大学治理法治化视野下高校法治型党组织建设

孔 川

(苏州大学 沙钢钢铁学院，江苏 苏州 215006)

大学治理法治化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是全面依法治国在教育领域的具体体现，是深入开展依法治校的具体落实。法治型党组织是全面依法治国背景下，完善党对高校的领导与推进学校法治化进程相结合的有效形式和组织机制。大学治理法治化作为研究高校法治型党组织的一个维度和视角，法治化的命题依然遵循大学治理的逻辑，通过法治型党组织建设，围绕大学治理主题，优化大学治理格局，提高党组织在大学治理中的决策能力、统筹能力和引领能力，充分发挥党在中国特色社会主义现代大学中的政治核心作用，实现大学人才培养、科学研究、社会服务和文化传承的使命和功能。

一、大学治理法治化的逻辑旨归

大学治理是现代大学制度研究的理论范式，也是推进大学制度改革的实践导向。对大学治理的研究和关注，一方面是学术研究话语体系的转向和创新，另一方面是以新的模式和机制推动大学改革实践，更好地实现大学的育人使命。大学治理法治化是大学治理实践逻辑的体现，是大学治理从学术范式到模式机制转变的关键。

(一)大学治理法治化是大学治理的必然要求

作为国家治理体系的重要组成部分，大学治理是治理理念在高等教育领域的直接体现，也是现代大学制度的基本内容。治理作为一种学术语言，其本质是多元化主体通过协商方式共同治理学校事务。 “现代大学治理结构中的共同参与，就是大学内部的利益相关方在大学场域中基于大学发展和自身利益发展的需要，在重复博弈的情况下，进行个人行动选择的过程。”[1]大学治理所要实现的就是在政府、社会等外部系统资源的支持下，大学内部的政治权力、行政权力、学术权力和民主权利所分别代表的党委、校长及职能部门、学术组织、教师和学生，共同参与大学事务的管理和决策，实现“党委领导、校长治校、教授治学、民主管理”的治理格局。

法治化是完善大学治理结构的根本保障。基于对治理主体多元化的认识，人们倾向于建立学术委员会、教授委员会、学生委员会等，似乎构建了代表学术权力的学术组织，完善了代表民主权利的师生组织，大学治理就可以实现了。而现实的治理困境表明，仅仅建立多元化的组织载体，搭建大学治理的结构，大学治理的功能、效果依旧有很大的提升空间。在政治权力和行政权力处于强势地位的情形下，学术组织在学术事务上的主导权并没有充分体现，师生民主管理的参与权和监督权也没有完全落实。在现有大学治理结构中，实现结构相应的功能，要以法治化的形式明晰多元主体的地位，划清行政权力和学术权力的边界，制定各主体的权力清单，明确各主体的职责功能，使法治成为贯穿大学治理结构的主线，才能够使大学治理的结构发挥出应有的功能，实现大学治理结构和大学治理功能的有机统一。

法治化是大学治理权力良性运行的关键。大学治理区别于大学管理，就在于其改变了大学原有的权力运行逻辑、路径和方式，作为一种新的模式和机制，大学治理要求权力运行民主化、参与化、透明化、规范化和制度化，从而实现大学治理权力的良性运行和有效制衡。在大学权力谱系中，党委代表的政治权力、职能部门行使的行政权力、学术组织拥有的学术权力和师生享有的民主权利共同构成大学治理的权力生态。“按大学权力场域的生态标准，当前我国大学权力主体或权力类型间的关系严重失衡，导致整个大学权力场域呈现高度一元化特征。”[2]目前行政权力对学术权力的干预、压制和挤占，行政力量向学术事务的渗透和侵蚀，学术权力成为行政权力的附庸，导致大学治理权力的失控、失序和失衡。与此同时，过于注重大学治理权力主体的构建，忽视了大学治理权力运行中规则、流程和程序的建设，使得大学权力运行规则模糊、流程不畅、程序缺失，从而造成大学治理权力运行的混乱和无序。要以法治化的形式加强政治权力，改善行政权力，强化学术权力，完善权力运行规则，规范权力运行流程，细化权力运行程序，深入推进党务、校务公开，把大学治理权力纳入法治化的轨道，使权力运行形成规范化、程序化、流程化的权力环路，从而构建大学治理良性发展的权力生态。

