从固安实践看PPP模式的共赢发展

于一丁

河北省固安工业园区的财政收入，一度占据该县全部财政收入的半壁江山。这个曾经名不见经传的小县城，通过采用PPP方式成功运营工业园区，总体实力一举跃升为廊坊市（廊坊市辖固安县）的第一梯队。固安县在推广和应用PPP模式上进行的创新和探索，对县级政府如何与社会资本合作实现共赢发展提供了借鉴。

河北省固安县与北京大兴区隔永定河相望，与正在建设中的北京新机场仅20公里距离。固安县从2002年6月开始与社会资本合作，历经三年建设，企业陆续投产达效。从2005年开始，全县GDP增速、财政收入增速等主要经济指标由廊坊市的后位，逐步攀升跃居至廊坊市乃至河北省前列，综合实力升至廊坊市第一梯队，成功入围中国社科院发布的2015年全国县域经济竞争力百强县，在全国县域经济发展潜力百强中排名前十。“固安工业园区新型城镇化”模式入选了国家发改委PPP示范项目库，是国家发改委公布的13个项目中唯一一个包含土地整理、基础设施等硬件建设以及招商引资、产业运营等软件建设的新型城镇化项目。

固安县政府如何成功运用PPP模式、加快本地发展的？带着这个问题，经过近两年的持续关注、跟踪与思考，发现他们在运营机制上，成功将“政府主导、企业运作”作为固安工业区发展的核心动力，取得了政企合作的双赢局面。

固安工业园建设情况

调研发现，固安县政府与华夏幸福基业股份有限公司（以下简称华夏幸福）自2002年正式签订PPP协议，开展政企合作模式以来，大胆运用了很多创新的方法。

一是积极探索出市场化运作的新路径。简单地说，就是政府和企业各司其职、各负其责，各自干好分内的事。具体做法是，固安县政府成立园区管委会，负责重大事项决策，制定规范标准，提供政策支持，对基础设施和公共服务价格质量进行监督。同时，固安县政府与华夏幸福合作成立发展公司，公司注册资本金与项目开发资金由华夏幸福投入，公司作为投资和开发主体，负责园区设计、投资、建设、运营、维护等。项目完成后，政府按照协议约定回购公司提供的服务。这种做法，最大的亮点就是政府提供服务，公司做好市场，相互补充、互相完善，实现良性发展。

二是紧紧抓住了市场化运作的关键点。固安县政府与华夏幸福强强联合，优势互补，激发了市场活力，优化了资源配置，破解了前期投入大量资金等瓶颈问题。首先是抓了园区高定位这个关键点，固安工业园区成立之初，华夏幸福投入3000多万元，聘请全球顶级规划公司，借鉴全球园区建设经验，确立了“产城共建”的发展理念，以人为核心，着眼打造宜居宜业的产业新城，推动产业、城市融合发展。其次是有效破解了瓶颈制约这一核心难题。华夏幸福采用市场化运营，累计投入近200亿元进行园区的开发建设，不仅实现了园区路、水、电、气、讯等“十通一平”，而且还建成了公园、广场、展馆、教育、医疗、文体等一批高端公共服务配套设施，成为京南地区基础条件优越的投资宝地，大大提升了重大产业项目入驻园区的承载能力。

三是共同走好精准招商、优化服务两步棋。企业有招商优势，然而好商招进来了，必须要有过硬的服务团队做保障。华夏幸福拥有近千人的专业招商团队。企业招进来，服务就要立即跟上，固安县建立了政企对接服务中心，搭建了投资服务、人力保障、金融支撑等一系列服务平台，通过政企对接、银企恳谈、资本干预等方式，努力破解企业发展中的融资难、用工难、高端人才留住难等各类问题，全程为入区企业提供生产生活“双无忧”的保姆式服务。

