汉宣帝之吏治改革及现实思考

张文敏

西汉时期，汉武帝之雄才伟略在历史上颇负盛名，但到了武帝执政晚期，国家形势却急转直下，整个社会危机重重。司马迁评价说，“有亡秦之失，而免于亡秦之祸”。历史地看，西汉王朝能免于“亡秦之祸”，一个重要原因就是武帝的曾孙——汉宣帝刘询的改革，尤其是吏治改革。

治大国如烹小鲜。“最厉害的厨子，不是用山珍海味做满汉全席，而是要把已经串味儿的饭菜给正过味儿来。”汉宣帝就是这样一个厉害的“厨子”，面对种种棘手的治理难题，准确把握了改革的关键：整肃吏治。

《韩非子·外储说右下》认为，“明主治吏不治民”，原因有二：其一，官吏是国家乱与不乱的关键，官吏如果不乱，国家就不会乱。“闻有吏虽乱而有独善之民，不闻有乱民而有独治之吏”。官吏作乱时依然还有遵守规矩的百姓，而百姓作乱时却不会有遵守规矩的官吏。其二，官吏是国家治理中的纲，是国家治理的工具。“吏者，民之本纲者也。”正如善于张网捕鱼的人手里总是抓住和牵引渔网的总纲，而不是一个一个地散开网孔然后再去捕鱼。

抓住了主要问题，关键还要看如何真真切切解决问题。汉宣帝的吏治改革可以概括为三大措施，由古及今，从这些措施中我们可以思考今天的吏治改革。

一、正本清源打“老虎”

“本”和“源”是找到做官之初衷，是吏治改革之目的，手段方面通常从“打老虎”开始，原因很简单，“打老虎”能立竿见影，也能很快赢得民心，争取到舆论支持。

汉宣帝时期，撞在枪口上的第一个“大老虎”是位高权重位列九卿的田延年。田延年在推举汉宣帝继位上功不可没，史书称其有“决疑定策”之功，因此被封为阳成侯。田延年所任的大司农，主管全国财政，可谓大肥差。事情的导火索源于汉宣帝的前任汉昭帝年纪轻轻忽然去世，皇室事先并没有预备好修造陵墓的物资。而茂陵（汉武帝刘彻墓葬所在地）的富户焦氏、贾氏等人，曾经花费巨资，收购了大量用于修造陵墓的物资。他们屯货以为能发笔横财，谁知大司农田延年不仅不肯花钱从他们手里购买物资，反而上奏皇帝，指焦氏、贾氏等商人蓄积建陵物资为非法勾当，应该全部予以没收。于是，焦氏、贾氏赔了个血本无归。

焦氏、贾氏吃亏之后就盯上了田延年，出钱找人调查田延年的罪行，伺机报复。而田延年也确实就是个贪官，一边借诏令没收商人的东西，一边凭借手中的财政大权，大肆贪污。为汉昭帝修建陵墓，要用大量的沙土，运输沙土时大量租用民间的牛车，就要付给百姓一定数量的租金。田延年虚报账目，每车沙土都虚报两倍租金。陵墓修完，运送沙土的租金共花了六千万钱，其中三千万钱进了田延年私人的口袋。焦氏、贾氏掌握了田延年贪赃枉法的真凭实据，于是上书告发。汉宣帝下诏彻查此案，有大臣以“春秋之义，以功覆过”为由帮田延年说情，汉宣帝并不以为然，派人传话要田延年到廷尉那里去受审，最终，田延年畏罪自杀。

田延年之后，还有“大老虎”“小苍蝇”被打，实际上，汉宣帝对贪污腐败向来毫不手软，因为他清楚地知道，腐败除了败坏官场风气，还会带来数之不尽的恶果，比如会滋生冤狱。

二、平冤用贤改制度

重用酷吏、严刑峻法是汉武帝后期的弊政之一。当时刑罚的严苛到了让人毛骨悚然的地步，武帝晚年虽然下了轮台罪己诏书，但刑罚深刻、重用酷吏之风气积重难返。

汉宣帝即位后，着力平冤狱惩酷吏。比较典型的酷吏是当时的河南太守严延年，滥用刑罚，杀人如麻。他治下的河南郡，每到冬天就会把所属各县的囚犯集中到郡府门口，杀头处斩，流血数里，恐怖至极，时人称其为“屠伯”。嚴延年过于严酷，杀戮太重，甚至连他的母亲都愤然数落他的罪过。汉宣帝继位不久，即查处了严延年，将其处斩弃市。查处严延年只是个例，关键是如何从制度上保证执法的严肃性和公正性。