(二)大学治理法治化是国家治理现代化的重要内容

国家治理现代化包括国家治理体系和治理能力的双重现代化。实现治理体系和治理能力双重现代化的纽带和关键就是法治化，只有把法治化作为治理现代化的内容和路径，才能促进治理体系现代化和能力现代化的有效互动和同步发展。

大学治理法治化是国家治理现代化的应有之义。作为国家治理体系的一部分，大学治理遵循治理现代化的一般规律，体现着治理现代化的基本逻辑。治理法治化和现代化是治理研究中的一对重要关系。治理现代化内含着法治化，现代化本身就具有法治化的诉求、要求和需求；法治化推动着现代化，法治化本身就是现代化的动力、途径和保障。从目标—过程的维度讲，如果说治理现代化是目标期望，法治化就是实现过程，只有在法治化的框架内进行治理，把现代化纳入法治化的轨道，才能实现治理的现代化。从方向—路径的维度讲，如果说治理现代化是发展趋向，法治化就是具体路径，只有在厉行法治中规定治理主体，规范治理程序，规约治理权力，才能实现治理的现代化。当然，治理现代化本身是目标和过程、趋势和路径的统一体，在这个统一体中，法治化就是治理现代化本身的内在要求和具体体现。

大学治理法治化是国家治理能力现代化的内在要求。治理能力现代化是实现善治的关键，是治理现代化的核心要素。治理能力表现为组织协调能力、参与动员能力、统筹规划能力、表达沟通能力等多层面、多向度的能力系统，最核心的能力是法治能力。治理主体的法治能力具体表现为四个方面：一是具有法治观念，树立马克思主义的权力观；二是具备法治思维，把法律作为思考问题和行动决策的准绳和底线；三是依法办事，公正行使职责，平等对待群众，杜绝依人情、凭关系办事；四是依法决策，严格依据决策权限，遵守决策程序，按照决策流程，杜绝决策的随意性、主观性和情绪性。大学治理法治化把法治建设摆在更加重要的位置，突出法治建设的内涵，把大学章程作为大学治理法治化的依据和准则，强调法治能力的提升，按照全面依法治国的要求推进依法治校，把法治作为治校办学的基本原则和遵循，提高党员干部的法治观念、法治意识和法治思维，增强党员干部依法履职、依法办事和依法决策的能力，营造大学治理的法治氛围、法治精神和法治生态，体现了国家治理能力现代化的内在要求。

二、大学治理法治化与法治型党组织建设的辩证关系

大学治理法治化是高校法治型党组织建设的学理依据和理论支撑。与此同时，作为依法治校的重要主体力量，法治型党组织将进一步推动大学治理的法治化进程，成为大学治理法治化的重要动力和主要路径。

(一)大学治理法治化是法治型党组织建设的理论依据

大学治理法治化把法治建设融入大学治理，增强大学治理主体的法治意识和法治能力，强化大学治理过程的制度依据和规范程序，提高大学治理效果的法治程度，实现大学治理的科学化、制度化、规范化和程序化。大学治理主体的法治化程度决定着大学治理法治化的程度，没有大学治理主体的法治化，大学治理的法治化就失去了根基。

大学治理主体的法治化首要的就是加强高校党组织的法治化建设，着力构建法治型党组织。在大学治理主体中，高校党委是多元治理主体的核心，在把握社会主义办学方向，贯彻党的教育方针，加强思想政治工作和意识形态建设等方面发挥领导核心作用。在大学治理的多元主体中，高校党组织的职责、作用、地位和功能决定了法治型党组织建设的必要性。只有首先加强党组织的法治化建设，把法治型党组织作为大学治理主体法治化的示范者和引领者，才能推动大学其他治理主体的法治化建设，增强法治化建设的自觉性和主动性。正如在全面依法治国中，特别突出强调党员干部的法治思维和法治能力，要求党员干部提高运用法治思维和依法办事的能力，发挥党员干部的表率、示范、带动、引领作用，体现党员干部的法治形象和法治素养，这对全社会的法治建设都会起到积极的促进作用。同样，在依法治校中，实现法治在高校管理、决策中的重要作用，必须首要增强高校领导者和管理者的法治素养，尤其是提高党组织的法治化水平。在中国特色现代大学制度中，党的领导是社会主义大学发展方向的重要保证，事关培养什么人，为谁培养人，如何培养人的根本问题。党的领导和社会主义法治的关系，体现在高等教育领域，就是要着力构建法治型党组织，使党的领导融入法治，依靠法治，贯彻法治，通过法治型党组织建设促进决策科学化、民主化和规范化，增强大学治理的效果、效能和效率，实现大学治理的目标。

