合法权益，组织居民开展自治、自助服务等工作。

2.3.5“社工十志愿者”服务机制

重庆市南岸区积极探索“社工十志愿者”服务新模式机制。充分发挥志愿者组织和社工组织积极作用，组织南岸区首届社区公益节品牌主题活动。截至目前，共收集公益项目175个，覆盖100个社区和村，已经被社会各界认领112个，注入社会资金2200余万元，服务群众50万人次。

2.3.6“互联网十社区警务”机制模式

重庆渝中区率先试点“互联网十社区警务”模式成效显著。一是升级科技警务。研发互联网社会化采集信息系统，建成流动人口社会化信息采集云端平台，实现全市范围内“一人采集、多点核查、全警共享”;依托科技警务，实现区域长治久安，2017年试点区域破案137件、打击处理61人，较2015年提高近72%、30%。二是创新管理模式。全市率先采用四级巡逻防控勤务强化群防群治，创新“错时十在线”管理模式，科学实施动态布警作息机制，社区民警每周在社区不少于20h。三是升级便民服务。推出5大类警民微信群，打造微信公众号和民警版APP，实现社区业务“掌上办理”。2017年与群众交流信息超过1万条，提供业务办理咨询120余条，收到群众意见和建议52条。

3重庆城乡社区协调发展机制存在的问题及原因分析

3.1重庆城乡社区协调发展机制存在的问题

3.1.1城乡社区公共服务职能机制不到位

随着重庆城市化进程的加快，城乡公共服务职能不到位，干部反映“不好管”，群众反映“无人管”。一是“重应急管理，轻常规管理”。思想上和机制上广泛存在重应急，忽视常规管理的心态和状态。二是“农居混居”现象突出。表现在不同户籍地的城镇人口与农村人口同地生活，人户分离与人户合一情形同在。对这部分管理职责和机制出现真空。三是拆迁居民人户分离严重，管理难度大。拆迁居民人户分离现象十分突出，增加了城乡社区人口服务管理工作的复杂性。四是民众对高层政府的信任度较高，对基层政府的信任度却很低。会直接造成民众对社区治理信心的不足，影响社区安全感丧失或缺失，这些都有碍于社区对辖区内矛盾的及时化解。

3.1.2城乡社区协作配合机制不健全

重庆城乡社区协调一体化发展是一项系统工程，涉及组织、民政、农业、交通、水务、镇街等多个部门，需要各个部门相互配合、协同作战。但从运行现状来看，并没有形成科学的整合机制，民政部门单打独斗的情况多，很难成合力，从而影响了整体功能的发挥。同时，社区内部协作配合机制不健全。调查结果显示，超过80%的受访居民表示他们在所居住社區中都曾遭遇过不同程度上的社区矛盾和纠纷，如邻里纠纷、小区垃圾处理、“停车位”之争等。这些社区存在着的共性问题是，产生的矛盾，协调解决往往较难。

3.1.3城乡社区网格化管理机制不畅通

重庆社区网格化管理工作中城乡社区网格化管理机制不畅通，采集基础信息进度较慢，街道和农村社区协调力度较小，一些问题解决较难，导致积案较多。大多数城乡社区在居民诉求方面的表达渠道很多，但互动平台相对短缺，回应性不足。很多居民到社区调解中心或街道反映情况后，便出现“杳无音讯”了。

3.1.4城乡社区信息化共享协同机制不平衡

目前，重庆城乡社区信息化建设各自为政情况比较普遍，各街道、乡镇社区的信息系统彼此独立运行，形成一个个“信息孤岛”。有的社区虽然网站建好了，但信息长时间不更新，点击率低，没能真正发挥社区信息化的作用。社区居委会工作人员中绝大部分缺乏基本的计算机知识，缺乏一套信息化培訓机制。同时，由于缺少资金，有能力建立社区服务呼叫系统的社区并不多，无法实现社区与居民之间网上服务。农村社区信息化更落后，

3.1.5城乡社区经费投入机制不连续

重庆城乡社区硬环境建设投入不足，如下水道不畅、消防通道不通、绿化面积过少等。涉及社区公共设施维修、维护的问题，政府财政没有预算，社区居委会也无能为力。一旦出现问题，一般采取拖着不办，实在没有办法就简单处理、应付了事，缺乏一种长效的投入机制，严重影响了城乡社区的发展。