汉宣帝专设廷尉平。以往判案，各郡的太守签署了就算是终审拍板了，造成不少冤假错案。汉宣帝派廷尉参与各郡的司法事务，专门增设四名廷尉平官员，帮助廷尉决疑案、平冤狱。所有死刑判决，必须由廷尉复核才能生效。此外，还恢复了文景时期“平狱缓刑”的政策。汉宣帝亲政后，亲自参加了一些案件的审理，为公正判案做表率，并尽力平缓刑罚。据统计，汉宣帝每年平缓死囚达千人，而在这方面贡献突出的狱吏也会得到提拔和重用，极力纠正把严酷当能耐的官场用人理念。此外，对于一些不合理的律令也予以废除。地节四年（公元前66年），下令解除“首匿”罪，此罪设置的初衷是要在打击逃犯本人的同时，还要惩罚逃亡犯的窝藏者。汉宣帝下令，如果子女藏匿父母，妻子藏匿丈夫，这样的情形都在人伦情理之中，无须连坐。元康二年（公元前64年），下诏免除触犯他名讳之人的罪。元康四年（公元前62年），下令对老年人犯罪从宽处理。五凤二年（公元前56年），下令解除关于乡民相贺的禁令……另外，他还多次大赦天下。

古人云：“古之王者明于此，是故南面而治天下，莫不以教化为大务……故其刑罚甚轻而禁不犯者，教化行而习俗美也。”汉宣帝的吏治改革，目的在于在极力倡导新的选人用人理念。以严刑峻法来治国其实是忘本逐末的做法，官风带动民风，官员以严苛治国很可能会带来民间道德的更加堕落。

三、“宽带薪酬”保待遇

整顿吏治，对官员的考核和奖惩关乎每个人的切身利益，也直接关乎改革的成败。“有功不赏，有罪不诛，虽唐虞犹不能以化天下。”一直以来，官员俸禄体系都是“垂直薪酬”制度，即一级官员严格对应一级俸禄，官员要想获得更高的俸禄，只能升官。于是，很多人把精力花在怎么升官“往上爬”方面，而做好本职工作的激情却远远不够，而且往上一级的官职数量都是有限的，不可能大量增加，如何既不升官又能调动官员的激情和积极性？汉宣帝找到了一个好办法，就是“宽带薪酬”。

对表现优异而又提拔不了的地方官员，汉宣帝双管齐下，用物质奖励、精神激励的办法进行嘉奖。物质奖励方面，在原有的薪俸基础上增加俸禄，赏赐金钱若干；精神激励方面，颁布诏书在全国通令嘉奖，甚至赐爵至关内侯。总之，就是使表现优异的官员享受到政治名誉与经济利益双重激励。这种做法的优点很明显：虽然官员的职务没有得到升迁，但是利益得到保障，政绩得到肯定，对当事人有安抚和激励作用，而且也给其他人树立了榜样。在“宽带薪酬”的基础上，汉宣帝逐步建立起了一整套对官吏的考核制度，包括奖惩制度。endprint

汉宣帝在吏治领域正本清源，对汉武帝时期的用人政策“取其精华，去其糟粕”，久久为功，终于革除了长期以来地方吏治中存在的种种弊端，选任了一批勤于吏事、廉洁奉公、为民兴利除害的“良吏”，为世人所称道，也为中兴汉室奠定了基础。

汉宣帝在吏治方面的不少措施值得思考借鉴。但是，毕竟时代不同了，今天的领导干部不再是皇权体制下为专制政权服务的，而是作为公仆身份为人民服务的，吏治改革的宗旨、思路和目的更是有本质不同。因此，对当前改革有益的措施，我们可以取其精华，继承创新，结合时代特点将吏治改革不断深化。

一是严以用权为人民。汉宣帝吏治改革的直接指向就是希望官员能兢兢业业工作，能把百姓的需求放心间。任何政权若想长治久安，这一点是必须的，区别只是在于官员的权力来源及其负责对象。