(二)法治型党组织是大学治理法治化的有效路径

法治型党组织是理论研究界继学习型、服务型、创新型党组织之后提出的新理念，是全面依法治国背景下马克思主义执政党建设的新命题。法治型党组织突出法治内涵，强化法治导向，强调法治原则，围绕法治特色，把法治融入党组织建设，使法治成为党组织建设的主线和目标。“高校法治型党组织是以法治为导向和基本原则，具备完善的党内法规体系，规范的权力运行机制，运用法治思维和法治方式依法治校，发挥领导核心作用，提高深化高校综合教育改革，建立现代大学制度，完善大学治理结构能力的党组织。”[3]高校法治型党组织与大学治理法治化在法治内涵上具有一致性、法治原则上具有统一性、法治方式上具有贯通性、法治目标上具有趋同性，二者在法治上的契合成为党组织参与大学治理的切入点，也使法治型党组织成为推动大学治理法治化的有效路径。

法治型党组织的根本特征是法治，法治特征体现在党组织的职责、功能上就是通过法治落实职责，发挥作用，体现功能，通过法治规范党组织的权力运行，使党组织的权力纳入法治的框架和轨道。高校党组织所具有的政治权力是中国共产党执政权力在高校的直接体现，党组织的政治权力通过党委领导下的校长负责制贯彻执行，通过定位发展方向、决策重大部署、监督政策落实、党管干部和管人才、加强意识形态教育等具体实现。高校党组织的权力运行可以从组织内部和组织外部两个维度认识，党组织内部的权力运行主要突出民主化和透明化，着力实现党员的知情权、参与权、监督权等民主权利；党组织外部的权力运行主要突出规范化和程序化，严格按照职责功能，明确权力边界，遵循办事程序，杜绝权力的越界和程序的空转。在大学治理法治化中，法治的要义是治权、限权和约权，法治针对的是公权力，具体体现为党组织具有的政治权力、职能部门行使的行政权力。现阶段，高校党组织在权力运行中存在的突出问题是：一方面是权力运行的封闭化，缺少透明性，人们只能了解决策的结果，却很难清楚决策的过程，在信息不对称的情形下，导致人们对决策的怀疑和猜忌，降低了党组织的公信力和权威性；另一方面是权力运行的随意化，权力行使因人而异，个人主观因素影响较大，情绪化决策和人情化办事导致权力的人治色彩浓厚。法治型党组织要把规范权力运行作为组织建设的核心和关键，增强党组织权力运行的透明度，规范党组织权力运行的程序性，从而营造良好的大学治理权力生态，推动大学治理法治化的深入发展。有学者指出，“社会主义法治是在中国共产党领导下的法治，在我国大学治理现代化的进程中，如何坚持和创新党的领导，并将其同加强法治化建设有机结合起来，还需要我们更加深入地探究”[4]。法治型党组织建设是把党的领导和法治化有机结合的最好形式，是加强高校党的领导的组织保障，也是实现大学治理法治化的有效路径。

三、高校法治型党组织建设的实施路径

在大学治理法治化的视野中构建高校法治型党组织，紧紧围绕大学治理的主题，服务大学治理的目的，突出法治的主线，深化法治的内涵，通过提高党组织的法治能力，完善党组织的规则程序，规范党组织的权力运行，以夯实法治型党组织建设的基础。

