检察环节“枫桥经验”的历史回顾与实践启示

彭新华

编者按： 发源于浙江省诸暨市枫桥镇的“枫桥经验”是全国政法综治战线的一面旗帜。经过半个世纪的发展，新时代“枫桥经验”也被赋予了新内涵，成为加强和创新社会治理的典范。

今年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年，习近平同志指示坚持和发展“枫桥经验”15周年。传承、弘扬并积极践行“枫桥经验”，把“枫桥经验”融入到检察环节社会治安综合治理中，以新理念、新方式化解矛盾纠纷，是新时代检察工作的重要内容。本期专题选取“‘枫桥经验与社区矫正监督”“‘枫桥经验语境下的检调对接平台建设”等视角，探讨在检察环节如何促进构建多元化纠纷解决体系，以形成新时代检察版“枫桥经验”。

摘 要：“枫桥经验”诞生于1963年，至今55周年。 “枫桥经验”的每一个发展阶段都离不开检察成份及其作用。本文在梳理检察环节“枫桥经验”发展历程的基础上，总结提炼检察环节“枫桥经验”的经验做法，并探索新时代检察环节“枫桥经验”的内在规律。

关键词：枫桥经验 检察实践 发展历程

一、历史回顾：梳理检察环节“枫桥经验”的发展历程

（一）“枫桥经验”的初步形成时期（上世纪60年代初-70年代末）

起源之初的“枫桥经验”主要是针对“地、富、反、坏”四类分子改造的基层实践。这个时期检察机关主要是贯彻执行中央“少捕慎杀”方针，即对“四类分子”，除有现实危险的犯罪分子必须逮捕外，采取“一个不杀，大部分（95%以上）不捉”，主要依靠群众教育改造一般刑事犯罪分子。1964年绍兴地区检察院批准逮捕仅138人，比1963年下降66%。由于历史原因，1965年11月，上虞、诸暨检察院撤销，检察职能由公安、法院行使；1966年开始，绍兴地、县两级检察业务中断。[1]因此，检察机关参与“枫桥经验”的创建时间非常短暂，职能作用也十分有限，主要是依靠法定打击犯罪职能，被动地参与“枫桥经验”的创建。即便如此，“少捕慎杀”体现“枫桥经验”的重心在于依靠人民群众就地教育改造“未捕未杀”之对象，批捕职能本身的“枫桥经验”成份是很有限的，“枫桥经验”最鲜明的特点和内涵至少有两点，即“依靠人民群众、化解社会矛盾”，依靠群众是灵魂，化解矛盾是精髓。

（二）“枫桥经验”的成长发展时期（上世纪80年代-2012年十八大）

这个时期，“枫桥经验”适应我国不同时期社会经济形势发展需要，推陈出新、迅速发展。下面有几个重要时间节点，基本展示出“枫桥经验”的成长历程：1991年中央政法委成立综治委员会，同年5月在全国掀起学习“枫桥经验”的热潮。1993年纪念毛主席指示“枫桥经验”30周年，“枫桥经验”正式成为社会综合治理的典范。2003年，“枫桥经验”总结提炼出“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的调解经验。2008年，“枫桥经验”丰富新内涵，逐步形成“村民自治、基层民主法制建设”的自治经验。伴随着“枫桥经验”的发展，检察机关对接与融合“枫桥经验”的步伐加快，形成比较主动性、系统性的发展态势。可以从两个阶段去认识，2009年以前，检察机关对接“枫桥经验”的实践总体上还延续传统作法，即依靠党委政府总体部署，依托检察办案职能，有选择的参与，方式比较单一，理念比较滞后，影响比较弱小，通常表现为定期参与政法委牵头的联系或协调会议、参与常规性的普法宣传、每年举行若干警示教育活动、被动接受信访申诉等形式为主。2009年以后，检察环节大力推进“枫桥经验”，尤其是基层检察室的建立使检察机关实践“枫桥经验”有自己的基础平台。检察机关以检察室为载体，与乡镇群众联系更加密切，参与乡村社会管理的力度更强、措施更多、影响更大，开创了检察机关坚持与发展“枫桥经验”的新局面。但是客观地说，这个时期并没有跨越党委政府主导下的“基层社会综合治理、化解社会矛盾、维护社会稳定”的传统格局。