四是有效建立了政府和企业收益回报和风险共担机制。固安工业区的收益回报机制采用政府付费和使用者付费相结合的方式，由县政府以园区内的税收、土地使用权出让、非税及专项收入等地方留存部分，作为政府购买服务的付费。华夏幸福的资本利润回报，以园区增量财政收入为基础，县政府不承担债务和经营风险。华夏幸福以公司经营园区的效果回收成本并获取盈利，承担政策、经营和债务等方面的风险。

固安工业园带来的启示

从固安工业园区看，成功的关键主要是政府与企业双方要怀有巨大诚意，最终找到双方都能认可的结合点，并取得双赢和多赢结果，从这方面看，有以下启示：

一是县级政府的PPP项目应开门纳谏，吸引企业关注。目前，多数县级政府建立的PPP项目库主要由县级财政部门主导，在运作过程中，肯定会受到资金、规模、场地的限制，如果选择的项目没有什么发展前景，企业看不到赢利，就无法获得民营企业的关注，从而就使得县级政府确定的项目没有办法落地。所以，县级政府PPP项目立项之初，必须开通反馈渠道，公开竞争，择优纳贤，与优质企业真诚沟通，反复对接，才有可能启动PPP项目建设。

二是县级政府应通过各项政策规定，确保投资主体的合法权益。县级政府代表公共利益，但同时必须保证企业投资主体的地位。在加强监管的同时，最重要的是通过制定相应政策确保企业合法权益。项目启动初期，政府必须主动作为，将企业扶上马，并且要送一程。工作中可以采取负面清单管理模式，改革企业投资项目核准制，减少行政许可和审批，加快开放步伐，最大限度缩小企业投资项目核准范围，进一步放宽市场准入。

三是县级政府应建立操作执行层面的规范，确保双方利益，风险共担、风雨同舟。PPP项目运营时间长，利益相关方多，收益分配复杂，制定适合县域PPP项目的财政管理办法、操作指南、标准体系、标准化合同范文等各种规范。县级政府管理做到既不缺位，又不越权，政企双方都知道做什么？怎么做？县级政府主动承担政治、法律等方面的风险，企业和社会资本要承担融资、经营等方面风险，双方拧成一股绳，共同建立公平合理的风险共担机制。

四是县级政府应积极建立PPP项目引导资金，鼓励各类金融机构积极参与。政府引导基金最主要作用是通过杠杆作用撬动社会资金的投入。比如县级政府设立10亿元PPP资金投向PPP项目，至少可以带动同倍1：1社会资本投入。也就是PPP资金将达20亿元，按资本金比例20%计算，可以撬动5倍也就是100亿的投资。同时政府的引导资金还可为PPP项目增加信用等级，金融机构对项目的贷款利率可以降低数个百分点，能大大降低融资成本。县级政府要利用多种渠道，积极引导财务公司、投资公司、风险投资等各类新型金融业态的参与，提高PPP引导资金的运作效率。

五是县级政府应未雨绸缪，建立起进得来、办得好、退得出去的有效工作机制。PPP模式本身是一种市场化机制，既然是市场化，就应该有买有卖，有进有出，来去自由。建立完善的社会资本退出机制，有助于发挥市场机制作用，整合资源，优胜劣汰，打消社会资本的顾虑，使他们更积极地参与到PPP项目中来。据统计，PPP项目的运营期限一般为10至30年，远远超过企业的平均生存时间。从世界范围来看，在经济与合作组织的10个成员国内，不足50% 的企业能够生存7年以上，近40% 的企业寿命不超过2年。美国有62%的企业寿命不超过5年，能存活50年的企業只有2%。从国内来看，根据2013年9月发布的《全国内资企业生存时间分析报告》，我国大部分行业企业的危险期是在成立后的第3年。如何提前应对企业社会资本退出对政府方利益造成损害，成为一项课题。这就要求县级政府按照资本市场的发展规律，允许PPP社会资本在不损害项目正常运转前提下，充分利用区域股权交易市场，新三板市场等资本市场，实现低成本、高收益的正常退出。endprint