(一)提高党组织的法治能力

在大学治理中，多元治理主体的存在只是治理的前提，重点是要培育主体的治理能力。同样在大学治理法治化中，治理主体必须具备相应的治理能力，尤其是法治能力，才能够成为大学治理法治化的真正主体。一方面，我们要增强党员的法治观念和法治思维。党员是党组织的细胞，也是党组织的主体，只有每一位党员都具有相应的法治观念和法治思维，才能从整体上提升党组织的法治能力。培育党员的法治观念，就是引导党员树立马克思主义的权力观、平等观和事业观。马克思主义权力观认为，权力具有人民属性，权力要服务并服从于人民。党员要正确看待权力，把权力看作为人民服务的工具，权力服从法律本质上就是服从人民的意志。法律面前人人平等，法律保障每一个人的合法权益不受权力的侵犯，法治观本身就是一种平等观，那种权大于法，权就是法，以权压法和以言代法的错误言行都是法治观念缺失的体现，也是权力观扭曲的形象表现。法治思维是一种底线思维，也是高压线思维，底线不能突破，高压线不能触碰。高校党员要充分认识到法治思维与人治思维截然相对，要在法治之间或者说法治之中依法办事，不能在法治之上，更不能在法治之外行使权力。要组织党员开展主题学习和专题讨论，采取集体学习和自我学习相结合的形式，了解法律知识，掌握法律常识，理解法治内涵，涵养法治精神，在学思践悟中树立法治观念，运用法治思维。另一方面，要提高党组织依法决策的能力。高校党组织在大学治理中的核心地位，决定党组织必须具备高水平的决策能力，遵循现代教育理念和规律，引领中国特色社会主义现代大学的发展。依法决策是科学决策和民主决策的保障，也是贯穿科学决策和民主决策的主线。提高党组织依法决策的能力关键是要建立决策前、决策中和决策后的协调联动机制，把决策的法治化体现在决策的具体环节上和操作流程上，避免成为一种口号和理念。建立决策前征求公众意见机制，“在贯彻落实党委领导下的校长负责制的基础上，要注重决策参与的多元化，更好地来对接社会需求和回应师生的民主诉求”[5]。广泛征求师生的意见和建议，落实师生的民主权利，畅通师生表达渠道，积极利用新媒体探索决策征求的新途径，促进依法决策的民主化。建立决策中专家论证机制，充分发挥专家学者的智囊作用，以专业的视角、科学的方法、系统的分析和严密的论证，进行决策的可行性分析和风险性评估，最大可能避免决策的失误，做好决策预警，促进依法决策的科学化。建立决策后监督反馈机制，党组织要负责监督决策的执行落实，注重广泛听取反馈意见，及时进行政策的调整和完善，促进依法决策的完善化。

(二)完善党组织的规则程序

在大学治理中，作为治理主体的党组织依据治理规则，遵守治理程序，与其他利益相关方一起共同开展治理。大学治理法治化更加注重治理的规则，更加强调治理的程序，通过健全治理规则和细化治理程序，把法治化具体化为大学治理的流程和步骤。大学治理法治化反映出大学治理研究的一种转向，即从强调大学治理结构到突出大学治理规则的转向，从强调大学治理主体到突出大学治理程序的转向。“当大学治理呈现出多元化的治理主体时，试图分辨谁是治理主体并实施何种行为可能是无效的。而解析大学治理的路径应从治理主体的辨析转向支配治理实践的规则，由探讨‘谁在治理’转向研究‘如何治理’‘怎样治理’，由探讨从主体为中心的‘表层结构’转向实践为中心的‘深层结构。’”[6]在这种转向中，发现大学治理的法治化本身就是治理规则和治理程序，规则和程序反映了法治化的本质，代表了法治化的要求。一方面，制定党组织的治理规则和治理程序。党对高校工作的领导权是中国特色社会主义大学的必然要求，是贯彻落实党的教育方针的根本保证，体现了党组织在大学治理中的核心地位。党对高校工作的领导权不仅体现在思想上引导、方向上引领、发展上部署，更体现为党组织参与大学治理的具体过程和方式，把党的领导权落实为党组织的治理规则和治理程序。党组织的治理规则和程序涉及内部和外部两个层面，就内部而言，表现为党组织的议事规则和程序，要根据党组织的职责权限，明确高校党组织的议事范围，制定党组织的议事清单，细化党组织的议事程序。党组织在讨论决定事项的过程中，必须明确议事的流程和程序，何时议事，如何提议，如何表决，如何追责等程序性工作必须得到体现。就外部而言，表现为党组织与其他治理主体之间的协商规则和程序。高校各治理主体之间存在职责上的交叉、事务上的重叠、人员上的重复，需要通过明确的规则和程序来协调党组织与其他治理主体的关系。在人才培养方面，治理规则要体现党组织对人才培养的方向性引领，突出社会主义合格建设者和可靠接班人的培养使命；在科学研究方面，治理规则要体现党组织对科学研究的导向性引领，突出中国特色社会主义建设的实践需求；在社会服务方面，治理规则要体现党组织对社会服务的功能性引领，突出大学智库对社会发展的智力支持；在文化传承方面，治理规则要体现党组织对文化传承的精神性引领，突出对中国传统文化精髓和世界多元文化精华的创造性转化和创新性发展。另一方面，确保规则程序的执行，真正发挥法治规则的制度力量。制度的关键在于实施，制度的生命力在于执行，得不到实施和执行的制度是一纸空文。只有不断建立和完善自身制度，才能彰显大学治理的突出意义[7]。法治型党组织建设就是要以法治的形式和力量保障规则的实施和程序的流转，避免规则被破坏，程序被搁置。完善党组织的会议制度，在现有会议记录和电子存档的基础上，按照署名负责的原则，党组织成员要在会议纪要上签字确认，对讨论的事项、建议的内容、决策的结果进行确认，确保党组织议事过程的完整性和议事结果的真实性，避免出现决策材料造假的情况。另外，实施党组织议事讨论的全程录播，与签字署名制度相配套，对党组织议事全过程进行全方位跟踪，以视频资料的形式保存备查。