（三）新时代“枫桥经验”的开启时期（2012年十八大至今）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出建设平安中国的目标，要求把平安中国建设置于中国特色社会主义事业发展全局中来谋划，并在深刻把握社会运行规律和治理规律的基础上，提出了一系列新理念新思想新战略，为加强和创新社会治理提供了科学指南。新时代“枫桥经验”在继承和发展传统“枫桥经验”的基础上，赋有新内涵、新特点：一是从辐射范围看，新时代“枫桥经验”是我国新时代城乡一体化社会治理共同遵循的典范。二是从实质成效看，新“枫桥经验”已演变为“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的新“三不”多方位工作目标。三是从治理模式看，新“枫桥经验”更加注重社会自治组织等多元化力量参与社会治理的能动性、组织性和全面性。四是从基本理念看，新“枫桥经验”标志着“政府权力本位”为重心的社会管理理念向“社会权利本位”为重心的社会治理理念的转变。[2]在这种背景下，如何找準职能定位，丰富新“枫桥经验”的检察元素，是新时期检察机关不可逾越的重大使命。近几年，尽管我市检察机关不断探索与实践，但是总体而言，仍然处于刚刚起步阶段，未来的提升空间还很大。

二、实践探索：提炼检察环节“枫桥经验”的经验做法

近十年来，绍兴市检察机关准确把握“枫桥经验”的内涵和特点，立足并拓展检察职能，通过搭建平台、创新举措、完善机制等多种途径，为探索与实践检察环节“枫桥经验”积累了较多的绍兴检察元素和特点。

（一）延伸检察职能触角，创新对接“枫桥经验”的基础平台

2010年开始，绍兴市检察机关先后成立枫桥检察室等9个检察室，开创了全市检察机关探索实践“枫桥经验”新局面。在组织架构上，建立“室+站+员”的三级组织网络。在职能定位上，担负查防农村职务犯罪、办理轻微刑事案件、对基层站所实施法律监督三项职责。在实际成效上，主要体现在三个方面：一是构建侦防一体化机制，查办一批发生在基层群众身边的涉农职务犯罪案件，提升群众满意度和信任度。二是构建刑事犯罪惩防并举机制，深入打击一批黑恶势力犯罪、危害群众生命安全犯罪等犯罪行为，促进基层平安建设。三是着力构建社会矛盾化解机制，畅通人民群众诉求渠道，促进基层社会和谐。[3]目前，全市基层检察室适应司法改革和监察体制改革的客观要求，在参与社会治理、坚持发展“枫桥经验”方面正在积极进行新一轮探索。

（二）构建检调对接机制，探寻对接“枫桥经验”的重要突破

以坚持和发展“枫桥经验”为契机，两级院开启探索与实践检调对接化解社会矛盾的新路子，取得的进展和实效可圈可点。概括起来有五个方面的特点：一是基本上按照“实地考察-理论论证-制度架构-实践推进-总结提高”的工作思路，推进检调对接工作；二是坚持“人无我有、人有我优”工作原则，以解决实际问题为检验标准；三是紧密结合各地实际，彰显各院工作特色，打造工作品牌；四是注重总结归纳，在实践中不断发现问题解决问题，完善工作机制；五是加强组织保障，成立初期以季度例会形式不断推进，形成常态化后以年度总结通报的形式督促强化。[4]经过多年的努力，我市检调对接工作基本实现三大转变：从认识层面到制度层面转变、从最初零散对接到全面系统对接转变、从形式对接到实效对接转变。近年来，全市检察机关通过多元化方式处理各类案件一直保持在300件左右，基本形成检调对接常态化趋势，成为检察环节融入“枫桥经验”的重要环节。

