教育公平视角下农民工随迁子女异地高考问题探析

刘洋溪 王 奇 徐银银

(1.华东理工大学高等教育研究所，上海 200237；2.华中师范大学教育学院，湖北 武汉 430079)

我国农村教育事业蓬勃发展，特别是近年来中央财政向教育经费的倾斜力度不断加大，基础教育办学条件不断提升，总体结束了基础教育阶段教育资源短缺的历史性问题，基本上解决了“上学难”问题，现已进入了全面提高基础教育质量、实现教育公平和解决“上好学”问题的新的历史阶段[1]。习近平总书记在《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告中强调，不断促进公平正义，努力实现更加公平地发展，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，推进教育公平，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育[2]。教育公平理念是政治、经济领域的平等权利在教育领域内的体现，教育公平的实现从根本上依赖于社会经济文化的发展，但社会经济文化的发展是一个长期过程。因此，现阶段要实现教育公平，可以在教育资源分配的政策与制度的制定中参照罗尔斯的两个原则：第一个是差异原则，即在政策法规中偏向弱势群体——原本享受教育资源相对较少的群体，改善他们受教育不公的处境，同时也要结合效率。需要明确的是，教育结果不仅对受教育者能产生利益，也能对整个社会产生外部收益。在教育资源短缺的条件下，将优越资源优先分配给能带来最大收益的人群，这不仅能促进受教育者的发展，也能促进整个社会发展。第二个是机会均等原则，即机会向能力倾斜，而此处的能力包括个人努力的成果，也包括家庭提供的机会和个人天赋提供的机会，人民群众通过公开透明的程序，公开竞争来争取合理的教育资源。同时，也要加强相关政策法规的建设，加大教育系统自身和社会舆论的监管力度，坚决抵制教育腐败。

一、随迁子女异地高考政策发展现状

我国从1977年恢复高考以来，高考改革出现过诸多重大事件，如统一高考、分省命题、一年多考、阳光工程和异地高考等。然而，与丰富多样的高考改革实践活动相比，对高考进行政策分析的研究[3]，特别是在教育公平视角下对异地高考进行的研究相对较少。而农民工随迁子女在城市进行异地高考又是近年来基础教育领域较受关注的热点问题，涉及人口基数大、社会争议多、舆论关注度高。因此，基于教育公平视角对随迁子女异地高考问题进行探析既是实然之境也是应然之需。在教育领域公共服务均等化要求下，农民工随迁子女在城市进行异地高考的均等化分为两个层面：第一个层面是“有学上”，即确保每名学生享有平等的受教育机会；第二个层面是“能考试”，即每名学生都应当享受同等的考试报名资格[4]。随着相关政策法规的落实，随迁子女平等接受基础教育“有学上”的情况得到明显改善，但在当地参加升学考试即“能考试”的情况仍然受诸多条件限制。部分省市仍设置了较为严苛的条件，主要障碍在于两个层级的问题：第一个层级是各省市对随迁子女参加中考设置了诸多限制条件，无法通过中考，自然也无法参加高考；第二个层级是在分省定额录取的高校招生制度下，随迁子女参加高考必然会挤占本地高考学生的既得利益。由此可见，异地高考的本质是教育资源和教育利益的分配问题，教育资源配置不到位，教育利益补偿机制有缺失，这是解决异地高考问题的重要瓶颈。

就目前中国国情而言，高考仍是选拔人才的最佳途径和最好方法，也为国家经济和社会发展做出了重大贡献[5]。在实施异地高考政策之前，随迁子女教育公平权利受到户籍制度和高考政策的重重阻碍，加之在城市缺乏必要的社会保障，受到城市各项政策的歧视和排斥，无法享受到和户籍居民同等的社会资源和未来发展的可能性，甚至被贴上“流动儿童”“高考移民”“新候鸟”等标签[6]。越来越多的随迁子女不得不回原户籍所在地参加升学考试，或者跟父辈一样走上打工的道路，这种宏观社会环境的不平等严重挫伤了他们的心理资本[7]。对于随迁子女而言，学校教育的社会分层功能没有很好地发挥筛选和分配的作用，反而阻碍了随迁子女向上层流动，使随迁子女面临被边缘化的困境[8]。为解决人民群众对异地高考强烈的公平诉求，《国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》指出，各省、自治区、直辖市人民政府要根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所(含租赁)和按照国家规定参加社会保险年限，以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，制定具体办法。各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年年底前出台。北京、上海等人口流入集中的地区要进一步摸清底数，掌握非本地户籍人口变动和随迁子女就学等情况，抓紧建立健全进城务工人员管理制度，制定出台有关随迁子女升学考试的方案[9]。