(三)规范党组织的权力运行

法治是与人治相对的治理模式和机制，法治化治理的重点就是限制权力、监督权力和约束权力，避免权力行使的主观化、随意化和情绪化。“规范权力的运行秩序，明确与规范操作机制，把程序制度化和稳定化，这样才能避免管理中的无序和随意，使违法行为或活动得到纠正或惩处，真正进入大学内部治理法治化的轨道。”[8]规范党组织的权力运行，是法治型党组织建设的应有之义，重点要以党务公开推进权力透明化。权力运行的弊病就是封闭化，封闭化的权力在内部小范围内运作，使得权力容易被暗箱操作。即使权力运行的程序没有问题，权力运行的公正性和公平性也会受到人们的质疑。权力透明化是把权力运行的过程、结果和状态公开，充分满足党员的知情权，便于党员群众的监督。在现有党务公开的基础上，把决策公开作为实施权力透明化的重要载体。党组织的决策公开是决策过程公开和决策结果公开的统一体，关键环节是决策过程的公开，要让人们能够了解党组织是如何决策、如何权衡、如何表决的。继续深化会议公开，定期邀请党代表、普通党员、党外成员、专家教授、学生代表、职能部门等成员列席党组织会议，每次可以根据会议主题邀请涉及切身利益的相关主体，也可以随机确定邀请名单，全程参加党组织会议，使他们能够了解党组织决策的流程、方式，增强对决策的认可和认同。积极利用新媒体平台，探索决策公开新形式。新媒体本身就是开放透明公开的平台，把新媒体的平台优势转化为党组织决策公开的制度优势，通过开发手机APP、微信公众号等平台，可以让党员群众随时随地关注决策公开的进展，让权力运行更加阳光化和透明化。

[1]董泽芳，岳奎.完善大学治理结构的思考与建议[J].高等教育研究,2012(1):47.

[2]张继明，王希普.权力秩序重构与大学治理的现代化[J].高校教育管理,2017(1):28.

[3]孔川.高校法治型党组织建设的意义、内涵及路径研究[J].教育探索,2016(1):128.

[4]张继明.略论大学治理现代化的逻辑与实践[J].中国地质大学学报(社会科学版),2016(2):155.

[5]张海滨，郗永勤.大学治理现代化的价值逻辑、现实困境和路径选择[J].中国行政管理,2016(2):85.

[6]李立国.大学治理:治理主体向治理规则的转向[J].江苏高教,2016(1):12.

[7]张宁.大学章程的品性[J].徐州工程学院学报(社会科学版),2017(4):107.

[8]江颖.大学治理法治化的逻辑及内外发展路径探究[J].黑龙江高教研究,2016(4):23.