（三）积极发挥控申职能优势，夯实对接“枫桥经验”的前沿阵地

绍兴市检察机关不断借鉴和吸收“枫桥经验”的成功作法，坚持群众路线，以防范与化解信访矛盾为核心，在思想认识、机制创新和实践效果等方面都有质的突破与进展。譬如，逐步建立和完善“化解涉法涉诉信息矛盾‘八大机制”，即信访矛盾责任包干、信访矛盾风险评估预测、重点案件分析研讨、检察文书释法说理、重点对象带案下访巡访、内外合力调解、司法救肋与善后息诉衔接、信访案件质量评价等制度；上虞区院早在2013年就推行信访案件“三级调处模式”，即“村镇-检察室-检察院”构成的市级三级调处模式和“相关内设业务部门-检察调处中心-检察调处领导小组”构成的检察内部三级调处机制。

（四）多元化参与社会治理，激发对接“枫桥经验”的实践动力

两级院紧紧把握“两个拳头”，即创新平台和创新举措，对接与融合“枫桥经验”的“桥梁”不断加强，方式不断改进。主要体现在“六个强化”：一是强化司法理念转变，建设法治生态的“绿水青山”。全市两级牢固树立“理性、文明和规范”司法理念，开展“少捕慎诉、保障权益”专项检察活动，深化轻微刑事案件非罪化处理。2017年度全市共办理不捕案件1492人，不诉案件1859人，占比分别是26.7%和16.6%。二是强化刑事犯罪预防，促进社会矛盾源头治理。两级院筹建刑事犯罪预防信息平台，建立农村廉政教育基地，牢固树立“谁执法谁普法”理念，定期开展法制宣传，从源头上预防犯罪。三是强化未成年人观护帮教，促进涉案未成年人回归社会。两级院强化与高校、协会合作，建立未成年人观护帮教基地，成立专门的未成年人工作室，推出“一站式询问被性侵未成年人办案模式”，保障未成年人合法权益。四是强化“最多跑一次改革”，开辟服务群众诉求便捷通道。2016年两级院同步推出“依法保障律师权利‘十项承诺”，2017年推出“最多跑一次‘六个一标准”，得到人民群众充分肯定。五是强化社区矫正，帮助特殊人群教育改造。绍兴市院推进社区矫正智能化建设，开发“A-PDA智能化刑事执行检察”软件，并在全国范围内推广。六是强化智慧检察应用，提高检察环节“枫桥经验”的信息化水平。建立“互联网检察服务中心”，两级院同步开通案件信息网上公开平台、信息公开微信公众号和检察官方微信网。

三、实践启示：探索新时代检察环节“枫桥经验”的内在规律

（一）启示之一：正确把握检察实践与“枫桥经验”的衔接基点

检察实践与“枫桥经验”彼此有共同的文化传统、历史使命和价值目标。一是中国传统主流文化背景是两者相互融合的逻辑起点。“枫桥经验”就是在传统中国文化“和谐观”“礼治观”和“重义轻利观”等思想孕育下诞生的，这种观念与我们追求“理性、文明、平和、规范”为特点的绿色司法理念不谋而合。二是“三治兼顾”（自治、法治与德治）治国理念是两者融合的思想基础。“枫桥经验”的精神实质体现在“四个结合”，即党的领导与群众智慧相结合、以人为本与民主法治相结合、尊重传统与发展创新相结合、政府管理与村民自治相结合。[5]通过“四个相结合”，“枫桥经验”成为“三治”兼顾的典范。检察执法崇尚“规范、文明和理性”的司法理念，提倡综合应用“情理法”柔性司法艺术，其本质上都是法治与德治相互融合的必然产物。三是维护社会稳定是两者共同的价值目标。通过防范和化解矛盾，维护基层社会稳定，是“枫桥经验”的核心内容和目标。当前，我国正处于社会经济转型的关键时期，各种复杂社会矛盾应运而生。改革创新各种利益协调机制、矛盾调处机制、诉求表达机制等成为历史必然。在这种背景下，检察机关必须紧紧扣住时代脉搏，因势利导，深入探索和谐司法的新路径。