3.2重庆城乡社区协调发展机制存在的问题的原因分析

3.2.1重庆社区区域发展不平衡

重庆集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，区域间发展现状差异很大，既有重庆大都市圈等发展条件相对较好的地区，也有渝东北、渝东南等发展较为落后的地区。2016年重庆市的主城区人均GDP达到了9.14万元，已经达到中等发达国家水平;而重庆渝东北、渝东南地区大部分人均达不到重庆5.79万元的平均数，渝东北只有3.73万元，渝东南地区3.54万元。区域发展不平衡影响了重庆城乡社区协调发展和机制的构建。比如渝东北地区与重庆主城区平均每社区医院拥有卫技人员数分别为2人和6人，临床（助理）医师数分别为1人和3人。

3.2.2重庆社区城乡发展不平衡

重庆城乡协调发展的治理体制机制创新是挑战传统城乡二元治理模式的现实需求。随着城乡一体化的快速推进，传统社会结构进一步解体，城中村、城乡结合部成为重庆社会治理的盲区。每年都有大量农民工进入城市工作和生活，流动人口服务管理成为城市社会管理的难点，据有关统计，2016年重庆市常住人口3048.43万人，其中城镇人口1908.45万人，占常住人口比重（常住人口城镇化率）为62.60%，比上年提高1.66%。全年外出市外人口500.78万人，市外外来人口157.10万人，乡村人口占重庆总人口的44.98%。这种社会结构剧烈变动挑战传统的社会治理体制，由此给社会治理带来了很多新情况新课题。为此，解决传统城乡二元治理模式挑战的重要途径在于城乡协调的社会治理的体制机制创新。

3.2.3重庆社区居民的心态不平衡

当前，社会转型期社区居民在小区内出现了社会心态缺失。一是“物欲化”倾向。社区内没有钱的事，不问不做不管。二是“冷漠化”倾向。对社区内的事“事不关己，高高挂起”。三是“躁动化”倾向。凡是涉及自己利益，不问事由，一律责怪居委会成员。四是“无责任化”倾向。对社区内事情无兴趣、无所谓，有了问题，责任推给别人。五是“虚假化”倾向。有的居民经济功利性取向强，事情要做，钱要有，整个人钻进“钱眼”。

3.2.4重庆地方政府重视城乡社区不平衡

政府对农村人均投资水平较低。1990-2016年，重庆农村人均投资由148元增加到10561元，年均增长17.8%。但是，与全国平均水平相比，或者说与城镇相比，农村人均投资水平一直较低。1990年，农村人均投资只有全国人均投资的37%，到2016年，这一比例下降到不足1/4，而且下降趋势较为明显，表明近20多年来农村人均投资与全国或者说与城镇人均投资水平的差距不断拉大。同时，由于财政收入影响，表现在区县对农村社区的投入不一样。财力好的主城区对农村社区投入经费充足，财力差的农业县对农村社区投入经费不足。

4重庆城乡社区协调发展机制创新的路径

4.1建立党建引领与融合共治机制，提高社区统筹的多方协同推进能力

4.1.1加强党组织引领社区治理融合新机制

党的“十九大”报告指出，党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础，要把街道社区等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。在重庆城乡社区层面，要全面推行党组织兼职委员制，聘请驻区单位、物业公司、业主委员会的党员负责人为兼职委员，对需要协调解决的问题进行共议共商，不断增强社区党组织的凝聚力和战斗力。

4.1.2整合优质资源，探索党建促社区民生工作机制

以主体多元化、服务社会化的工作机制，推进社区N级运行机制构建，制定社区权责清单，将社区的公共服务全部向社会市场化购买，推动社区工作重心切实转移到服务群众工作上来。通过推行社区“大党委制”，探索“网格建党”，并推进“点线建精、整片建强”，统一调配、集约利用区域内党建资源和公共服务资源。

4.1.3建立“互联网十党建+社会”网格机制

社区要吸收和借鉴互联网技术，创新推出微信公众号、微信群、QQ群、党建云平台、官方微博等新媒体平台，建立起了“互联网十党建+社区”工作新构架，有效提高了机关党组织、党员个人参与社区建设、服务居民群众的便捷性，有效地实现服务群众“零距离”。

4.2建立行政推动与共建共享机制，增强社区困难群众的风险抵御能力

4.2.1建立政府促进城乡社区协调发展“均衡化”机制

社区公共服务供给的非均等化及其在城乡之间的巨大差距，根本原因是制度标准不统一造成的。因此，重庆市各部门在制定政策、资金项目安排与服务标准做到区域城乡社区一体化，即：重庆市渝东南、渝东北与主城社区一样，确保人力、物力、财力投入在重庆市区域城乡社区公共服务方面保持相对均衡。