2012年以来，各省市相继出台了随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的方案。从目前的各地公布细则看，主要呈现四个模式：第一种模式门槛最低，仅对考生有要求，如江西、安徽、浙江、福建、河北、山东等地，要求外地户籍考生的学籍保持一致性；第二种模式对家长稍作要求，如江苏、山西、辽宁、黑龙江、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川等地，除了要求随迁子女有完整的学习经历，家长还应符合规定条件，如拥有合法稳定职业、合法稳定住所；第三种模式对家长有一定的限制，如内蒙古、云南、贵州、山西、宁夏、吉林、甘肃等地，一般要求有三年合法稳定职业、合法稳定住所和社保缴费记录；第四种模式则采取了过渡渐进的方式，如北京、上海等地采取的是态度相对谨慎的方案，如北京仅开放了中等职业学校和高等职业院校的录取机会。总的来说，各省市异地高考政策的出台，逐步消除了随迁子女的被歧视感和孤独感，也增强了他们融入城市社会的希望和信念，这无疑为随迁子女从弱势群体向优势群体的跨界创造了契机[7]。

二、随迁子女实现教育公平的三个层面

教育公平的实现为人们提供了在教育资源分配、教育机会供求及利用等方面的相对均衡状态，包括教育起点公平、教育过程公平和教育结果公平三个层面。而要彻底解决异地高考这一难题，就需要全面审视实现随迁子女教育公平的三个层面问题。

1.教育起点公平是随迁子女教育公平的前提

教育起点，指的是每个人都有接受教育的机会，因而起点公平是教育公平的前提。教育公平给人们提供公平竞争、向上流动的机会，帮助弱势群体摆脱出身的那个群体局限，显著改善生存状况，明显改善社会不公。因此，我们要正视受教育起点这一问题，要使教育公平更好地服务于社会公平。受教育者的受教育权利是最基本的权利，应遵循罗尔斯的平等自由原则。而随迁子女考生在流入地所接受的教育可能与流出地的教育之间存在很大差异，如果在流入地学习而回到流出地参加考试，那么就会出现学习内容与被考察内容的脱节，不利于其在高考这一重要考试中取得好成绩，即为教育起点的不公平。

2.教育过程公平是随迁子女教育公平的基础

教育过程，主要强调的是教育资源，我国教育资源集中在北上广深等较发达地区，这一差别的出现并不符合罗尔斯的差别原则，即无法改变社会处境不利人群的状况，因此教育过程存在不公平。异地高考背后所反映出的我国教育不公平的根源，即为校与校之间、城市与城市之间、区域与区域之间的教育水平存在着很大的差异。争取对于受教育城市、参加高考城市的权利，无非就是因为这些城市间的教育存在差异，而这个差异其实就是教育资源的差异。我们的教育资源总量是有限的，优势教育资源的流入地一般是经济、文化相对发达地区，因此教育资源比较集中，而流入地考生增加必然会引入更多教育资源与之匹配，从而进一步加剧教育资源分配不均。这种不经意间形成的差别原则只会加剧弱势群体的不利情形。因此，要想从根本上解决教育公平问题，要首先解决教育资源分配不公的问题，政治、经济方面的不平等会影响到教育领域内的不平等，我们都知道，长期以来我国推行效率优先政策，让少数人先富起来，先富帮后富，这一经济领域的效率优先同样也影响到了教育领域。在经济相对发达的地区，政府投入雄厚的资金和师资力量，由此，我们看到了教育资源分配不均的产生。但是部分地区的部分人先富起来了之后，还没有富起来的人的情况是不是呈现改善趋势呢？显然并非如预期那么顺利，我们看到的是先富起来的人越来越富，而原本贫穷的人却越来越贫穷，这种经济上的不公平也造成了教育上的不公平。正如布迪厄所说，我们现在的好学校所代表的是那种广泛被接受的精英文化，而这些文化对于那些享有较好教育资源的孩子来说，更熟悉且更有优势，使得社会阶层的差异又一次在教育中显现出来，影响教育公平。