（二）启示之二：在拓展检察职能中丰富“枫桥经验”的检察元素

“枫桥经验”是我国政法领域的一面旗帜，但其并不是包罗万象的“大口袋”。政府各部门、司法机关、社会组织等参与“枫桥经验”都有各自的职责边界。检察环节坚持和发展“枫桥经验”，应立足检察职能、拓展检察职能，要体现“枫桥经验”的检察属性和特点，否则，就会出现多头负责、秩序混乱、责任不明的局面。同时，并不是说履行检察职能就是践行“枫桥经验”，检察机关要遵循“枫桥经验”的内在属性和特点，防止“枫桥经验”泛化现象。新时期“枫桥经验”的价值趋向大致集中体现三个方面，即化解矛盾、保障平安、服务群众到位，检察机关应当围绕这三个方面不断拓展职能，在坚持和发展“枫桥经验”中有更大作为。譬如，惩治刑事犯罪是检察机关的基本职能，我们可以立足打击刑事犯罪职能，向前拓展做好刑事犯罪预防这篇文章，向后拓展做好修复破损的社会关系这篇文章。

（三）启示之三：善于运用“情理法”综合性调解艺术

有效化解基层社会矛盾是“枫桥经验”的精髓，其关键要素是灵活运用调解艺术，创造性地把握与应用“情、理、法”调解效应。这种“情理法”综合性调解艺术是“枫桥经验”的核心内涵，同样也是检察机关践行“枫桥经验”的重要举措。同时，检察机关更要善于运用法治思维和方法开展调解工作，把当今“法治”背景下的调解与古代中国“人治”背景下的调解有效区分与运用，防止出现“和稀泥”现象。在法治背景下的“情、理、法”侧重于“寓情于法”“寓理于法”，“法”是核心，“情、理”的适用不能偏离“法”这个根本，偏离“法”之根本追求“情、理”，就会脱离社会主义法治之本源。因此，现代社会所指的和谐司法，虽然讲究“情、理、法”结合，但是三者的地位与次序有别，依法办案仍然是優先原则。换句话说，“法”是纲，“情、理”是目，纲举目张。一般而论，在是非曲直的判断取舍上，法律是根本依据，至于处理程序和方式，可以根据案件实际考虑“情、理”两种因素，其根本目的是为了实现“三个效果”的有机统一。

（四）启示之四：用辩证发展思维谋划新“枫桥经验”背景下的的检察实践

“枫桥经验”是一种开放动态的实践体系，“因势利导、与时俱进”是其生命力之源泉，“坚持-创新-发展”基本体现“枫桥经验”55年来的发展轨迹。概括而言，“枫桥经验”首先是立足“坚持”，即始终坚持“群众路线、人民中心、化解矛盾和夯实基层”。同时，要把握“在创新中促发展，在发展中谋创新”的基本思路。当前，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，新“枫桥经验”正向社会化、法治化、智能化、精细化、专业化等方面深入推进。[6]因此，新时期检察实践必须紧紧依托新“枫桥经验”的发展背景，不断拓展检察职能，创新思维方法，为检察环节“枫桥经验”提供更丰富、更有为的检察元素，尤其是在强化基层法律监督服务民生方面要有新思路新举措，广泛依靠基层群众力量，发挥基层检察室职能优势，拓展监督渠道，不断提升检察权威和公信力。

注释：

[1]参见1997年《绍兴检察志》。

[2]周红云：《从社会管理走向社会治理的逻辑与概念》，载《团结》2014年第7期。

[3] 苗勇：《着力构建四项长效机制 努力促进四个基层建设》，载绍兴市政法委《机构经验与平安建设征文汇编》。

[4]陈理平：《内外兼修：探索检调对接工作内在规律》，载《检察日报》2012年7月24日。

[5]汪世荣：《枫桥经验-基层社会治理的实践》，北京法律出版社2008年版，第1-26页。

[6]马永定：《新时期坚持和发展枫桥经验的若干问题探讨》 ，载《绍兴研究》2017年第3期。