4.2.2建立政府促进城乡社区协调发展“充分化”机制

重庆市区县要坚持城市社区治理和农村社区治理一起研究、一起部署、一起落实，促进城乡社区治理协调发展。要建立以政府投入为主和社会公益支持为辅的城乡社区一体化发展机制，将社区的发展规划、经费、人员等纳入地方政府管理，统一规划、统一预算、统一配备，让城市和农村社区各项事业发展保障充分、充足。

4.2.3建立信息資源共享机制

建立政府部门与城乡社区信息资源共享机制，探索建立“市十区县十镇十村”四级电子政务网络系统，打通区、镇（街道）、村（居）、网格等信息“孤岛”，纵到底横到边，“一张图”管理，“一中心”指挥，进一步提高大数据服务民生的广度和深度，避免一数多源、数据不完整的问题，打通服务民生“最后一公里”，实现“数据多跑腿，群众少跑腿”。

4.3建立科学发展与有效治理机制，提升矛盾预防化解能力

4.3.1建立城乡社区内部协商机制

建立乡镇（街道）、村（社区）党组织、村（居）委会、村（居）务监督委员会、社区社会组织、业主委员会、农村集体经济组织和村（居）民代表等多方参与的城乡社区协商机制，在协商中聚合社会力量，形成社会共识。

4.3.2建立社区、社工、社会组织联动机制

建立社区社会工作室，充分调动了社区社会组织以及具有社会工作职业资格的社区工作人员投身社会工作专业服务实践。通过实施社区矫治、基层纠纷调解、进城务工人员服务、社区居民自治与家庭融合、助残惠老、“四点半学校”、居家养老、婚姻家庭等服务项目，直接为辖区居民提供专业社工服务，促进社区融合。

4.3.3清理社区盖章证明

依法厘清乡镇政府（街道办事处）和社区的权责边界，制定社区工作事项清单及协助政府事项清单。清理社区盖章证明，依法制定社区出具证明事项清单，使得任何部门和单位职责范围内的证明核实事项不得再要求社区出具证明。

4.3.4推动老旧小区物业化

对目前还没有物业服务企业参与管理的老旧小区，通过组建业主委员会、设立社区物业管理服务站等形式，推动老旧小区物业化，满足居民服务需求。

4.4建立以人民为中心与服务提升行动机制，提高社区服务供给能力

4.4.1加强社区综合服务设施建设

要将社区综合服务设施建设纳入国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划，按照每百户居民拥有不少于30m2且总面积不低于300m2的标准，加快建设和完善城乡社区综合服务中心（站），补齐这块短板。对未按照规定配套规划建设社区综合服务设施的新建住宅小区和旧城改造小区项目不予批准和验收。

4.4.2加强社区服务队伍建设

将社区工作者队伍建设纳入全市以及各地人才发展规划，并制定本地社区工作者队伍发展专项规划和社区工作者管理办法，切实强化管理、考核、培训，推动社区工作者队伍专业化，提升社区工作者队伍的整体素质和服务能力。

4.4.3加强社区服务体系建设

就是要在社区建立起一套基本公共服务、便民利民服务、志愿服务相结合的比较完善的社区服务体系，以便满足社区居民的各类服务需求，比如编制城乡社区公共服务指导目录，引导各类市场主体和社会组织参与社区家政、餐饮、家电维修、养老等生活服务，建立社区志愿者注册、服务、激励、回馈等制度等等。

4.5建立依法治理与文明浸润机制，增强社区依法办事的能力

4.5.1建立群众组织自治机制

建立小区监委会、家委会、院委会等多种形式的自治组织机制，完善居民会议、居民代表会议和党员议事会议制度，保证居民自治知情权、表达权、参与权。

4.5.2建立多方协作共治机制

以辖区单位、非公企业、群团组织、专业社工和志愿服务组织、业委会等成员，组织成立社区共治机制，协同社区开展困难救助、亲情关爱、结对帮扶、文化宣传等服务，形成“党建联抓”“公益联办”“治安联防”和“文体联谊”的联动格局。

4.5.3建立常态普及法治机制

组织司法、公安、检察等单位和公益律师等法治资源，在每个社区建立一个普法宣传阵地、一个法律图书室（角）、一个调解中心、一支专兼职普法队伍，开展常态化“法律进社区”、公益法治讲座、居民法治论坛等活动，实现“居民积极学法、遇事找法、办事依法、解决问题靠法”的常态机制。

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