3.教育结果公平是随迁子女教育公平的关键

教育结果，即各地考生是否能拥有同等取得成功的机会。首先是参加考试的机会。随迁子女不能在当地参加高考，即使本身学习成绩良好也无法取得享受优质高等教育的机会。其次是参加考试后被录取的机会。各省市录取分数线、题目难度以及各高校招生指标都是有显著差异的，水平相近考生在不同省市参加高考的录取结果是不一样的，此举也会对随迁子女的教育结果产生较大影响。总的来说，随迁子女的教育结果存在着不公平的现状，而教育公平是社会主义的本质要求也是社会发展的基础所在，亟待解决。

三、随迁子女异地高考教育公平推进策略

艾略特曾说，“一个问题的解决将会旷日持久，而且需要几代人都予以重视，这样一个事实不应成为人们推迟研究该问题的正当理由。在生死存亡的关头，情况终会证明，是我们所推迟解决或忽略不管的问题，而不是尽了力却不能解决的问题，会反过来使我们遭殃”。因此，对于教育不公平这一问题的解决，我们每一代人都肩负重任，从异地高考政策的谨慎推行，我们可以看出为了改革高考制度、促进教育公平，社会各界都做出了巨大努力。异地高考政策的推行只是在现阶段对于我国教育资源分配不均这一问题解决途径的初步尝试，而这种尝试的最终目标应该是消除教育资源分配不均，以期不论在哪里接受教育、参加考试都是一样的，也就不会有异地高考一说了。

1.推动随迁子女基础教育公共服务均等化，保障教育起点公平

异地高考政策是政府势必推行的善政。然而善政想要达到理想的效果，还需要善行善为。首先，各级政府需要进一步落实《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，在充分调研当地农民工及其随迁子女状况的基础上，积极推动信息技术与政策法规的深度融合，建好学生学籍管理系统，完善有关社会保障、社区服务、子女入学等各个方面的配套政策，打破户籍制度的垄断效应，逐步实现城乡居民的同籍化。其次，各级政府需要进一步树立维护社会公平正义的执政理念，认真对待随迁子女的基本教育诉求，将人口迁入引发的各类教育资源及时进行整合，纳入城市规划发展规划纲要，不仅要实现分配正义，还要进一步实行关系正义。再次，将户籍+学籍为主流的报名条件调整为常住证+学籍或多年纳税证明+学籍等多种方式结合的报名条件。学籍的重要性仍在，同时也可以让真正长期在当地城市生活的随迁子女参加升学考试，促进他们尽快融入当地城市的正常生活中去[7]。

2.完善随迁子女参加异地高考的政策法规，保障教育过程公平

异地高考政策的推行本来是符合罗尔斯的差别原则的，因为异地高考政策的实行极大改善了那些随迁子女参加考试的处境，但如果特权人士及群体为个人利益而产生高考移民等腐败现象的话，这一差别原则只会为那些有权有势的人服务，而无法真正为弱势群体服务，就失去了它的本身意义。因此，《国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》指出，对符合在当地参加升学考试条件的随迁子女净流入数量较大的省份，教育部、发改委采取适当增加高校招生计划等措施，保障当地高考录取比例不因符合条件的随迁子女参加当地高考而受到影响。对不符合在流入地参加升学考试条件的随迁子女，流出地和流入地要积极配合，做好政策衔接，保障考生能够回流出地参加升学考试；经流出地和流入地协商，有条件的流入地可提供借考服务。各地要加强对考生报考资格的审查，严格规范、公开透明地执行随迁子女升学考试政策，防止“高考移民”[9]。

3.实现随迁子女参加异地高考的终极目标，保障教育结果公平

异地高考就是要使每一位农村学生都能接受优质的基础教育，进而全面发展[10]，保障异地高考政策的制定和落实，对随迁子女开展有针对性的补偿教育模式，保障随迁子女参加升学考试的权利，为农村学生提供更好的未来。而要实现随迁子女参加异地高考的终极目标，保障教育结果公平，需要中央政府加强对各省市改革的统筹监管力度。需要明确的是，随迁子女参加异地高考的诸多障碍，是现行宏观政治体制和各地政策性因素交互作用的结果。因而对于流入地和流出地利益关系的调和，仍然需要中央政府统筹协调处理。此外，还需积极探索全国统一高考和录取制度改革的顶层设计，建立利益各方的整合机制，制定出科学可行的异地高考改革方案，取消分省定额录取计划，建立高等教育资源的合理配置体系，促进区域高等教育相对均衡发展。从而为彻底破解随迁子女异地高考创造更多有利条件，形成一种相对公平的教育格局。