深化宅基地改革 保障农户用益物权

许经勇

摘  要：我国农村宅基地制度是农村土地制度的重要组成部分。农村宅基地具有保障农民住房的属性，以户为单位，无偿取得，无限期使用，不能转让、买卖，严重地制约着宅基地的合理使用。为了提高农村宅基地的利用率，也为了适应城乡融合发展的要求，必须按照我国用益物权法的规定，实现农村宅基地的“三权分置”，即所有权、资格权和使用权分置，适度放活使用權，让宅基地有序流动起来。在提高农村要素市场化程度的同时，提高农村宅基地的市场化程度。

关键词：农村宅基地  用益物权法 “三权分置”

适应计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求，党的十八届三中全会的《决定》，理论上的一个重大突破，就是把发挥市场在资源配置中的基础性作用，升华为使市场在资源配置中起决定性作用。十九大报告明确指出，要完善社会主义市场经济体制，就必须把经济体制改革的重点放在完善产权制度和要素市场化配置上来。我们可以把农村宅基地制度改革视为围绕产权重建而展开的制度变迁。产权界定是稀缺资源的排他性制度安排，没有国家强制力的介入，是不可能划清楚的。但是国家的介入与干预，又往往会导致产权的不完整。其背后取决于国家的产权政策。我国农村宅基地制度改革的一个重要目标，就是因势利导地改变宅基地的凝固性，增强宅基地的流动性，提高宅基地的利用率，以破解农民分化所带来的严峻挑战。

在我国市场体系中，与商品市场和服务市场相比，要素市场发育明显滞后，成为制约要素自由流动的主要障碍。我们应当在加快实施农村集体建设用地与国有土地同等入市、同价同权的同时，积极创造条件使农民宅基地在更大范围内流动、抵押、担保等。产权和市场是互为因果的。所谓产权，就是对物品或劳务根据一定目的加以利用或处置，以从中获得一定收益的权利。所谓交换，就是放弃对某一种物品的产权以换取对另一种物品的产权。有效的交易（或交换）需要明晰地界定产权。传统体制下，宅基地是由符合条件的成员从该集体组织无偿获得，在其上建筑的农民住房属于保障性质，不能像一般商品房一样不受限制地进入市场交易。但是，禁止农村宅基地流转的负面效应，就是不能适应农民分化所带来的严峻挑战。那么，如何正确处理农民与宅基地的关系？总的原则应当是：逐步扩大农户依法获得的宅基地用益物权的权能，包括占有权、使用权、转让权，等等。其选择性措施，可以适当考虑以“房地一体”确权登记颁证为改革基础，以“先房后地、地随房走”为赋权逻辑，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。用益物权是物权的一种，是指非所有权人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性权利。用益物权虽然也是以所有权为前提，但一经设置，法律上具有独立性，使用权人可以据此权利对抗包括所有权人在内的其他人的干涉，从而保障对物的充分利用。虽然用益物权人无权处分用益物权标的物，并不意味着他不能处分用益物权本身。比如用益物权人可以依法将该用益物权转让给他人，但却不能将该用益物权的标的物转让给他人。因为这样做意味着标的物的所有权的转移。用益物权是由所有权的部分权能重组而形成的新权利，体现了所有权与其权能分离原理的运用，可分离性是所有权的一项属性。这里所说的所有权与其权能分离的属性，是指所有权的占有、使用、转让、收益诸项权能，可以基于一定的法律事实分离出去，由他人享有，大多形成他物权。《物权法》第117条明确规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”根据用益物权，权利人只要占有、使用该不动产，那么，据此而获得的收益就应当由该占有、使用人享有。