权力要用之为公。汉宣帝时代的官员是效忠于皇帝的，官员为民谋福利也是基于稳固王朝统治的目的。今天的官员被称为人民公仆，权力来自于人民，因而权力要服务于人民。领导干部的权力要用之为公，把人民满意作为行使权力的基本出发点和落脚点。

权力要用之有规。在汉宣帝所处的“人治”时代，规矩虽有但会随皇权意志有所改变，而在不断推进法治建设的今天，这个“规”的底线是法律。“法无授权不可为”，权力运行要按法律和规章制度来，任何人不可凌驾于法律之上，任何级别的领导干部都没有法外之权。

用权要错之有责。君主专制体制下，汉武帝晚年尚且发布轮台罪己诏，细数自己用权的种种不足及造成的严重后果。尽管他的自责更多流于形式，但也说明权力意味着责任，没有不承担责任的权力。严以用权更是要遵循这一原则——有权必有责，失责必追究。这就要求领导干部首先明白自己的职责所在，在其位，谋其政，行其权，尽其责。此外，还需要配套完善的追责机制，以制度来追责，对事不对人。

二是改革风气官为先。汉宣帝希望改变武帝晚期的诸多弊政，他是从吏治着手的，原因就是，集权体制下，上行下效，官对民的教化功能不可小觑，官风会直接带动和影响民风、社风。

倡导公平公正公开的风气。汉宣帝在用人制度上的改革是以公平公正为目标的，尽管难以真正做到，但顺应了民心。因为公平公正公开是任何时代人们都追求的理念，从选官用人到社会分配，从官员政绩考核到民众知情参与，人人心里有杆秤，天平是否平衡关乎民心向背。以公平公正公开原则选拔官员，选拔的领导干部本身是这种风气的受益者，在其履行职责时会继续秉承这一理念，民众通过亲历一些事情就会从官场感受到这种风气，进而民风、社风也会被影响。

提倡勤俭节约不浪费的风气。“由俭入奢易，由奢入俭难”，官风对民风的影响从俭、奢角度看得非常明显。官员的奢侈不仅会造成浪费，更会造成吏治腐败和规则意识的淡漠。党的十八大以来，从中央八项规定开始，我们党多次推动官场风气的改变，从奢靡之风到勤俭节约，从享乐主义到群众路线，包括办公用房和公车改革，官场的“由奢入俭”是老百姓看得最直接的。官场的一切从俭直接影响到了社会，如反对过度包装、提倡光盘行动等，由官到民，从继承中华民族优良传统的高度来践行勤俭节约的好风气。

营造诚信友善重和谐的氛围。汉宣帝的改革依托于农耕文明下的官场，而我们今天的改革则要结合当前的经济文明形态。在市场经济快速发展的历程中，不少人片面追求金钱而忘记了诚信、友善、和谐等对社会治理顿多益处的传统美德。以官员为代表的执政者如果言出必行，诚实守信，亲民友善，会在社会上产生强烈的示范作用，在全社会产生巨大的亲和力和凝聚力，让社会更加和谐。

三是民众监督有奇效。汉宣帝时打倒“大老虎”田延年靠的是贾氏、焦氏这些民间人士搜集证据，尽管事出有因，但民众的监督歷来都是对官员监督必不可少的部分。1945年，毛泽东给民主人士黄炎培“历史周期律”的答复为：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

时代进步决定了官场很难长久保持封闭和神秘状态，民众是由千千万万个个体组成的，如果把他们的积极性都调动起来，那么对官员的监督就会密不透风。例如，党内普通党员“有权向党组织负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违纪违法事实，提倡实名举报”。又如，党外有各种热线电话、监督网站等，民众发现异常，有很多渠道可以行使监督权。相应地，这些举报和揭发需要积极的回应机制，如提倡实名举报，凡是实名举报的要优先处理并向举报人反馈调查结果。没有回应的举报如石沉大海，会大大影响民众的监督热情和效果。

以史为鉴，多思考历史上的兴衰得失，并把这些兴衰得失放到当时特定的历史条件下去考察，就会更通透地明白：吏治改革是国家长治久安的客观需要，在不断深化改革的今天，要结合我们的政权性质和新时代特点，坚定不移落实全心全意为人民服务的宗旨，坚持反腐倡廉建设，为全面改革营造风清气正的政治环境。

（责编/傅建芬）endprint