浅析检察机关提起公益诉讼的相关问题

张秋遐+宣桂芙

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这是党中央在宪法层面对检察机关法律监督职能的具体规定，指明了检察机关在公益诉讼领域的发展方向，同时也为检察机关是否具有提起公益诉讼资格的多年争议画上了句号。全国人大常委会授权最高检从2015年7月开始在13个省市进行公益诉讼的试点工作，计划用2年的时间进行探索，这标志着检察机关提起公益诉讼已经正式启动。笔者试从公益诉讼的概念和法理依据浅析检察机关在办理公益诉讼中遇到的几个问题。

一、公益诉讼的概念

公益诉讼是指为实现和保护公共利益而提起的诉讼，也可以解释是为实现和保护不特定多数人的利益、针对损害不特定多数人的违法行为而提起的诉讼；从涉及民事诉讼领域、行政诉讼领域来分有两大公益诉讼类别，即民事公益诉讼和行政公益诉讼。民事公益诉讼即为实现和保护民事领域公共利益而提起的诉讼。行政公益诉讼即为实现和保护行政领域公共利益而提起的诉讼。

二、检察机关提起公益诉讼的法理基础

首先，我国检察机关是国家的法律监督机关，代表国家行使法律监督权，法律监督权也叫检察权。检察机关的法律监督性质，决定了它与其他国家机关的区别。它既不同于国家行政机关，也不同于国家审判机关，通过行使法律监督职责，维护国家利益和社会公共利益，维护国家法制的统一，维护国家宪法法律、法规和政策统一正确实施，推进依法治国进程。

其次，由检察机关提起公益诉讼不仅符合我国法律制度的精神，而且还有历史文本根源，我国立法上曾有规定检察机关履行公益诉讼职责。

再次，国外检察机关开展公益诉讼的经验，为我国检察机关公益诉讼提供了理论借鉴和实践样本。纵观英美法系和大陆法系而大法系主要国家关于检察机关开展公益诉讼的做法，检察权虽在行政权和司法权的归属上不尽统一，但都主要在诉讼活动中发挥作用，并普遍作为国家和社会公共利益的代表参加诉讼。

最后，检察机关的公诉权不仅包括刑事公诉，还应当包括民事和行政案件的起诉权。无论是英美和大陆法系的检察机关，还是前苏联社会主义法系的检察机关，其起诉权都不局限于刑事诉讼领域，在民事、行政诉讼领域也都享有广泛而完整的起诉权。

三、检察机关提起公益诉讼的方式

（一）提起民事诉讼方式

提起民事诉讼的方式又可分为两种：一是检察机关作为原告，侵权人（债务人）或导致国有资产流失的合同双方当事人为被告，这一方式在贵州金沙等地都已经尝试开展；二是检察机关和遭受侵权的单位、组织或个人为共同原告，以对方当事人为被告。比如对于国有资产流失的案件，检察机关与国有资产流失单位为共同原告，对方当事人为被告；对于社会保险基金流失的案件，检察机关与基金流失单位为共同原告，对方当事人为被告等等。

（二）支持、督促民事诉讼的方式

检察机关支持受损害单位、个人向人民法院起诉或检察机关督促受损害单位、个人向人民法院起诉。这里又分两种情况：一是对于主体法律地位较弱或是环境污染案件，检察机关作为支持起诉的机关，由与案件有直接利害关系的受损害单位或个人提起诉讼；二是在国有资产流失案件中，国有资产流失单位出于本部门利益的考虑，低价出售国有资产不愿提起诉讼，或当事人双方恶意串通，以合法形式掩盖非法目的，国有资产占有单位不起诉，在这种情形下，由国有资产管理部门为原告，检察机关作为支持起诉机关，以造成国有资产流失的责任人和受益人为共同被告，向人民法院提起诉讼。现阶段对于不是试点省市的地方一般采取这种方式，笔者所在的基层检察机关现阶段办理该类案件也是采取这种督促支持起诉方式。

（三）检察机关作为法律监督机关，采用检察建议或调解等非诉讼方式

这种方式在案情清晰、双方当事人配合，权利义务关系明确的情况下，通过非诉方式成果好、见效快，采用检察建议或调解等方式，可极大地节约司法成本，提高诉讼效率。

四、检察机关办理公益诉讼遇到的问题

（一）检察机关提起民事诉讼缺乏具体操作规范

我国《民事诉讼法》总则第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。但是《民事诉讼法》的分则中，对支持起诉缺乏具体规定，使得目前检察机关开展公益诉讼活动缺乏具体的操作规范，在较大程度上制约了这一工作的深入展开。但从我国现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在总则中规定的有关检察机关监督民事审判、行政审判活动的原则（比如《民事诉讼法》第14条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”）以及《人民检察院组织法》第4条：“人民检察院通过行使检察权……维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序，教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其它权利，保卫社会主义现代化建设顺利进行”的这些规定，可以看作是法律对检察机关提起、参与民事诉讼的一种概括性授权。但是检察机关开展公益诉讼活动仅有法律的有关概括性授权还不够，还需要法律对检察机关开展公益诉讼活动的具体操作规范和诉讼权利做出具体规定，以便更有效地维护国家利益、社会利益以及公民个人的合法权利。

（二）检察机关在提起民事公益诉讼案件中所享有的訴权不确定

从理论上看，检察机关提起民事公益诉讼，既具有当事人的地位，又具有法律监督者的地位；同时既不是以完全意义上的当事人身份出现，又不是完全以法律监督者的身份出现。这就导致检察机关作为原告身份存在矛盾性。总起来看，笔者认为，检察机关在民事公益案件中享有的诉权，是提起诉讼权与监督诉讼权两者的统一，同时又不是两种权利完全的实现，这些需要在立法上加以明确和规定。

（三）检察机关在诉讼过程中是否享有强制措施的权利。

检察机关在公益诉讼过程中是否享有强制措施的权利是一直存在争议的问题。笔者认为，检察机关之所以提起公益诉讼，就是为了保护国家利益和社会利益免遭不法侵害，而检察机关享有的强制措施的权利正是完成这一职责的重要手段。但由于对检察机关开展公益诉讼，我国法律尚没有具体明确的规定，因此目前迫切需要从立法上赋予检察机关开展公益诉讼的调查取证权。

检察机关有权提起公益诉讼已经拉开了序幕，在2年的试点工作结束之后，会根据具体情况决定检察机关提起公益诉讼的具体操作规范，我们现阶段从检察机关办理的案件中发现问题，解决问题，并对问题情况进行总结调研，共同开创公益诉讼的美好明天。endprint