2018年的中央一号文件，在总结各地宅基地制度改革的基础上，首次明确提出，要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，但不得违规违法买卖宅基地。改革开放以前，与计划经济体制相适应，我国农村宅基地使用一直是体现无偿、无限期、无流动的原则。这种制度既不利于提高宅基地的利用效率，也不利于增加农民的财产性收入。为了改变这种状况，必须深化宅基地制度改革。在宅基地试点改革过程中，首先在宅基地的超标准使用方面，开展有偿使用宅基地探索。有偿使用宅基地范围局限在以下几个方面：“一户多宅”超出规定标准部分;本集体经济组织成了使用宅基地面积超过规定标准部分;非本集体经济组织成员占用的宅基地。由集体经济组织负责收取宅基地有偿使用费，所得收入用于村内公共事务和公益事业开支。这样做有利于促进社会公平，保障农民权益。与此同时，有限制地放活宅基地使用权，即只能在该集体经济组织内部流转、租赁、入股;以符合相关规划为前提，允许农民在合法取得的宅基地上建设用于出租以及经营农家乐和民宿等产业的房屋和相关设施。在充分尊重农民自愿的基础上，建立宅基地有偿退出机制，给予退出宅基地的农民合理的货币补偿，并提供相应的就业机会和社会保障。

改革开放以来，我国农民的分化越来越明显。有相当一部分劳力和人口转移到城市就业、居住，农村人口大幅度减少，但农村住房建设用地不仅没有减少，还较大幅度地增加。根据自然资源部公布的数据，截至2015年底，全国农村居民点用地已达2.85亿亩，其中2006年至2014年，农村常住人口减少了1.6亿人，但农村居民点用地却增加3045万亩。大约有20%的农村住房常年无人居住。例如山东省，2017年全省农村常住人口3944万人，比2005年减少1100多万人，但农村居民占有地却增加近40万亩。全省9.1万个自然村，“空心村”占20%—30%。“一户多宅”的现象相当普遍。如何依法处理“一户多宅”问题，是宅基地确权登记过程中必须解决的。宅基地资格权要严格按照“一户一宅”的要求，原则上确权登记到“户”。如果出现符合当地分户建房条件，又未分户者，且未经批准另行建房分开居住的，其新建房屋占用的宅基地符合相关规划，经该农民集体组织同意，并公示无异议的，可按规定补发相关用地手续后，依法予以确权登记;虽然未分开居住的，但实际使用的宅基地没有超过分户后建房用地合计面积标准的，可依法按照实际使用面积予以确权登记。农村闲置宅基地主要包括未被予任何利用的空置宅基地和宅基地上建筑物的闲置，即闲置房屋，这些闲置宅基地在村庄中达到一定比例，就会形成“空心村。”“空心村”的出现，不仅造成农村土地资源的严重浪费，还破坏了农村的村容村貌，给美丽乡村建设带来很大的困难。其根本原因在于目前农村宅基地是一种福利品，不是一种商品，是无偿取得的。与其相联系，闲置宅基地还没有有效的退出机制，多占宅基地的用户毋须付出必要的持有成本。对这样一个问题，可考虑通过征税或收费方式，加大多占宅基地的持有成本，用经济手段推动这部分多占宅基地退出，以提高土地利用率。山东省探索建立宅基地有偿使用机制，即超出规定面积实行有偿使用。倒逼超标农户退出多占宅基地。这就必须提高农村宅基地的流动性。

目前全国农村闲置宅基地面积约有3000万亩，相当于目前全国所有城市建成区面积的37%，比目前全国城市所有住宅用地面积的总和还大。2018年的中央一号文件首次提出要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。2018年2月颁布的《中共中央國务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。所谓宅基地资格权，是农村集体经济组织成员依法享有的从集体经济组织那里申请使用宅基地的权利，以及有条件享有宅基地市场操作的一种权利。宅基地使用权是特定权利主体通过适当流转渠道获得的一定期限内占用宅基地的权利。要适度放活宅基地和农民房屋使用权。适度放活宅基地使用权，可以让更多的人参与宅基地使用权转让、交易，从而盘活“沉睡”的宅基地，让持有宅基地资格证人获得转让、出租带来的收益。关于宅基地置换方式，比较流行的有三种：一种是“以房换房”，即换取农民集中居住区的公寓房或城镇商品房;一种是“以房换钱”，即直接给予相应的货币补贴，让农民自行到城镇购买商品房;三是“以房换租”，即到农民集中居住区或城镇租房，给予一定货币补贴。目前已经有部分地区颁发农村宅基地“三权分置”不动产登记证，金融机构也加大对农村住房抵押贷款的发放力度，宅基地的融资功能正在逐渐破题。宅基地改革已经进入全面提速时期。可以预见，农村宅基地“三权分置”政策的实施，将会有效激活农村闲置土地资源，让老百姓更多地享受到改革红利。与其相联系，必须建立健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地管理制度。江西省余江县自2015年启动宅基地制度改革以来，建立了宅基地退出机制、有偿使用制度以及宅基地分配制度等，原来脏乱差的“空心村”不见了，大部分村庄储存了10年至15年建设用地，有效地保障农民的建房需求。必须指出，探索宅基地“三权分置”的重点，不是买卖宅基地的所有权和资格权，而是在坚持宅基地所有权属于农民集体、资格权属于集体经济组织成员的基础上，适度放活宅基地的使用权，并通过多种形式使宅基地得到更好地利用，充分发挥其融资功能。还应当指出，宅基地的“三权分置”与承包地的“三权分置”是有差别的。国家政策鼓励承包地经营权流转，向种田大户集中，但却不鼓励甚至是不允许宅基地集中到少数人手里。因为宅基地是农村集体组织保障其成员居住权的制度。目前国家政策适度放活宅基地和农民房屋使用权，不是让城里人到农村买房置业，而是吸引资金、技术、人才等要素流向农村，使农民闲置宅基地和住房成为发展乡村旅游、养老、文化、教育等产业的有效载体，为乡村振兴提供更多内涵空间。

根据我国现行法律法规，农村宅基地使用权流转，只限于在本集体经济组织成员之间进行，严格禁止农村居民住房和宅基地在城乡居民之间转让。但是，随着城乡二元结构改革逐步深入，宅基地本来所承担的社会职能也会改变，其所拥有的资产属性日益增强。完全可以预料，伴随着农民工市民化的深度推进，将有越来越多的农民工在城镇安家落户，农村宅基地闲置的问题或退出要求将越来越凸现。客观上要求必须扩大农村宅基地转让的范围。与此同时，随着城乡二元体制改革的深入，城乡要素流动的制度性障碍的破除，还会有越来越多的市民到农村居住、创业，允许那些在农村安家落户的市民购买农村宅基地，不仅有利于提高农村闲置宅基地的利用率以及增加农民的财产性收入，也有利于促进以人为本的新型城镇化的健康发展。因为当农村宅基地使用权能够依法进入市场交易，农民就能获得合理的土地资本收益，以及带着这部分土地权益放心进城，这就会大大增强他们在城镇安家落户的能力，加速农民工市民化的进程。2018年9月22日，习近平总书记在中共中央政治局第八次集体学习时指出，农业农村现代化是实施乡村振兴战略的总目标，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是实施乡村振兴战略的制度保障。而人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动，是城乡融合发展的客观要求。这就提出了如何建立和健全农村产权流转交易市场平台的问题。当然，要使宅基地在城乡居民之间自由流动，还有很长的路要走，目前还不具备这个条件。还有赖于建立、健全、完善城乡一体化体制机制。这就不难理解党的十八届三中全会的《决定》已经明确提出，“在符合规则和用途管制条件下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价。”这对于盘活农村集体资产，增加农民收入渠道，提高小微企业用地保障，将发挥重要作用。与此同时，相关配套改革也在不断地推进。2017年8月，原国土资源部印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都等13个城市开展了利用集体建设用地建设租赁住房试点。所有这些改革举措有助于我国建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，也有利于逐步实现同地同权同价，建设城乡统一土地市场。但在当前改革试点中，却只允许集体经营性建设用地建设的住宅，可以出租给城镇居民（包括农民工），而不允许出售或转让给城镇居民，即不能改变住宅的所有权属性，这意味着改革进行到这个阶段，还不能从根本上改变城乡二元土地的基本属性。

（作者系厦门大学经济学院教授）

责任编辑：张莉莉